Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Вымпел»

на решение Арбитражного суда Самарской области от 08.10.2020 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020

по делу № А55-5535/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Вымпел», г. Самара, к Министерству строительства Самарской области, г. Самара, о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство объекта, третьи лица: Глава городского округа Самара, г. Самара, Администрация городского округа Самара, г. Самара, Департамент градостроительства городского округа Самара, г. Самара, общество с ограниченной ответственностью «В-Траст», г. Самара, общество с ограниченной ответственностью «Средневолжская газовая компания», г. Самара,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Вымпел» (далее - заявитель, общество, ООО «Вымпел») обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным отказа (уведомление от 30.01.2020 № 3/729) Министерства строительства Самарской области (далее - министерство) в выдаче разрешения на строительство объекта ‑ «Жилой дом со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями на первом этаже» по адресу: Самарская область, г. Самара, Промышленный район, ул. Ново-Вокзальная, земельный участок с кадастровым номером 63:01:0714003:8850»; об обязании министерства в 10-дневный срок со дня вступления в законную силу решения суда выдать обществу соответствующее разрешение.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены Глава городского округа Самара, Администрация городского округа Самара, общество с ограниченной ответственностью «Средневолжская газовая компания», Департамент градостроительства городского округа Самара, общество с ограниченной ответственностью «В-Траст».

Решением Арбитражного суда Самарской области от 08.10.2020, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество в кассационной жалобе принятые по делу судебные акты просит отменить, ссылается на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права.

Кассационная жалоба по делу рассмотрена в порядке, предусмотренном статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов судов имеющимся в материалах дела доказательствам, Арбитражный суд Поволжского округа приходит к следующему.

Как следует из обжалуемых судебных актов, 18.12.2019 общество обратилось в министерство с заявлением о выдаче разрешения на строительство жилого дома со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями на земельном участке по адресу: Самарская область, г. Самара, Промышленный район, ул. Ново-Вокзальная, кадастровый номер 63:01:0714003:8850, с приложением всех документов, необходимых для выдачи такого разрешения.

Уведомлением министерства от 30.01.2020 № 3/729 обществу было отказано в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на строительство.

Отказывая в выдаче разрешения на строительство, министерство, не оспаривая количество запроектированных парковочных мест, в уведомлении от 30.01.2020 № 3/729 сослалось на то, что проектом предусмотрено 149 машино-мест для постоянного хранения автомобилей и 42 машино-места для временного хранения автомобилей. При этом только 49 машино-мест предполагается разместить на земельном участке с кадастровым номером 63:01:0714003:8850.

В уведомлении также указано, что запроектированное проектной документацией размещение машино-мест на принадлежащих обществу земельном участке с кадастровым номером 63:01:0714003:8850 и соседних земельных участках с кадастровыми номерами 63:01:0714003:8851 и 63:01:0714003:8798 не предусмотрено региональными нормативами градостроительной деятельности и, кроме того, земельные участки с кадастровыми номерами 63:01:0714003:8851 и 63:01:0714003:8798 не предназначены для организации машино-мест, в том числе машино-мест проектируемого жилого дома, то есть не предназначены для постоянного или временного хранения автомобилей.

Считая решение об отказе в выдаче разрешения на строительство незаконным, общество оспорило его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды, оценив представленные в материалы дела доказательства, пришли к выводу о наличии у министерства правовых оснований для принятия оспариваемого решения, отказ в выдаче заявителю разрешения на строительство основан на требованиях градостроительного законодательства.

Вместе с тем судами первой и апелляционной инстанций не учтено следующее.

Деятельность органов исполнительной власти основана на принципе законности. Следовательно, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство либо об отказе в его выдаче уполномоченный орган должен действовать строго в соответствии с установленной нормативными правовыми актами процедурой в пределах своих полномочий. Выдача разрешения на строительство включена в перечень типовых услуг, оказываемых, в частности органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 9 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» исчерпывающие перечни оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с ГрК РФ подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить: соответствие проектной документации, во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты. Последние, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (часть 1 статьи 36, пункт 3 части 2 статьи 30, статья 37 ГрК РФ); во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ). Наконец, устанавливается допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

К заявлению о выдаче разрешения на строительство застройщик прикладывает документы, перечисленные в части 7 статьи 51 ГрК РФ, в том числе градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта - реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), реквизиты проекта планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка.

ГПЗУ выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1 статьи 57.3 ГрК РФ). При этом генеральный план как документ территориального планирования входит в число источников информации для подготовки ГПЗУ (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ), но содержащиеся в генеральном плане сведения не отнесены к информации, которая содержится в ГПЗУ (часть 3 статьи 57.3 ГрК РФ).

Закрытый перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведен в части 13 статьи 51 ГрК РФ, а именно: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ; в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта - несоответствие представленных документов требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории); несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Несоответствие генеральному плану муниципального образования документов, приложенных к заявлению о выдаче разрешении на строительство, в указанный перечень в качестве оснований для отказа не включено. Данное основание также не является частным случаем такой причины для отказа в выдаче разрешения на строительство, как несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Как следует из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ, генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Разрешенное использование земельного участка, ограничения использования земельного участка и предельные параметры разрешенного строительства устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что им вместе с заявлением на выдачу разрешения на строительство были представлены документы, перечень которых установлен пунктами 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ.

В частности, общество представило проектную документацию, положительное заключение экспертизы проектной документации и инженерных изысканий, договоры аренды земельных участков, ГПЗУ, другие документы.

В соответствии с подготовленной проектной документацией, положительным заключением негосударственной экспертизы от 02.12.2019 № 63-2-1-3-034088-2019для строительства жилого дома используется земельный участок с кадастровым номером 63:01:0714003:8850, на который был получен ГПЗУ. На данном земельном участке проектом предусмотрено размещение непосредственно жилого дома со всеми элементами благоустройства и части парковочных мест. Количество этажей 27 (секция 01), в том числе подземных 1; количество этажей 20 (секция 02), в том числе подземных 1. Количество квартир 330. Площадь земельного участка 6458 кв. м, площадь застройки объекта 1620 кв. м.

Общество в обоснование заявленных требований указывало, что оно является правообладателями всех трех земельных участков на основании договоров аренды, зарегистрированных в установленном законодательством порядке:

- согласно договору аренды от 26.11.2019 № 1 ООО «Вымпел» является правообладателем земельного участка с кадастровым номером 63:01:0714003:8850, на котором должен строиться жилой дом, выполняться благоустройство и размещаться часть парковочных мест (49 - как указано в уведомлении от 30.01.2020). Срок аренды - 36 месяцев (определен сроком строительства);

- согласно договорам аренды от 26.11.2019 № 2 и № 3 ООО «Вымпел» является правообладателем земельных участков с кадастровыми номерами 63:01:0714003:8851 и 63:01:0714003:8798, на которых должны размещаться дополнительные парковочные места (пункт 1.2 договоров аренды).

Как указывало общество при рассмотрении спора и указывает в кассационной жалобе, согласно градостроительным регламентам, установленным Правилами застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденными постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 № 61 (далее – Правила застройки), на всех земельных участках с кадастровыми номерами 63:01:0714003:8850, 63:01:0714003:8851, 63:01:0714003:8798 допускается строительство многоквартирных жилых домов и размещение автостоянок.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Основные виды разрешенного использования всех трех земельных участков согласно пункту 30 Правил застройки соответствуют коду 2.6 «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)» Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540 (далее – классификатор).

Согласно коду 2.6 классификатора в зоне многоэтажной жилой застройки в качестве основного вида использования земельных участков предусмотрено размещение подземных гаражей и автостоянок.

Таким образом, градостроительные регламенты земельных участков с кадастровыми номерами 63:01:0714003:8850, 63:01:0714003:8851, 63:01:0714003:8798 соответствуют коду 2.6 классификатора, предусматривающего и разрешающего размещение автостоянок.

В соответствии с частью 4 статьи 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Суды первой и апелляционной инстанций не дали оценку доводам общества о том, что градостроительные регламенты все трех земельных участков допускают в качестве основного вида использования строительство жилых домов и размещение автостоянок, не применили нормы материального права, подлежащие применению, не рассмотрели вопрос о соответствии проектной документации требованиям градостроительных регламентов, как того требует часть 1 статьи 51 ГрК РФ, что повлекло принятие незаконных судебных актов.

Общество считает необоснованными выводы судов о том, что срок договоров аренды земельных участков под размещение парковочных мест приходится на ввод объекта в эксплуатацию.

Как указывает общество, по условиям договоров аренды земельных участков от 26.11.2019 № 2 и № 3 земельные участки с кадастровыми номерами 63:01:0714003:8851 и 63:01:0714003:8798 были предоставлены для размещения парковочных мест изначально на 5 лет, а затем на 49 лет.

Следовательно, выводы судов в указанной части противоречат имеющимся в деле доказательствам, содержанию договоров аренды.

Как следует из обжалуемых судебных актов, одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство явилось указание в уведомлении от 30.01.2020 № 3/729 того, что машино-места (в паркингах, гаражах, на стоянках, парковках и т.п. местах) для хранения транспортных средств должны размещаться непосредственно на земельном участке, на котором возводится жилой дом, и не могут размещаться за пределами этого участка, в том числе на соседних участках или на рядом расположенных паркингах, гаражах, стоянках и т.д.

Суды обеих инстанций, признавая обоснованным отказ министерства по этим основаниям, сослались на Свод правил (СП 42.13330.2016) «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*» иуказали, что этим Сводом правил определено требование, согласно которому при размещении новой жилой застройки в кварталах сложившейся застройки места для хранения автомобилей должны быть предусмотрены в границах земельных участков жилых домов.

Кроме того, суды обеих инстанций указали, что размещение машино-мест за пределами земельного участка, отведенного для строительства жилого дома, не предусмотрено региональными нормативами градостроительного проектирования.

Из требований, установленных статьями 5 и 6 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – Закон № 384-ФЗ), следует, что при проектировании и строительстве зданий и сооружений (к числу которых относятся многоквартирные жилые дома) обязательному применению подлежат требования стандартов исводов правил, включенных в перечень национальных стандартов и сводов правил, утвержденных Правительством Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 стать 6 Закона № 384-ФЗ национальные стандарты и своды правил, включенные в указанный в части 1 настоящей статьи перечень, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями.

Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил) был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1521 (далее – Перечень).

Так, согласно пункту 30 Перечня при проектировании и строительстве капитальных объектов подлежат применению разделы Свода правил (СП 42.13330.2011) «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция «СНиП 2.07.01-89*», в том числе раздел 11 (пункты 11.1-11.24,11.25).

Пунктом 11.19 СП 42.13330.2011, в частности, определено, что на селитебных территориях и на прилегающих к ним производственных территориях следует предусматривать гаражи и открытые стоянки для постоянного хранения не менее 90% расчетного числа индивидуальных легковых автомобилей при пешеходной доступности не более 800 м.

Следовательно, предусмотренное проектной документацией размещение парковочных мест на земельных участках с кадастровыми номерами 01:0714003:8851 и 63:01:0714003:8798, находящимися в пешеходной доступности не более 800 м, полностью соответствует пункту 11.19 СП 42.13330.2011 и имеющему рекомендательный характер пункту 11.32 СП 42.13330.2016.

Судами не дана оценка указанным обстоятельствам в связи с неправильным применением в рассматриваемом случае пункта 11.33 СП 42.13330.2016, а министерством не представлено доказательств, подтверждающих невозможность размещения автотранспорта в связи со строительством нового жилого дома за пределами земельного участка, предоставленного для строительства.

Также нельзя считать, что имеется несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ.

Поскольку судебные акты приняты при неполно выясненных обстоятельствах дела, выводы судов не соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам, а для установления данных обстоятельств требуются исследование и оценка доказательств, которые возможны лишь при рассмотрении дела в суде первой инстанции, принятые по делу судебные акты подлежат отмене с направлением материалов дела на новое рассмотрение в Арбитражный суд Самарской области.

При новом рассмотрении дела, суду необходимо учесть изложенное, исходя из подлежащих применению норм материального права и на основе результатов надлежащей оценки представленных сторонами доказательств, доводов и возражений сторон, установить имеющие существенное значение для дела обстоятельства, в том числе, наличие или отсутствие оснований для выдачи разрешения на строительство спорного объекта, после чего принять законное, обоснованное и мотивированное решение.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 08.10.2020 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2020 по делу № А55-5535/2020 отменить.

Дело № А55-5535/2020 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Самарской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.А. Хакимов

Судьи Р.Р. Мухаметшин

А.Н. Ольховиков