Гражданский кодекс часть 1

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Лагуна» к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области о признании незаконными решений, с участием заинтересованных лиц, – Федерального государственного бюджетного учреждения Федеральной кадастровой палаты Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области, администрации городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Лагуна» (далее – ООО «Лагуна», общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконными решений Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области (далее – Управление Росреестра по Самарской области), принятых по заявлениям ООО «Лагуна» от 14.01.2020 № 63/001/501/2020-478 и от 14.01.2020 № 63/001/501/2020-479 об отказе в государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на земельный участок площадью 10 000 кв. м с видом разрешенного использования: магазины, и земельный участок площадью 188 966 кв. м с видом разрешенного использования: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), образованных в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 63:01:0219002:522, расположенного по адресу: г. Самара, Кировский район, в границах улиц Московское шоссе, Ташкентская, Стара Загора, Алма-Атинская; об обязании Управление Росреестра по Самарской области осуществить государственный кадастровый учет и государственную регистрацию права собственности ООО «Лагуна» на земельный участок площадью 10 000 кв. м с видом разрешенного использования: магазины, и земельный участок площадью 188 966 кв. м с видом разрешенного использования: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), образованных в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 63:01:0219002:522, расположенного по адресу: г. Самара, Кировский район, в границах улиц Московское шоссе, Ташкентская, Стара Загора, Алма-Атинская.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: ФГБУ ФКП Управления Росреестра по Самарской области, администрация городского округа Самара, Департамент градостроительства городского округа Самара.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 07.05.2021 заявленные требования удовлетворены, суд признал недействительными решения Управления Росреестра по Самарской области от 14.01.2020 № 63/001/501/2020-478 и от 14.01.2020 № 63/001/501/2020-479 об отказе в государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на земельный участок площадью 10 000 кв. м с видом разрешенного использования: магазины, и земельный участок площадью 188 966 кв. м с видом разрешенного использования: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), образованных в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 63:01:0219002:522, расположенного по адресу: г. Самара, Кировский район, в границах улиц Московское шоссе, Ташкентская, Стара Загора, Алма-Атинская.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2021 решение суда первой инстанции отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе ООО «Лагуна», поданной в Арбитражный суд Поволжского округа, постановление суда апелляционной инстанции предлагается отменить как принятое с нарушением норм действующего законодательства.

Заявитель кассационной жалобы, оспаривая судебный акт, считает, что оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований не имелось.

В отзыве на кассационную жалобу Управление Росреестра по Самарской области возражает доводов, изложенных в кассационной жалобе.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием к рассмотрению кассационной жалобы. Информация о принятии кассационной жалобы к производству, движении дела, времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: http://faspo.arbitr.ru/ и в информационной системе «Картотека арбитражных дел» - kad.arbitr.ru в порядке, предусмотренном статьей 121 АПК РФ.

Проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Поволжского округа считает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, ООО «Лагуна» на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 198 966 кв. м с кадастровым номером 63:01:0219002:522, расположенный по адресу: г. Самара, Кировский район, в границах улиц Московское шоссе, Ташкентская, Стара Загора, Алма-Атинская, с видом разрешенного использования «многоквартирные дома свыше 3-х этажей».

В результате раздела земельного участка с кадастровым номером 63:01:0219002:522, расположенного по адресу: г. Самара, Кировский район, в границах улиц Московское шоссе, Ташкентская, Стара Загора, Алма-Атинская образованы земельные участки площадью 10 000 кв. м с видом разрешенного использования: магазины и земельный участок площадью 188 966 кв. м с видом разрешенного использования: многоэтажная жилая застройка (высотная застройка).

В целях приведения вида разрешенного использования земельного участка, указанного в ЕГРН, в соответствие с фактическим, 14.01.2020 общество обратилось в Управление Росреестра по Самарской области с заявлениями № 63/001/501/2020-478 и № 63/001/501/2020-479 о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на земельный участок площадью 10 000 кв. м и на земельный участок площадью 188 966 кв. м.

Уведомлениями от 23.10.2021 государственная регистрация была приостановлена.

Управление Росреестра по Самарской области уведомлениями от 03.11.2020 отказало в государственном кадастровом учете и регистрации прав на земельные участки, в связи с тем, что заявленный вид разрешенного использования земельного участка не предусмотрен функциональной зоной в которой он расположен.

ООО «Лагуна», полагая, что отказы в государственной регистрации нарушают его права и законные интересы в экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь статьями 198, 200 АПК РФ, статьями 43, 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) положениями Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», установив, что разрешенное использование спорного земельного участка было установлено до введения в действие Генерального плана и внесения изменений в Правила землепользования и застройки, пришел к выводу, что в данном случае при изменении территориального зонирования, градостроительного регламента, разрешенного использования земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьями 1, 8, 31, 34, 36 ГрК РФ, установив, что виды разрешенного использования земельных участков («магазины» и «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка») не отнесены к видам разрешенного использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне Р-3 и функциональной зоне существующего ценного природного ландшафта, пришел к выводу, что заявленные ООО «Лагуна» требования удовлетворению не подлежат.

Содержащиеся в постановлении суда апелляционной инстанции выводы соответствуют материалам дела, действующему законодательству и существующей правоприменительной практике.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты.

Системными положениями статьи 8 ГрК РФ и статьи 11 ЗК РФ, установлено, что вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен исключительно к компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

Частью 1 статьи 18 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Положениями части 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрен принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии со статьями 1, 34 и 35 ГрК РФ, пунктом 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 № 150.

Из системного толкования вышеуказанных норм во взаимосвязи с частью 9 и частью 10 статьи 31 ГрК РФ следует закрепление принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки.

Суд апелляционной инстанции признал неправомерной ссылку суда первой инстанции на часть 8 статьи 36 ГрК РФ, согласно которой земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, поскольку право продолжить использование земельных участков не означает безоговорочную возможность осуществления действий по регистрации прав на земельный участок и осуществления государственного кадастрового учета, указав, что иное толкование привело бы к противоречию с положениями статей 1, 7, 42 ЗК РФ, статьи 31 ГрК РФ.

Судом апелляционной инстанции правомерно отмечено, что относительно процедуры установления вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 63:01:0219002:522 существенное значение имеет не только дата установления актуального значения этой характеристики, но и обстоятельства установления вида разрешенного использования «многоквартирные дома свыше 3-х этажей».

Из анализа материалов дела следует, что в соответствии с Государственным актом на право пользования землей от 29.12.1991 серии A-I № 371031, выданным Исполнительным комитетом Самарского городского совета народных депутатов в отношении исходного земельного участка - единого землепользования с кадастровым номером 63:01:0000000:348 вид разрешенного использования - фактически занимаемый земельный участок парком 60-летия Советской власти.

Впоследствии на основании договора купли-продажи земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, для целей, не связанных со строительством от 23.09.2009 № 438-2009/к заключенного между Минимущества Самарской области и ЗАО «АССПО», земельный участок с видом разрешенного использования фактически занимаемый земельный участок парком 60-летия Советской власти.

Дополнительным соглашением от 15.07.2010 к договору от 23.09.2009 № 438-2009/к были внесены изменения, и слова «фактически занимаемый парком 60-летия Советской власти» заменены на «под спортплощадку».

Вид разрешенного использования «под спортплощадку» был указан в соответствии со сведениями государственного кадастра недвижимости, которые в свою очередь были изменены на основании письма администрации городского округа Самара об отсутствии указанной лесопарковой зоны в реестре парков г.о. Самара, закрепленных за МП «Парки города Самары» и Решения Думы городского округа Самара от 18.06.2009 № 771 «О внесении изменений в Правила Землепользования и застройки в г. Самаре, утвержденные Постановлением городской Думы от 26.04.2001 № 61», согласно которому часть зоны Р-3 (зона природных ландшафтов) изменена на зону Ц-3 (зона обслуживания населения местного (районного) значения).

Генеральный план городского округа Самара был утвержден Решением Думы г.о.Самара от 20.03.2008 № 539.

По заявлению правообладателя вид разрешенного использования был изменен на «многоквартирные дома свыше 3-х этажей», выдан кадастровый паспорт от 10.08.2011 № 63-00-102/11-156704.

Судами установлено, что в том числе и в границах спорного земельного участка находится парк им. 60-летия Советской власти, земельные участки в границах ул. Ташкентская, Стара-Загора, Алма-Атинская, Московское шоссе заняты зелеными насаждениями.

Несмотря на установленные ранее виды разрешенного использования, ни спортплощадкой, ни многоквартирными домами спорный участок в действительности не был занят, и нарушения своих прав заявитель не усматривал.

Судом апелляционной инстанции обоснованно отмечено, что приведение в ЕГРН вида разрешенного использования в соответствии с фактической эксплуатацией «магазины» не может быть установлено без учета функциональной и территориальной зоны, которые установлены в соответствии с действующим законодательством.

Изменение вида разрешенного использования, эксплуатация в соответствии с видом «многоэтажная застройка» или с видом «магазины» несовместимы с действующими в настоящее время нормативными актами (Генеральный план г.о Самара, утвержденный Решением Думы г.о.Самара №539 от 20.03.2008 в редакции от 04.12.2019, ПЗЗ города Самара, утвержденными Решением Думы г.о Самара от 26.04.2001 №61 в редакции, утвержденной Решением Думы г.о. Самара от 29.12.2020 №45) и с целями сохранения окружающей среды, в соответствии с которым и установлена функциональная зона «существующий особо ценный природный ландшафт».

Согласно пунктам 5 и 7 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статье 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Положениями статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; 3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; 4) видов территориальных зон; 5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки устанавливают градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития.

Аналогичная правовая позиция изложена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2017 № 32-АПГ17-1 и от 13.06.2017 № 307-КГ16-18929.

Согласно сведениям из Информационной системы градостроительной деятельности в городском округе Самара, представленным Департаментом градостроительства городского округа Самара, земельный участок с кадастровым номером 63:01:0219002:522, расположенный по адресу: г. Самара, Кировский район, в границах улиц Московское шоссе, Ташкентская, Стара-Загора, Алма-Атинская, находится в территориальной зоне Р-3 (зона природных ландшафтов) действующих Правил застройки и землепользования в городе Самаре.

В соответствии с Генеральным планом городского округа Самара, утвержденным решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 № 539 (в редакции решения Думы городского округа Самара от 04.12.2019 № 477), земельный участок расположен в функциональной зоне существующего ценного природного ландшафта.

Заявленные ООО «Лагуна» виды разрешенного использования земельных участков («магазины» и «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка») не отнесены к видам разрешенного использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне Р-3 и функциональной зоне существующего ценного природного ландшафта.

Следует также учесть, что на момент принятия оспариваемого решения в отношении земельного участка с кадастровым номером 63:01:0219002:522 Правилами была установлена территориальная зона Ц-3 (общественно-деловая зона районного значения).

В соответствии с пунктом 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений ЕГРН, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно Генеральному плану городского округа Самара рассматриваемые земельные участки находятся на территории существующего ценного природного ландшафта.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Действующим законодательством прямо предусмотрено, что Правила должны соответствовать Генеральному плану в части функционального зонирования территории (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

С целью приведения действующих Правил в соответствие с Генеральным планом городского округа Самара решением Думы городского округа Самара от 29.12.2020 № 45 внесены изменения в Постановление Самарской Городской Думы от 26.04.2001 № 64 «Об утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самаре», в том числе в отношении отнесения спорного земельного участка к территориальной зоне Р-3 (зона природных ландшафтов).

При таких обстоятельствах, поскольку виды разрешенного использования земельных участков («магазины» и «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка») не отнесены к видам разрешенного использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне Р-3 и функциональной зоне существующего ценного природного ландшафта, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что заявленные ООО «Лагуна» требования являются необоснованными и не удовлетворению не подлежат.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Самарской области от 04.06.2020 по делу №А55-39003/2019 было установлено, что ООО «Лагуна» в нарушении норм земельного и градостроительного законодательства осуществляло использование земельного участка с кадастровым номером 63:01:0219002:522 не в соответствии с установленными и учтенными в кадастре недвижимости видами разрешенного использования (многоквартирные дома свыше трех этажей), в связи с чем постановление Управления Росреестра от 25.11.2019 о привлечении к административной ответственности соответствует закону.

Поскольку использование земельного участка с кадастровым номером 63:01:0219002:522 под магазин не предусмотрено функциональной зоной, в которой он расположен, оспариваемые решения Управления Росреестра по Самарской области от 03.11.2020 № 63/001/501/2020-478 и № 63/001/501/2020-479 соответствуют статьям 31, 34, 35 ГрК РФ и решению Думы городского округа Самара от 20.03.2008 № 539 (в редакции от 05.12.2019 «Об утверждении Генерального плана городского округа Самара»).

Доводы заявителя кассационной жалобы были предметом рассмотрения судов двух инстанций и им дана надлежащая правовая оценка.

С позиции статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьями 198, 200 АПК РФ, 1, 8, 31, 34, 36 ГрК РФ, установив, что отказы регистрирующего органа, ввиду несоответствия испрашиваемого обществом вид разрешенного использования земельных участков с видом разрешенного использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне Р-3 и функциональной зоне существующего ландшафта являются законными и обоснованными, отказал в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2021 по делу № А55-35888/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья В.А. Петрушкин

Судьи Р.В. Ананьев

Ф.В. Хайруллина