Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, г. Самара,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 07.06.2021 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2021

по делу № А55-7840/2021

по исковому заявлению Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области к администрации городского округа Чапаевск Самарской области, Самарская область, г. Чапаевск, о взыскании субвенции, с участием в деле в качестве третьего лица муниципального казённого учреждения «Департамент строительства администрации городского округа Чапаевск», Самарская область, г. Чапаевск,

УСТАНОВИЛ:

Министерство лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области (далее – Минлесхоз) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с исковым заявлением к администрации городского округа Чапаевск Самарской области (далее – Администрация) о взыскании в бюджет Самарской области 749 041 руб. финансовых средств, использованных не по целевому назначению.

Исковое заявление мотивировано нарушением Администрации условий соглашения о предоставлении субвенций, нецелевым использованием полученных денежных средств, осуществлением функций экологического контроля не предусмотренными законодательством лицами.

Администрация в возражениях на исковое заявление просила отказать в его удовлетворении, поскольку перечень должностных лиц для осуществления полномочий по экологическому надзору определяется органом местного самоуправления, соответствующее лицо определено органом местного самоуправления, полученные средства использованы на финансовое обеспечение деятельности лиц, осуществляющих экологический надзор, полномочия в сфере охраны окружающей среды исполнены, нецелевое использование денежных средств отсутствует.

Определением от 20.04.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечено муниципальное казённое учреждение «Департамент строительства администрации городского округа Чапаевск» (далее – Департамент).

Департамент в пояснениях по иску указал, что законодательством не предусмотрена обязанность выполнения отдельных государственных полномочий исключительно муниципальным служащим, лицо, исполняющее полномочия экологического государственного надзора определяется органом местного самоуправления, полученные субвенции использованы по целевому назначению.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 07.06.2021 в удовлетворении исковых требований отказано.

Решение суда первой инстанции мотивировано следующими обстоятельствами: переданные государственные полномочия исполнялись структурным подразделением Администрации, исполнение полномочий возлагается не на конкретное лицо, а на должностное лицо, исполнение полномочий подтверждено материалами дела, нецелевое использование Администрацией полученных субвенций не доказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2021 решение суда первой инстанции от 07.06.2021 оставлено без изменения.

В обоснование принятого по делу судебного акта апелляционный суд указал на правомерность выводов суда первой инстанции.

Не согласившись с выводами судебных инстанций, Минлесхоз обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит состоявшиеся судебные акты отменить и удовлетворить исковые требования.

В обоснование поданной по делу кассационной жалобы Минлесхоз ссылается на незаконность и необоснованность судебных актов, нарушение судами норм материального права.

По мнению заявителя кассационной жалобы, судебными инстанциями не учтено следующее: нарушение Администрацией требований законодательства установлено в ходе проверки, возложение государственных полномочий возможно только на муниципальных служащих, осуществлявшие экологический надзор лица не были включены в предусмотренный законом перечень должностных лиц, сотрудники третьего лица не могли осуществлять государственный экологический надзор.

В соответствии с положениями статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена судебной коллегией в отсутствии представителей Департамента, извещённого надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

В судебном заседании представитель Минлесхоза поддержала доводы, изложенные в кассационной жалобе. Указала, что осуществление переданных полномочий производилось неуполномоченными лицами, не являвшимися должностными лицами органа местного самоуправления, что свидетельствует о нецелевом использовании полученных субвенций.

Представитель Администрации в судебном заседании просила оставить судебные акты без изменения, поскольку Администрацией нарушения законодательства не допущено, круг лиц, имеющих право на осуществление переданных полномочий, определяется органом местного самоуправления, должностное лицо для осуществления полномочий определено в соответствии с законом, наличие у осуществляющего переданные полномочия лица должности муниципального служащего законом не предусмотрено, доказательства расходования полученных субвенций на цели, не предусмотренные соглашением не допущено, неисполнение переданных Минлесхозом по соглашению полномочий не доказано.

Проверив законность обжалованных по делу судебных актов, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьёй 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы Минлесхоза, заслушав представителей Минлесхоза и Администрации, судебная коллегия суда округа не находит правовых оснований для удовлетворения поданной по делу кассационной жалобы.

Из представленных в материалы дела доказательств усматривается следующее.

09.01.2018 между сторонами по делу заключено соглашение № ООС-10 (с учётом дополнительного соглашения от 19.12.2018 № 1), предметом которого являлось предоставление Минлесхозом в 2018 году бюджету городского округа Чапаевск Самарской области из областного бюджета субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды, переданных в соответствии с Законом Самарской области от 06.04.2010 № 36-ГД «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды» (далее – Закон № 36-ГД), в объёме 429 140 руб., утверждённом Законом Самарской области от 06.12.2017 № 116-ГД «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».

09.01.2019 между сторонами по делу так же заключено соглашение № ООС-10, предметом которого являлось предоставление Минлесхозом в 2019 году бюджету городского округа Чапаевск Самарской области из областного бюджета субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды, переданных в соответствии с Законом № 36-ГД, в объёме 319 901 руб., утверждённом Законом Самарской области от 11.12.2018 № 95-ГД «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов».

Денежные средства в форме субвенций на основании указанных соглашений перечислены Минлесхозом, что подтверждено представленными в материалы дела платёжными поручениями. При этом, получателем средств согласно части платёжных поручений являлось третье лицо.

На основании приказа от 24.12.2019 № 1391 «Об утверждении плана работы Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области по проверке соблюдения органами местного самоуправления условий, целей и порядка использования субвенций, предоставляемых на исполнение государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, на 2020 год», приказа от 20.05.2020 № 411 Минлесхоз провёл проверку соблюдения Администрацией условий, целей и порядка использования субвенций, предоставленных в 2018 - 2019 годах на исполнение государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, результаты которой отражены в акте от 17.06.2020.

Минлесхоз пришёл к выводу о нарушении Администрацией требований Закона № 36-ГД и условий соглашений о предоставлении субвенций из областного бюджета бюджету муниципального образования на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, предусматривающих расходование субвенций органами местного самоуправления на материально-техническое обеспечение и заработную плату (финансовое обеспечение) должностных лиц, осуществляющих преданные отдельные полномочия в сфере охраны окружающей среды.

По мнению Минлесхоза использование субвенции в общей сумме 749 041 руб. на материально-техническое обеспечение и заработную плату должностного лица, осуществлявшего переданные отдельные полномочия в сфере охраны окружающей среды (ведущий инженер отдела архитектурно-строительного и экологического контроля третьего лица Чуракина М.Р.), и сотрудников, временно её замещавших (Елисеева Н.И., Захарова О.М., Волгина О.А.), является нецелевым использованием бюджетных средств.

В адрес Администрации Минлесхозом было направлено требование от 12.01.2021 о возврате в бюджет денежных средств в сумме 749 041 руб.

Неисполнение Администрацией предъявленных требований послужило основанием для обращения Минлесхоза в суд с исковыми требованиями по настоящему делу.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, судебные инстанции исходили из следующего.

Требования Минлесхоза основаны на нецелевом использовании бюджетных средств, выразившемся в расходовании бюджетных средств на материально-техническое обеспечение лиц, не имеющих права выполнять отдельные полномочия по государственному экологическому надзору.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Согласно статье 1 Закона № 36-ГД (здесь и далее в редакции, действовавшей в проверяемом периоде) отдельными государственными полномочиями Самарской области в сфере охраны окружающей среды наделяются органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Самарской области (органы местного самоуправления).

Частью 1 статьи 2 Закона № 36-ГД предусмотрено, что органы местного самоуправления наделяются следующими отдельными государственными полномочиями: 1) региональный государственный экологический надзор на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории соответствующего муниципального образования и не подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в следующих сферах: а) государственный надзор в области обращения с отходами; б) государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; в) государственный надзор в области охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору.

В целях обеспечения выполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления наделяются правом утверждать перечни должностных лиц, осуществляющих региональный государственный экологический надзор (часть 2 статьи 2 Закона № 36-ГД).

Согласно статье 6 Закона № 36-ГД финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются законом Самарской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в форме субвенций с выделением отдельной строкой и расшифровкой по каждому муниципальному образованию. Годовой норматив финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, определяется в соответствии с Методикой расчёта годового норматива финансовых средств, прилагаемой к данному Закону.

Согласно пункту 1.6 заключённых между сторонами по делу соглашений субвенция, указанная в пункте 1.1 этих соглашений, расходуется на материально-техническое и финансовое обеспечение лиц, осуществляющих исполнение переданных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды на территории городского округа Чапаевск Самарской области в соответствии с Законом № 36-ГД.

В целях реализации положений Закона № 36-ГД Администрация постановлением от 22.12.2010 № 1608 передала Департаменту полномочия в сфере охраны окружающей среда.

Должностным лицом на основании постановления Администрации от 02.02.2011 № 100 «Об утверждении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль на территории городского округа Чапаевск» (с учётом изменений) являлся ведущий инженер отдела архитектурно-строительного и экологического контроля Департамента Чуракина М.Р. На период нахождения Чуракиной М.Р. в декретном отпуске указанные обязанности исполняли Елисеева Н.И., Захарова О.М., Волгина О.А., без освобождения от исполнения обязанностей по основной должности.

Отклоняя доводы Минлесхоза о нецелевом использовании бюджетных средств в связи с осуществлением государственного экологического контроля неуполномоченными лицам, судебные инстанции обоснованно указали следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ).

В силу части 8 статьи 37 Закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В соответствии с Решением Думы городского округа Чапаевск Самарской области от 28.12.2017 № 308 «О внесении изменений в решение Думы городского округа Чапаевск Самарской области от 06.02.2009 № 492 «О структуре администрации городского округа Чапаевск Самарской области» Департамент входит в структуру Администрации и является её отраслевым органом.

Частью 2 статьи 19 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

На основании постановлений Администрации от 22.12.2010 № 1608 «О передаче Департаменту строительства администрации городского округа Чапаевск полномочий в сфере охраны окружающей среды» и от 25.11.2011 № 1908 «О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Чапаевск от 22.12.2010 № 1608 «О передаче Департаменту строительства администрации городского округа Чапаевск полномочий в сфере охраны окружающей среды» отраслевому органу Администрации - Департаменту переданы отдельные государственные полномочия в сфере охраны окружающей среды.

При изложенных обстоятельствах судебные инстанции правомерно указали, что Администрацией одно из условий исполнения полномочий, установленное законодателем, соблюдено, реализация названных выше полномочий осуществляется исключительно органом местного самоуправления в лице его структурного отраслевого подразделения.

Как указано выше, на основании постановления Администрации от 02.02.2011 № 100 «Об утверждении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль на территории городского округа Чапаевск» должностным лицом в сферу компетенции которого было передано осуществление функций по государственному экологическому надзору являлся ведущий инженер отдела архитектурно-строительного и экологического контроля Департамента Чуракина М.Р., которая являлась основным работником Департамента, принятым по трудовому договору.

В период с 09.09.2016 по 20.05.2018 Чуракина М.Р. находилась в отпуске по беременности и родам и отпуске по уходу за ребенком.

В соответствии с нормами трудового законодательства временно исполнять обязанности работника, находящегося в отпуске по уходу за ребенком, имеют право иные работники на основании приказа работодателя.

Приказами Департамента от 12.09.2016 № 97 и от 27.01.2017 № 14 на период отпусков Чуракиной М.Р. по беременности и родам и по уходу за ребенком временное исполнение обязанностей ведущего инженера отдела архитектурно-строительного и экологического контроля возложено на сотрудников Елисееву Н.И., Захарову О.М. и Волгину О.А. с разделением выполняемого по данной должности объёма работ.

Статьёй 151 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при исполнении обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определённой трудовым договором, работнику производится доплата.

За период с 09.09.2016 по 20.05.2018 (нахождение Чуракиной М.Р. в декретном отпуске) сотрудники Елисеева Н.И., Захарова О.М. и Волгина О.А. получали доплату за исполнение обязанностей временно отсутствующего работника. Общая сумма доплат не превысила общей суммы заработной платы Чуракиной М.Р., то есть увеличения объёма субвенции не произошло.

Копии приказов Департамента от 12.09.2016 № 97 и от 27.01.2017 № 14 направлялись в Минлесхоз.

Надлежащая оценка дана судебными инстанциями доводам Минлесхоза о невнесении указанных выше работников в Реестр должностей муниципальной службы Самарской области.

Как обоснованно указано судами, статья 2 Закона № 36-ГД не содержит требований об исполнении переданных государственных полномочий по осуществлению регионального государственного экологического надзора именно муниципальным служащим; не содержит отсылочной нормы к региональным правовым актам, регулирующим правоотношения в сфере муниципальной службы и утверждающим реестр должностей муниципальной службы.

Из Закона № 36-ГД следует, что такие полномочия может осуществлять только орган местного самоуправления, самостоятельно утверждающий должностное лицо.

Во исполнение указанных положений Закона № 36-ГД Администрация определила в качестве органа местного самоуправления отраслевой орган – Департамент, которым было определено должностное лицо.

Закон № 36-ГД предоставляет органам местного самоуправления право утверждать перечень должностных лиц, осуществляющих региональный государственный экологический надзор.

При этом, утверждение такого перечня влечёт за собой определение должностей, в обязанность которых входит исполнение государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, а не конкретного физического лица (работника).

Действующее законодательство определяет понятие должностного лица, как лица, осуществляющего по назначению или по результатам выборов функции представителя власти, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями занимающее в государственных учреждениях, предприятиях, организациях, партиях, общественных учреждениях, организациях и формированиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Законодательство в сфере муниципальной службы не устанавливает тождество понятий муниципальный служащий и должностное лицо.

Прямого указания на то, что сотрудник, на которого возложены обязанности по исполнению переданных отдельных государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, должен быть муниципальным служащим, в действующем законодательстве не содержится.

Согласно частям 4 и 5 статьи 19 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определённый срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Ежегодно распределяется размер субвенций по муниципальным образованиям на исполнение государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, порядок их распределения установлен статьёй 6 Закона № 36-ГД.

В соответствии с частью 4 статьи 6 Закона № 36-ГД субвенции, предоставляемые муниципальным образованиям, имеют целевое назначение и направляются на финансирование расходов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий. Перечень направлений расходов органов местного самоуправления, осуществляемых за счёт субвенций, определяется порядком предоставления субвенций, устанавливаемым Правительством Самарской области.

Пунктом 1.6 заключённых между Минлесхозом и Администрацией соглашений предусмотрено, что субвенция расходуется на материально-техническое и финансовое обеспечение лиц, осуществляющих исполнение переданных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды на территории городского округа Чапаевск Самарской области.

На основании представленных в материалы дела доказательств судебными инстанциями установлено, что предоставленная Администрации в 2018 - 2019 годах субвенция была использована исключительно на финансовое обеспечение лиц, осуществлявших исполнение переданных отдельных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды на территории городского округа Чапаевск Самарской области.

Доказательства неисполнения переданных отдельных государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, либо исполнения указанных полномочий ненадлежащим образом Минлесхозом не представлены.

Какие-либо возражения или замечания по представленным отчётам по исполнению переданных полномочий Минлесхозом не предъявлялись.

При изложенных обстоятельствах судебные инстанции пришли к законному и обоснованному выводу о недоказанности Минлесхозом в рамках настоящего дела нецелевого использования полученных во исполнение указанных выше соглашений субвенций.

Фактически доводы Минлесхоза являлись предметом оценки судебных инстанций, не содержат доводов о нарушении и неправильном применении судами норм права, не опровергают выводов судов, направлены на переоценку установленных судебными инстанциями фактических обстоятельств, что в силу статей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда округа.

Поскольку выводы судебных инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам и суды правильно применили нормы материального и процессуального права, у суда округа отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы и отмены обжалуемых судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 07.06.2021 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2021 по делу №А55-7840/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья М.М. Сабиров

Судьи Э.Г. Гильманова

М.З. Желаева