Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 23.12.2021 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2022

по делу № А55-19563/2021

по заявлению публичного акционерного общества «Газпром» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Федеральному государственному бюджетному учреждению «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в лице филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» третьи лица: - ООО «Газпром трансгаз Самара», г. Самара - ООО «Газпром трансгаз Казань», г. Казань о признании незаконными действий по отказам внесения в ЕГРН сведений о зонах минимальных расстояний до объектов, принадлежащих ПАО «Газпром», обязании,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество «Газпром» (далее – ПАО «Газпром», общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением, с учетом уточнений требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконными действия Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в лице филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Самарской области (далее – кадастровая палата) по отказам внесения в реестр сведений о 244 зонах минимальных расстояний до объектов, принадлежащих ПАО «Газпром», изложенным в уведомлениях о невозможности внесения сведений в реестр от 30.03.2021 № 3619, от 07.04.2021 № 3938, от 30.04.2021 № 4936, обязании устранить нарушения прав и законных интересов путем внесения в реестр сведений о зонах минимальных расстояний до объектов, принадлежащих ПАО «Газпром».

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: ООО «Газпром трансгаз Самара», ООО «Газпром трансгаз Казань».

Решением Арбитражного суда Самарской области от 23.12.2021, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2022, заявление удовлетворено. Суд признал незаконными действия кадастровой палаты по отказу во внесении в реестр сведений о 244 зонах минимальных расстояний до объектов, принадлежащих ПАО «Газпром», изложенным в уведомлениях о невозможности внесения сведений в реестр от 30.03.2021 № 3619, от 07.04.2021 № 3938, от 30.04.2021 № 4936, обязал кадастровую палату в десятидневный срок по вступлению решения суда в законную силу устранить нарушения прав и законных интересов заявителя путем внесения в реестр сведений о 244 зонах минимальных расстояний до объектов, принадлежащих ПАО «Газпром».

Кадастровая палата, обжалуя принятые судебные акты, в кассационной жалобе просит их отменить, в требованиях отказать, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

ПАО «Газпром», ООО «Газпром трансгаз Самара», в отзывах просит в жалобе отказать, полагая судебные акты правильными.

Арбитражный суд Поволжского округа, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность принятых судебных актов, считает их подлежащими оставлению без изменения по следующим основаниям.

ПАО «Газпром» является собственником линейных объектов недвижимости, указанных в реестрах, приложенных к письмам от 19.03.2021, от 26.03.2021, от 13.04.2021.

Для обеспечения безопасной эксплуатации газопроводов действующим законодательством Российской Федерации установлены охранные зоны (далее – ОЗ) и зоны минимальных расстояний (далее – ЗМР), которые для снижения потенциальной опасности причинения ущерба жизни и здоровью граждан, а также их имуществу и имуществу юридических лиц при возникновении аварийных ситуаций на газопроводах, подлежат внесению в реестр.

19.03.2021, 26.03.2021, 13.04.2021 ПАО «Газпром» обратилось с заявлениями о привлечением эксплуатирующих организаций (ООО «Газпром трансгаз Самара», ООО «Газпром трансгаз Казань») в орган кадастрового учета о регистрации ОЗ и ЗМР в реестре.

Уведомлениями кадастровой палаты от 07.04.2021 № 3938, от 30.04.2021 № 4936, от 30.03.2021 № 3619 заявителю отказано во внесении в реестр указанных сведений, поскольку решение органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении зон с особыми условиями территории (далее – ЗОУИТ) не принималось, отсутствует положение, предусмотренное пунктом 9 части 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения ПАО «Газпром» в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Суды двух инстанций, удовлетворяя заявление требования, исходили из наличия оснований для признания действий палаты противоречащими закону.

Выводы судов соответствуют установленным обстоятельствам, имеющимся в деле доказательствам, закону не противоречат.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные и иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам 6, 25 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий в силу могут быть отнесены охранная зона трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов); зона минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов). Таким образом, охранная зона трубопроводов и зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов законодателем прямо отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий.

Правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее – закон № 69).

В соответствии со статьями 28, 32 Закона № 69, частью 6 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации на земельных участках, отнесенных к землям транспорта, устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования таких земельных участков.

Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов.

На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф. Здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения.

Пунктом 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Министерством топлива и энергетики Российской Федерации 29.04.1992 и постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 22.04.1992 № 9, для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) предусмотрено установление охранной зоны вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, - в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 м от оси трубопровода с каждой стороны; вокруг технологических установок подготовки продукции к транспорту, головных и промежуточных перекачивающих и наливных насосных станций, резервуарных парков, компрессорных и газораспределительных станций, узлов измерения продукции, наливных и сливных эстакад, станций подземного хранения газа, пунктов подогрева нефти, нефтепродуктов - в виде участка земли, ограниченного замкнутой линией, отстоящей от границ территорий указанных объектов на 100 м во все стороны.

Кроме того, сводом правил «СП 36.13330.2012. Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*», утвержденным приказом Госстроя России от 25.12.2012 № 108/ГС, определены минимальные расстояния от трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений и иных объектов в зависимости от класса и диаметра трубопроводов, степени ответственности объектов и необходимости обеспечения их безопасности (пункты 7.15, 7.16, 16.2, таблицы 4, 5, 20).

Согласно пункту 23 Правил охраны магистральных газопроводов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2017 № 1083, сведения о границах минимальных расстояний до оси подземных магистральных газопроводов должны отображаться на публичных кадастровых картах в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанное регулирование правового режима земельных участков, на которых расположены объекты системы газоснабжения, необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания посредством соблюдения требований, установленных нормативными правовыми актами и градостроительными нормами и правилами, а также контроля за их выполнением.

В статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации в качестве одной из обязанностей собственников земельных участков закреплено соблюдение при их использовании требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.10.2015 № 2318-О).

При этом, согласно выводу Конституционного Суда Российской Федерации, изложенному в указанном определении, СНиП 2.05.06-85* составляют дополнительную часть подлежащей обязательному исполнению нормативной базы, определяющей технические параметры обеспечения нормальных условий строительства и эксплуатации объектов системы газоснабжения, включающие требования о соблюдении минимально допустимых расстояний от оси подземных и наземных (в насыпи) газопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений.

Таким образом, законодательством предусмотрено определение на земельных участках охранных зон объектов системы газоснабжения и минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения, вне зависимости от внесения в ЕГРН сведений о данных ограничениях.

Учитывая, что указанные зоны являются фактически установленными в силу расположения трубопроводов на земельных участках и действия нормативных правовых актов, определяющих границы этих зон, сведения о минимальных расстояниях до объектов системы газоснабжения необходимы для правильного определения режима использования земельных участков, обеспечения благоприятных условий проживания, недопущения риска и угрозы наступления аварий и катастроф, суды пришли к выводу, что наличие в реестре таких сведений с учетом их открытости и доступности, соответствует целям защиты прав и законных интересов граждан и организаций, обеспечивает информированность о границах минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения, а также в связи с этим безопасную эксплуатацию данных объектов их собственниками и законными владельцами.

ПАО «Газпром» как собственник газопроводов, являющихся опасными производственными объектами, несет ответственность за их безопасную эксплуатацию, одновременно с этим при отсутствии сведений об охранных зонах и о зонах минимальных расстояний в реестре, и следовательно при отсутствии у граждан и юридических лиц информации о местонахождении данных зон, создается потенциальная опасность неоправданного ущерба жизни и здоровью граждан, а также их имуществу и имуществу юридических лиц при возникновении аварийных ситуаций на газопроводах.

Таким образом, ПАО «Газпром» как собственник объектов газопроводного транспорта, обязан предоставлять сведения об охранных зонах и зонах минимальных расстояний в орган, осуществляющий внесение вышеуказанных сведений в реестр.

Кадастровая палата в качестве основания для отказа во внесении в реестр указанных сведений ссылалась на статью 32, пункт 1 части 2 статьи 34 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ, указав, что решение органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении зон с особыми условиями использования территории не принималось.

Указанный довод палаты обосновано признан ошибочным.

Согласно пункту 2 статьи 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о регистрации) Единый государственный реестр недвижимости представляет собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения) и включает, в том числе реестр сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон.

В силу пункта 4 части 1 статьи 10 Закона о регистрации в реестр вносятся сведения о зонах с особыми условиями использования территорий, в том числе реквизиты решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон, о создании или об изменении таких территорий и источники официального опубликования этих решений или указания на положения нормативных правовых актов, на основании которых установлены зоны с особыми условиями использования территорий.

Согласно части 2 статьи 14 Закона о регистрации основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, являются в том числе: акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции; иные документы, предусмотренные федеральным законом, а также другие документы, которые подтверждают наличие, возникновение, переход, прекращение права или ограничение права и обременение объекта недвижимости в соответствии с законодательством, действовавшим в месте и на момент возникновения, прекращения, перехода прав, ограничения прав и обременении объектов недвижимости.

На основании пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о регистрации государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав могут осуществляться по заявлению собственника объекта недвижимости и (или) лица, в пользу которого устанавливаются ограничения прав и обременения объекта недвижимости, в том числе в связи с образованием или прекращением существования части объекта недвижимости, на которую распространяются соответствующие ограничения прав и обременения.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 32 Закона о регистрации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий.

Как указано в письме Минэкономразвития России от 18.06.2019 №Д23и-20437 внесение сведений в реестр об охранных зонах возможно на основании заявления правообладателя и прилагаемого к нему графического описания местоположения границ зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения реестра и размеры которых соответствуют размерам, предусмотренными актами, определяющими порядок установления таких охранных зон на день их установления.

В письме Минэкономразвития РФ от 17.12.2009 № 22066-ИМ/Д23 «О внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территорий» указывалось о том, что в ряде случаев действующие правила охраны объектов, в связи с обеспечением условий эксплуатации которых устанавливаются зоны, не предусматривают необходимости принятия специального акта органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении соответствующей зоны (например, в отношении охранных зон, предусмотренных Федеральным законом от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными Минтопэнерго России 29.04.1992, постановлением Госгортехнадзора России от 22.04.1992 № 9).

Аналогичные подходы применены в отношении зон минимальных расстояний до магистральных трубопроводов.

В соответствии с пунктом 2 Письма № 22066-ИМ/Д23 установлены заинтересованные лица, которые имеют возможность предоставить в орган кадастрового учета документы, необходимые для внесения сведений о рассматриваемых охранных зонах. Такими лицами являются: правообладатели объектов недвижимости, в связи с обеспечением условий эксплуатации которых устанавливаются соответствующие зоны; арендаторы соответствующего объекта недвижимости (при наличии соответствующей доверенности, делегирующей именно такие полномочия).

Документы об установлении зон с особыми условиями использования территорий представляются в уполномоченный орган органами государственной власти или органами местного самоуправления только в случае принятия соответствующих решений. В ином случае сведения о зонах с особыми условиями использования территорий могут быть также внесены в реестр на основании заявления заинтересованного лица, в том числе собственника либо арендатора объекта недвижимости.

Таким образом, основанием для внесения в реестр сведений о зонах с особыми условиями использования территорий могут быть как решения органов государственной власти или местного самоуправления, так и принятый уполномоченным органом нормативный правовой акт, устанавливающий данные зоны.

Кроме того, часть 8 статьи 26 Закона № 342-ФЗ предусматривает, что до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022, в том числе нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в грани пах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территорий.

Указанная зона считается установленной в силу закона, данные о ней вносятся в реестр с целью информирования, внесение записи направлено на защиту жизни и здоровья граждан, а также обеспечения их безопасности.

Таким образом, законом предусмотрена возможность регистрации в реестре сведений о зонах с особыми условиями использования территории на основании заявления, поданного заинтересованным лицом.

Формы заявлений, предоставляемых в уполномоченный орган, содержатся в приказе Минэкономразвития России от 08.12.2015 № 920 «Об утверждении форм заявления о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество, заявления об исправлении технической ошибки в записях реестра, о внесении сведений в реестр заинтересованным лицом, о внесении в реестр записей о наличии возражения в отношении зарегистрированного права на объект недвижимости, записей о невозможности государственной регистрации права без личного участия правообладателя, записей о наличии прав требований в отношении зарегистрированного права, отдельных записей о правообладателе, отдельных дополнительных сведений об объекте недвижимости, требований к их заполнению, требований к формату таких заявлений и представляемых с ними документов в электронной форме, а также формы заявления о внесении в реестр сведений о земельных участках и о местоположении на них зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, полученных в результате выполнения комплексных кадастровых работ».

При этом форма заявления о внесений в реестр сведений о зоне с особыми условиями использования территории приказом от 08.12.2015 № 920 не утверждена.

В данном случае представленные в кадастровую палату заявления содержали информацию, свидетельствующую о волеизъявления заявителя на совершение регистрации зон с особыми условиями территории в реестр и позволяющую идентифицировать объекты недвижимости путем установления их индивидуально-определенных признаков.

Судами установлено, что при подготовке документов по внесению сведений в реестр об охранных зон и зон минимальных расстояний ПАО «Газпром» приняты во внимание Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные постановлением Госгортехнадзора России от 22.04.1992 № 9, Правила охраны магистральных газопроводов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09 2017 № 1083, в отношении охранных зон кабельной линии связи обществом обоснованно учтены Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.1995 № 578, зоны минимальных расстояний до магистральных трубопроводов определены СНиП 2.05.06-85 «Магистральные трубопроводы».

Отнесение зон минимальных расстояний к зонам с особыми условиями использования территорий основывалось на комплексе норм ранее действовавшего законодательства, в том числе части 6 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до принятия Закона № 342-ФЗ), статьях 28, 32 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», положениях Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ, части 1 статьи 6 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», Постановлении Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1521, статьях 51 и 55 Градостроительного кодекса российской Федерации.

Доказательств несоответствия направленных обществом в орган кадастрового учета сведений об охранных зонах и зонах минимальных расстояний указанным нормативным актам орган кадастрового учета в материалы дела не представлено.

ПАО «Газпром» предоставило в кадастровую палату необходимые для внесения в реестр сведения об охранных зонах и зонах минимальных расстояний.

Доказательств обратного в материалах дела не имеется.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что у кадастровой палаты отсутствовали основания для отказа во внесении сведений об охранных зонах и зонах минимальных расстояний, и обоснованно удовлетворили заявленные требования.

Выводы судов не противоречат подходам, изложенным в постановлениях Арбитражного суда Поволжского округа от 08.06.2022 по делу № А06-7179/2021, от 02.06.2022 по делу № А12-19242/2021.

В кассационной жалобе кассатор приводит доводы, которым судами двух инстанций дана надлежащая правовая оценка.

Иных доводов, являющихся в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, в кассационной жалобе не приведено.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 23.12.2021 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2022 по делу № А55-19563/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья С.Ю. Муравьев

Судьи Р.В. Ананьев

Ф.В. Хайруллина