Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Самарской области от 07.05.2021 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2021

по делу № А55-19548/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Саратов» к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - публичного акционерного общества «Газпром», о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Саратов» (далее – ООО «Газпром трансгаз Саратов», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Управление Ростехнадзора, административный орган) о признании недействительным предписания от 10.06.2020 № ПР-301-273-0-07-06-20-02-П.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено публичное акционерное общество «Газпром» (далее – ПАО «Газпром»).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 07.05.2021, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2021 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Управление Ростехнадзора обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

В предоставленных отзывах на кассационную жалобу ООО «Газпром трансгаз Саратов» и ПАО «Газпром» полагая, что судебные акты судов первой и апелляционной инстанций являются обоснованными и законными, просит оставить их без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) был объявлен перерыв до 18.11.2021 до 09 часов 15 минут, после окончания которого судебное заседание было продолжено в том же составе суда.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, заслушав явившегося в судебное заседание представителя общества, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, установила следующее.

Как следует из материалов дела, Управлением Россреестра в рамках постоянного государственного надзора, на основании приказа от 02.06.2020 № ПР-301-273-о «О назначении должностных лиц, уполномоченных осуществлять постоянный государственный надзор» была проведена проверка в отношении ООО «Газпром трансгаз Саратов» на опасном производственном объекте I класса опасности «Участки магистральных газопроводов Мокроусского ЛПУМГ», рег. № А51-01028-0023, расположенном по адресу: 413410, Саратовская область, Федоровский район, пгт. Мокроус.

В ходе контрольных мероприятий должностными лицами административного органа выявлен ряд нарушений, которые отражены в акте проверки от 10.06.2020 № ПР-301-273-0-07-06- 20-02-ПН.

По результатам проверки обществу, в связи с выявлением нарушений обязательных требований, было выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 10.06.2020 № ПР-301-273-0-07-06- 20-02-ПН.

Не согласившись с указанным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отношения, связанные с обеспечением безопасной эксплуатации опасного производственного объекта и направленные на предупреждение аварий и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий регулируются Федеральным Законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон о промышленной безопасности).

В силу статьи 3 Закона о промышленной безопасности, требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о промышленной безопасности организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе, соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

В своих возражениях Управление Ростехнадзора указало, что в предписании от 10.06.2020 № ПР-301-273-0-07-06-20-02-П содержатся ссылки на нормативно-правовые акты, которые к настоящему времени утратили юридическую силу, в связи с чем, в силу требования части 2 статьи 15 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», оспариваемое предписание не подлежит проверке, то есть, отсутствует предмет спора по настоящему делу.

Административный орган также сослался на то, что на опасном производственном объекте, эксплуатируемом обществом, камеры приема очистных устройств входят в область распространения Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под давлением, утв. приказом Ростехнадзора от 25.03.2014 № 116 (далее – Правила № 116).

Судами при рассмотрении настоящего спора установлено следующее.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.2020 № 1192 отменены или признаны утратившими силу нормативные акты, которые содержит обжалуемое предписание, а именно:

- по пунктам 1-5 предписания - Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением», утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 25.03.2014 № 116 (пункт 94 Постановления Правительства РФ от 06.08.2020 № 1192);

- по пункту 3 - Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2013 № 538 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности» (пункт 74 Постановления Правительства РФ от 06.08.2020 № 1192);

- по пункту 6 - Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.11.2017 № 485 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасного ведения газоопасных, огневых и ремонтных работ» (пункт 135 Постановления Правительства РФ от 06.08.2020 № 1192);

- по пункту 8 - Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 № 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте» (пункт 1 Постановления Правительства РФ от 06.08.2020 № 1192);

- по пунктам 9-10 - Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.11.2013 № 520 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов» (пункт 72 Постановления Правительства РФ от 06.08.2020 № 1192).

Кроме того, применительно к пунктам 1-5 предписания, Управление по надзору за объектами нефтегазового комплекса Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в письме от 15.12.2020 № 14-00-07/2008, указало, что камеры приема-запуска средств очистки и диагностики являются частью магистральных газопроводов, в связи с чем, на них не распространяется действие ФНП ОРПД от 25.03.2014 № 116.

Данная позиция нормативно подтверждается пунктом 1.2 Правил охраны магистральных газопроводов, утв. Постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 24.04.1992 № 9, в котором указано о том, что в состав трубопроводов, на которые распространяются настоящие правила, входят узлы пуска и приема очистных и диагностических устройств.

Вступившим в законную силу решением Татищевского районного суда Саратовской области от 20.10.2020 по делу №12- 58/2020, и вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Волгоградской области от 26.07.2018 по делу № А12-14410/2018, также установлено, что камеры приема-запуска являются частью магистрального газопровода, которые не входят в перечень оборудования, указанного в пункте 3 Правил № 116, поэтому требования указанных Правил на них не распространяются.

Ссылки Управления Ростехнадзора на то, что основным документом для идентификации оборудования, работающего под избыточным давлением, является паспорт оборудования, судами признаны несостоятельными.

Из материалов дела следует, что ни один из паспортов камер приема очистных устройств должностными лицами не был исследован и не запрашивался в ходе проведения проверки.

При этом, согласно паспорту на камеру приема зав. № 138, объект является не сосудом, а именно камерой, работающей под давлением, предназначенной для применения в составе магистральных, технологических и других трубопроводов. То есть завод–изготовитель указал, что данная камера не может быть использована как самостоятельный объект.

Камера приема зав. № 53386 была изготовлена в 1990 году ОАО «Салаватнефтемаш». Паспорт завода – изготовителя на камеру был утерян, в связи с чем ООО «Диагностика, экология и информационное обеспечение» в 2010 году был изготовлен паспорт на камеру приема очистного устройства зав. № 53836, указав в названии паспорта - «Паспорт сосуда, работающего под давлением». Однако, в руководстве по эксплуатации (раздел 20 паспорта камеры приема зав. № 53386) указано, что оборудование зав. № 53836 является «камерой приема очистных устройств, предназначенной для приема и извлечения из магистрального трубопровода очистных устройств.

То обстоятельство, что камера приема зав. № 53836 не является сосудом, подтверждается и разъяснением ее завода–изготовителя ОАО «Салаватнефтемаш» (письмо № 25-2450 от 23.04.2019).

В пункте 3 оспариваемого предписания указано, что камера приема зав. № 53386 установлена в отсутствие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.

Между тем, решениями Саратовского областного суда от 02.11.2020 и от 16.10.2020 по жалобам на постановления о привлечении должностных лиц общества заместителя генерального директора по производству ФИО2 и начальника Мокроусского ЛПУМГ ФИО3 (соответственно) к административной ответственности и назначении им административного наказания, было установлено наличие проектной документации, на основании которой произведена установка, размещение и обвязка оборудования, работающего под давлением (камеры приема зав. № 138).

Довод административного органа о том, что имеющаяся проектная документация не соответствует требованиям законодательства в области промышленной безопасности и законодательства о градостроительной деятельности судами обоснованно отклонен, ввиду его несостоятельности.

При проведении капитального ремонта, в ходе которого была осуществлена установка, размещение и обвязка оборудования, работающего под давлением (камеры приема зав. № 138), не произошло изменение класса, категории или других показателей функционирования магистрального газопровода. Также при проведении капитального ремонта не произошло изменения полос отвода или охранных зон МГ, что подтверждается разделом 2 «Проект полосы отвода» проектной документации.

В пункте 4 оспариваемого предписания указано, что на производственном объекте отсутствует проектная документация, разработанная специализированными проектными организациями, с учетом требований законодательства.

Решениями Саратовского областного суда от 02.11.2020 и от 16.10.2020 по жалобам на постановления о привлечении должностных лиц к административной ответственности и назначении им административного наказания, было установлено отсутствие необходимости в проведении экспертизы промышленной безопасности в отношении камеры приема зав. №53836, год изготовления 1990, используемой в качестве временного узла приема очистных устройств и дефектоскопов и установленной на 1339 км магистрального газопровода САЦ-1.

Экспертиза промышленной безопасности технического устройства проводится по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки такого технического устройства, установленных его производителем, после проведения работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов такого технического устройства, либо восстановительного ремонта после аварии или инцидента на опасном производственном объекте, в результате которых было повреждено такое техническое устройство (статья 7 Закона о промышленной безопасности).

На камеру приема зав. № 53836 производитель установил срок службы 30 лет, что подтверждается паспортом на нее. Поскольку камера изготовлена в 1990 году, срок ее службы заканчивается в 2020 году, поэтому на момент проверки экспертиза промышленной безопасности не была проведена.

Кроме того, согласно пункту 2 Приложения 5 постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году» эксплуатация опасных производственных объектов по решению руководителей (заместителей руководителей) организаций, эксплуатирующих их, либо руководителей обособленных подразделений юридических лиц (в случаях, предусмотренных положениями о таких обособленных подразделениях) осуществляется без проведения экспертизы промышленной безопасности технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, зданий и сооружений на опасных производственных объектах до 01.07.2020.

Такое решение было принято руководством общества, о чем свидетельствует письмо «О продлении срока эксплуатации» от 09.04.2020 № 36-42/93. Однако при проведении проверки указанное письмо не запрашивалось и не было предметом исследования. В связи с чем, проверяющими лицами был сделан необоснованный вывод о наличии выявленного нарушения.

В пункте 6 оспариваемого предписания указано, что при проведении ремонтных работ дефектных мест на участке 1281-1290 км САЦ-2, огневые работы проводились в темное время суток без разработки и обеспечения дополнительных мер пожарной и газовой безопасности.

Саратовским областным судом от 02.02.2021 было признано незаконным постановление в отношении должностного лица общества - начальника линейно-эксплуатационной службы ФИО4, дело об административном правонарушении в отношении него прекращено.

Указанному должностному лицу было вменено то же нарушение, которое вменяется юридическому лицу в пункте 6 оспариваемого предписания.

Вышеуказанным судебным актом установлено, что огневые работы при проведении ремонтных дефектных мест на участке 1281-1290 км САЦ-2 в темное время суток без разработки и обеспечения дополнительных мер пожарной и газовой безопасности не проводились.

Показания за 27.02.2020 программного комплекса диспетчерской службы ООО «Газпром трансгаз Саратов» ПАО «Газпром» «Электронного журнала производства работ на технологических объектах магистрального газопровода», а также дублирующие эти данные записи в Журнале регистрации производства огневых работ по этапам филиала ООО «Газпром трансгаз Саратов» «Мокроусского ЛПУМГ» подтверждают тот факт, что огневые работы – электросварочные, газосварочные, паяльные и иные работы, связанные с применением открытого огня, искрообразованием и нагреванием до температуры, способной вызвать воспламенение материалов и конструкций были закончены в 15.25 (Мск.), то есть в 16.25 по местному времени.

Кроме того, общество в ходе рассмотрения дела представило информацию с официального сайта www.dateandtime.info.ru о наступлении сумерек и заходе cолнца за 27.02.2020, и с сайта www.pogoda.mail.ru - о заходе солнца в Саратовской области за 27.02.2020. Из указанной информации следует, что заход солнца в Саратовской области 27.02.2020 произошел в 18 час. 31 мин., то есть через два часа после окончания огневых работ.

В пункте 7 оспариваемого предписания указано, что заместитель генерального директора по ремонту и капитальному строительству ФИО5 допущен к работе при отсутствии аттестации в области промышленной безопасности.

Порядок проведения аттестации в области промышленной безопасности устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 9. статьи 14.1. Закона о промышленной безопасности).

Административным органам не учтен тот факт, что аттестация в области промышленной безопасности, проводится в объеме требований промышленной безопасности, необходимых для исполнения работниками трудовых обязанностей (часть 5 статьи 14.1. Закона о промышленной безопасности).

Кроме того, предусмотренный в пункте 5 Положения о режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 455, перечень контрольных мероприятий в рамках постоянного государственного надзора содержит лишь наблюдение за работой аттестационных комиссий по аттестации специалистов в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений организации, владеющей объектом повышенной опасности.

Таким образом, проведение проверки объема знаний, либо областей аттестации не входит в полномочия должностных лиц Управления Ростехнадзора при проведении проверок в режиме постоянного государственного надзора.

В пункте 8 оспариваемого предписания указано, что Положения о производственном контроле ООО «Газпром трансгаз Саратов» не актуализировано в соответствии с требованиями правил организации и осуществления производственного контроля.

Однако актуализация указанного Положения подтверждается распоряжением главного инженера – первого заместителя генерального директора ФИО6 от 09.12.2019 № 182. Согласно указанному распоряжению произведена актуализация раздела 16 Положения, а именно внесены изменения в порядок подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности.

При этом федеральные законы и иные нормативные акты, регулирующие вопросы аттестации в области промышленной безопасности, на которые ссылается административный орган, не содержат требования к актуализации локальных актов организаций и не устанавливают объем необходимых изменений.

В пунктах 9 и 10 оспариваемого предписания указано, что в Технологическом регламенте ОПО ««Участки магистральных газопроводов Мокроусского ЛПУМГ» рег. № А51-01028-0023, отсутствуют сведения о порядке технической эксплуатации электроустановок в соответствии с проектным решением, паспортами заводов-изготовителей, а также сведенияй о производственных инструкциях, обеспечивающих безопасное ведение технологического процесса и технического обслуживания электроустановок в соответствии с проектным решением, паспортами заводов-изготовителей.

Между тем, нормативные документы, которые, по мнению административного органа, составлены с нарушением обществом Технологического регламента ОПО ««Участки магистральных газопроводов Мокроусского ЛПУМГ» рег. № А51-01028-0023, не содержат требования о наличии в технологическом регламенте на эксплуатацию опасного содержания производственного объекта указанных сведений.

Кроме того, порядок осуществления постоянного государственного надзора устанавливается в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 № 455 «О режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях». Осуществление проверки безопасности эксплуатации электрооборудования, эксплуатируемого обществом как вспомогательного (общество является рядовым потребителем электроэнергии) и не имеющего признаков опасности, в рамках осуществления постоянного государственного надзора не входит в компетенцию специалистов Управления Ростехнадзора.

Электроустановки не являются опасными производственными объектами и не относятся к сфере технического регулирования в области промышленной безопасности. Данные обстоятельства установлены вступившими в законную силу решениями Арбитражного суда Самарской области от 06.02.2020 по делу № А55-10481/2019, от 20.01.2020 по делу № А55-10480/2019.

Исследовав и оценив представленные сторонами доказательства, руководствуясь нормами права, регулирующими спорные правоотношения, суды нижестоящих инстанций пришли к выводу, что предписание Управления Ростехнадзора от 10.06.2020 № ПР-301-273-0-07-06-20-02-П является недействительным и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, возлагает на заявителя необоснованные и незаконные обязанности, а также создает иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Суды обоснованно исходили из того, что, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным государственным органом, имеет властно-распорядительный характер и содержит обязательные для исполнения указания, может быть отменено лишь органом, его выдавшим, либо судом.

При этом, судами обосновано отклонены доводы административного органа о том, что обжалуемое предписание не порождает правовых последствий, не нуждается в обязательном исполнении и не подлежит проверке со стороны надзорного органа, вследствие чего, отсутствует спор о праве.

В материалы дела представлены доказательства последующей проверки исполнения обществом выданного предписания.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 27.06.2021 признано незаконным и отменено постановление о назначении административного наказания от 03.07.2020 № 273-889-78 в отношении ООО «Газпром трансгаз Саратов». Указанный судебный акт подтверждает создание административным органом правовых последствий, как для общества, так и его должностных лиц.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции соглашается с указанными выводами судов, признает их законными, основанными на нормах права, регулирующих спорные правоотношения.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела, доводы заявителя кассационной жалобы и иное толкование им действующего законодательства, не опровергают выводы судов и не влияют на законность принятых по делу судебных актов, направлены на переоценку доказательств и установлению по делу иных фактических обстоятельств, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 07.05.2021 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2021 по делу № А55-19548/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Г.А. Кормаков

Судьи Р.Р. Мухаметшин

И.Ш. Закирова