Гражданский кодекс часть 1

ответчика (Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области) – ФИО2 (доверенность от 29.12.2020),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г.о. Тольятти, Самарская область, г. Тольятти,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 28.04.2021 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2021

по делу № А55-28357/2020

по исковому заявлению администрации г.о. Тольятти к Министерству финансов Российской Федерации, г. Москва, к Федеральной службе государственной регистрации кадастра и картографии, г. Москва, к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, г. Самара, о взыскании убытков,

УСТАНОВИЛ:

администрация городского округа Тольятти (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с исковым заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области (далее – Управление Росреестра) о взыскании денежных средств в размере 485 000 руб.

Исковое заявление мотивировано тем, что сотрудниками Администрации были выявлены административные правонарушения, назначенный по указанным правонарушениям штраф подлежит зачислению в бюджет муниципального образования, в постановлениях о привлечении к административной ответственности ошибочно указаны реквизиты Управления Росреестра.

Управление Росреестра в отзыве на исковое заявление просило отказать в его удовлетворении, поскольку является ненадлежащим ответчиком по делу, основания для зачисления спорных денежных средств в доход муниципального бюджета отсутствовали.

Определением суда от 27.01.2021 к участию в деле в качестве соответчиков привлечены Министерство финансов Российской Федерации (далее – Минфин России) и Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии (далее – Росреестр).

Росреестр в отзыве на исковое заявление просил отказать в удовлетворении требований к Росреестру, поскольку основания для зачисления спорных административных штрафов отсутствовали.

Минфин России в отзыве на исковое заявление просил отказать в удовлетворении требований к Минфину России, поскольку является ненадлежащим ответчиком, не обладает функциями гласного распорядителя бюджетных средств.

До принятия судом первой инстанции решения по существу спора Администрация уточнила заявленные требования и просила взыскать с Российской Федерации в лице Росреестра, Управления Росреестра, Минфина России за счёт казны Российской Федерации в пользу Администрации 485 000 руб.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 28.04.2021 в удовлетворении исковых требований отказано.

Решение суда первой инстанции мотивировано тем, что Администрацией избран ненадлежащий способ защиты предполагаемого нарушенного права.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2021 решение суда первой инстанции от 28.04.2021 оставлено без изменения.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции и дополнительно указал, что отсутствуют основания для зачисления сумм штрафов в бюджет городского округа Тольятти.

Не согласившись с выводами судебных инстанций, Администрация обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит состоявшиеся судебные акты отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении исковых требований.

В обоснование поданной по делу кассационной жалобы Администрация ссылается на незаконность и необоснованность судебных актов, на несоответствии выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Судебными инстанциями, по мнению заявителя кассационной жалобы, не учтено, что в постановлениях о назначении административных наказаний, принятых по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбуждённых на основании актов плановых (рейдовых) осмотров, в нарушение бюджетного законодательства не указаны реквизиты Администрации, суд апелляционной инстанции не учёл, что акт проверки и акт планового (рейдового) осмотра в части фиксации выявленного нарушения ни чем не отличаются, правонарушения выявлены органом муниципального образования, не уплата административного штрафа не лишает права на возмещение убытков.

Росреестр в отзыве на кассационную жалобу просил отказать в её удовлетворении, поскольку спорные суммы штрафов не подлежат зачислению в муниципальный бюджет, административные нарушения выявлены в ходе рейдовых осмотров, а не проверок, что требует проведения дополнительных мероприятий.

В соответствии с положениями статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена судебной коллегией в отсутствии представителей ФИО3 России, извещённого надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Указал, что административное нарушение было выявлено должностным лицом муниципального образования, Управлением Росреестра в постановлении о привлечении к административной ответственности необоснованно указаны реквизиты федерального бюджета, денежные средства от административного штрафа должны поступать в местный бюджет, судами не сделан вывод о том, кем выявлено правонарушение.

Представитель Росреестра и Управления Росреестра в судебном заседании просила оставить судебные акты без изменения по мотивам, изложенным в отзыве на кассационную жалобу. Пояснила, что порядок перечисления административных штрафов в местный бюджет появился только в 2020 году с изменением бюджетного законодательства, выявление административного правонарушения возможно только по результатам проведения проверки, а не осмотра.

Проверив законность обжалованных по делу судебных актов, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьёй 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы Администрации, отзыва Росреестра на кассационную жалобу, заслушав представителей Администрации, Росреестра и Управления Росреестра, судебная коллегия суда округа не находит правовых оснований для удовлетворения поданной по делу кассационной жалобы.

Из представленных в материалы дела доказательств усматривается следующее.

Сотрудниками Администрации при осуществлении муниципального земельного контроля были проведены мероприятия (рейдовые осмотры), в ходе которых выявлены административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.1, 8.8, 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), зафиксированные в актах по результатам проведения мероприятий по контролю от 04.03.2020 № 9-46, от 20.03.2020 № 1-25, от 31.01.2020 № 1-7 соответственно.

Для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности материалы проверок направлены по подведомственности в Управление Росреестра. При направлении материалов проверок Администрация указала, что администратором доходов от административных штрафов в данном случае является Администрация.

20.05.2020, 18.05.2020, 16.03.2020 по результатам рассмотрения выявленных сотрудниками Администрации административных правонарушений главным государственным инспектором в городском округе Тольятти и муниципальном районе Ставропольский по использованию и охране земель вынесены постановления о назначении административных наказаний № 151/2020, № 145/2020, № 65/2020, в соответствии с которыми назначены административные штрафы в размере 5000 руб., 460 000 руб. и 20 000 руб. соответственно.

Администрация в письме от 28.08.2020 № 7293/1, ссылаясь на положения части 5 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации, направила в адрес Управления Росреестра соответствующие реквизиты для обеспечения зачисления в бюджет г.о. Тольятти сумм штрафов, назначенных за административные правонарушения, выявленные должностными лицами муниципального земельного контроля.

25.09.2020 письмом № 11-8958-1 Управление Росреестра в удовлетворении требований Администрации отказало по мотивам того, что, по его мнению, суммы административных штрафов подлежат зачислению в бюджет городского округа Тольятти только в случае выявления административных правонарушений при проведении мероприятий по муниципальному земельному контролю в форме проверки.

Данное обстоятельство послужило основанием для обращения Администрации в арбитражный суд с настоящим иском.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, судебные инстанции исходили из следующего.

Управление Росреестра как территориальный орган Росреестра является администратором доходов бюджета, в полномочия которого в соответствии с пунктом 2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации входит, в том числе, начисление, учёт и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; предоставление информации, необходимой для уплаты денежных средств физическими и юридическими лицами за государственные и муниципальные услуги, а также иных платежей, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах в соответствии с порядком, установленным Федеральном законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В указанных Администрацией постановлениях о привлечении к административной ответственности должностным лицом Управления Росреестра были указаны реквизиты для перечисления лицами, привлечёнными к административной ответственности, сумм штрафов в федеральный бюджет: лицевой счет администратора доходов, открытый Управлению Росреестра по Самарской области в Управлении Федерального казначейства, и соответствующий код классификации доходов бюджета в соответствии с Порядком формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения, утверждённых приказом Минфина России от 06.06.2019 № 85н.

Бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципе разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (статья 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации суммы штрафов, установленных КоАП РФ, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов в случае, если постановления о наложении административных штрафов вынесены должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений, территориальных органов и структурных подразделений территориальных органов, иных федеральных государственных органов, если иное не установлено пунктами 3, 5 и 6 указанной статьи.

Согласно пункту 5 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации суммы штрафов, установленных КоАП РФ за административные правонарушения, выявленные должностными лицами органов муниципального контроля, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных образований, за счёт средств бюджетов которых осуществляется финансовое обеспечение деятельности указанных органов, по нормативу 100 процентов.

Правоотношения по осуществлению муниципального земельного контроля регулируются статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации.

В частности пунктом 1 указанной статьи определено, что под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

В соответствии с пунктом 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учётом положений вышеуказанной статьи.

Порядок осуществления муниципального земельного контроля на территории Самарской области определён Законом Самарской области от 31.12.2014 № 137-ГД.

Положение об организации и осуществлении муниципального земельного контроля на территории городского округа Тольятти утверждено решением думы городского округа Тольятти Самарской области от 18.03.2015 № 648.

В соответствии с указанными нормативными актами муниципальный земельный контроль на территории городского округа Тольятти осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок, рейдовых обследований (осмотров) и плановых обследований (осмотров).

Пунктом 5 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.

В соответствии с пунктом 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственного земельного надзора в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии акта проверки обязаны рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1515, принятым в соответствии с пунктом 7 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, утверждены Правила взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль (далее - Правила взаимодействия).

Положения пунктов 5, 6 и пунктов 12, 13 Правил взаимодействия предусматривают возможность направления органами муниципального земельного контроля в органы государственного земельного контроля актов, составленных по результатам проверок, в ходе проведения которых выявлены нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Таким образом, указанные нормативные правовые акты не предусматривают направления органами муниципального земельного контроля и рассмотрения органами государственного земельного надзора материалов и документов, созданных в результате проведения плановых (рейдовых) осмотров и иных мероприятий, отличных от плановых или внеплановых проверок.

Выявление административного правонарушения возможно только по результатам проведения проверки, а не рейдового осмотра.

В соответствии со статьёй 5 Закона Самарской области от 31.12.2014 № 137-ГД муниципальный земельный контроль на территории Самарской области в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется в формах, по основаниям, в сроки и с периодичностью, установленных законодательством Российской Федерации.

Статьёй 6 указанного Закона определено, что мероприятия по муниципальному земельному контролю, при проведении которых требуется взаимодействие органа муниципального контроля с гражданами, осуществляются в форме плановых и внеплановых проверок, проводимых в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) органа муниципального земельного контроля. Вышеуказанные нормативные правовые акты Самарской области и Администрации не содержат понятия планового (рейдового) осмотра, рейдового обследования принятия мер в случае выявления нарушений требований законодательства.

В тоже время частью 2 статьи 13.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ) предусматривается, что в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 указанного Федерального закона.

Таким образом, информация о нарушениях земельного законодательства, выявленных при проведении плановых (рейдовых) осмотров в рамках осуществления муниципального земельного контроля должна являться основанием для проведения органом муниципального земельного контроля в установленном порядке внеплановой проверки.

Направление материалов плановых (рейдовых) осмотров (обследований), в ходе которых были выявлены признаки нарушений земельного законодательства, в Управление Росреестра без проведения внеплановой проверки и принятия мер по пресечению выявленных нарушений не соответствует положениям нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих осуществление муниципального земельного контроля и актов, регламентирующих взаимодействия органов муниципального земельного контроля с органами, осуществляющими государственный земельный надзор.

Частью 3 статьи 13.2 Закона № 294-ФЗ определено, что плановые (рейдовые) осмотры не могут проводиться в отношении конкретного юридического лица, индивидуального предпринимателя и не должны подменять собой проверку.

Кроме того, должностные лица органов муниципального земельного контроля не наделены полномочиями принимать решения о достаточности или недостаточности сведений о нарушении требований законодательства для возбуждения или отказа в возбуждении дел об административных правонарушениях за нарушения требований законодательства, ответственность за которые предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с вышеизложенным, сведения о нарушениях земельного законодательства, выявленные в ходе проведения плановых (рейдовых) осмотров (обследований) при осуществлении муниципального земельного контроля, направляемые Администрацией в Управление Росреестра, не могут быть рассмотрены в рамках установленного законодательством взаимодействия органа муниципального земельного контроля с органами, осуществляющими государственный земельный надзор.

Материалы муниципального земельного контроля о признаках нарушений земельного законодательства, выявленные в ходе проведения плановых (рейдовых) осмотров (обследований) подлежат рассмотрению в соответствии с пунктом 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации на предмет наличия оснований для проведения внеплановой проверки, а в случае выявления наличия данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 28.1 КоАП, как материалы, поступившие из органа местного самоуправления, а не материалы, поступившие в рамках взаимодействия при осуществлении муниципального земельного контроля.

В связи с тем, что материалы плановых (рейдовых) осмотров (обследований), направляемые Администрацией в Управление Росреестра, требовали проведения дополнительных мероприятий в рамках осуществления государственного земельного надзора для установления события правонарушения, в том числе в ходе проведения внеплановой проверки, суды сделали правильный вывод о том, что такие нарушения не могут считаться как нарушения, выявленные должностными лицами органа муниципального земельного контроля.

По существу доводы кассационной жалобы Администрации не свидетельствуют о нарушении судами норм права, основаны на ошибочном толковании требований законодательства, направлены на переоценку выводов судебных инстанций, что не входит в круг полномочий арбитражного суда кассационной инстанции, предусмотренных статьёй 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем они не могут быть приняты во внимание судом округа.

При изложенных обстоятельствах судебной коллегией суда округа правовые основания для удовлетворения кассационной жалобы и отмены обжалованных по делу судебных актов не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 28.04.2021 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2021 по делу №А55-28357/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья М.М. Сабиров

Судьи А.В. Топоров

Н.Ю. Мельникова