Гражданский кодекс часть 1

при участии от публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Северо-Запада» ФИО1 (доверенность от 15.08.2017 № 183), ФИО2 (доверенность от 13.12.2017 № 280),

рассмотрев 03.09.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.01.2018 (судья Ресовская Т.М.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2018 (судьи Юрков И.В., Лопато И.Б., Сомова Е.А.) по делу № А56-102972/2017,

у с т а н о в и л:

Публичное акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Северо-Запада» (место нахождения: 196247, Санкт-Петербург, пл. Конституции, 3, лит. А. пом. 16Н, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - общество, ПАО «МРСК Северо-Запада») обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - управление, УФАС) от 20.11.2017 по жалобе № Т02-494/17 и выданного на его основании предписания УФАС от 20.11.2017.

Суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, закрытое акционерное общество «МАКС» (место нахождения: 115184, Москва, ул. Малая Ордынка, 50, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - ЗАО «МАКС»).

Решением суда от 31.01.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 08.05.2018, оспариваемые решение и предписание управления признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ, Закон о закупках).

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на несоответствие выводов судов имеющимся в деле доказательствам, а также на нарушение судами норм материального и процессуального права. УФАС не согласно с выводом судов о превышении антимонопольным органом контрольных полномочий ввиду императивных требований части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ и положений статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Управление настаивает на том, что в рассматриваемом случае ЗАО «МАКС» обжаловало в УФАС неразмещение в единой информационной системе информации о закупке, а именно надлежащих сведений, предусмотренных к размещению в соответствии с пунктом 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках (что прямо предусмотрено пунктом 1 части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ).

В связи с этим управление приводит доводы по сути поставленных в жалобе ЗАО «МАКС» вопросов, утверждая о наличии оснований для рассмотрения им этой жалобы по существу.

В отзыве на жалобу общество просит оставить ее без удовлетворения.

Представители УФАС и ЗАО «МАКС», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представители общества отклонили доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 30.10.2017 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru размещены извещение № 31705647232 и конкурсная документация о проведении открытого одноэтапного конкурса без предварительного квалификационного отбора в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по добровольному страхованию автотранспортных средств (КАСКО) для нужд ПАО «МРСК Северо-Запада».

Закупка проводилась в соответствии с Законом № 223-ФЗ, Единым стандартом закупок ПАО «Россетти», версия 24 от 08.09.2017 (Положением о закупках, размещенным на сайте www.zakupki.gov.ru в реестре опубликованных положений о закупках) и закупочной документацией.

ЗАО «МАКС» обратилось 10.11.2017 в УФАС с жалобой № 26697/17 на действия ПАО «МРСК Северо-Запада» при проведении указанного конкурса.

В обоснование жалобы ЗАО «МАКС» ссылается на то, что ПАО «МРСК Северо-Запада» установлены незаконные требования к участникам закупки о наличии у них положительного финансового результата по итогам работы за 2015, 2016 годы и 6 месяцев 2017 года, а также текущего рейтинга надежности, присвоенного рейтинговым агентством «Эксперт РА» (RAEX) не ниже «ruAA-». Эти требования, по мнению ЗАО «МАКС», являются чрезмерными и необоснованно ограничивающими конкуренцию.

УФАС рассмотрело жалобу в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции и приняло решение от 20.11.2017 по жалобе № Т02-494/17, согласно которому жалоба ЗАО «МАКС» на действия организатора означенных торгов (ПАО «МРСК Северо-Запада») признана обоснованной (пункт 1); в действиях организатора торгов выявлено нарушение пункта 2 части 1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ, выразившееся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, допущенное путем неправомерного установления в подпунктах «d» и «f» пункта 4.5.1.1 закупочной документации требований, не соответствующих действующему законодательству (пункт 2); организатору закупки решено выдать предписание об устранении выявленных нарушений (пункт 3); решено также передать материалы дела уполномоченному должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по итогам выявленных нарушений (пункт 4) и передать жалобу в профильный отдел управления для проверки соответствия действий организатора торгов требованиям антимонопольного законодательства (пункт 5).

В силу предписания УФАС от 20.11.2017 общество обязано совершить действия, направленные на устранение нарушений организации и проведения указанного конкурса путем отмены всех протоколов, составленных в ходе проведения закупки, возврата заявок на участие в закупке, внесения изменений в документацию о закупке, устраняющих выявленные нарушения, возобновления срока подачи заявок на участие в закупке и завершения процедуры закупки согласно условиям документации о закупке, действующему Положению о закупках и нормам Закона № 223-ФЗ.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, общество обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у управления в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, при проверке в рамках судебного контроля законности оспариваемого ненормативного правового акта первоочередным вопросом при формировании предмета доказывания является вопрос о наличии у принявшего оспариваемый акт государственного органа предусмотренных законом соответствующих полномочий.

Только при положительном решении этого вопроса (при констатации наличия таких полномочий) суд переходит к существу оспариваемого акта, проверяет его соответствие закону, устанавливает, нарушаются ли в связи с этим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении спора по существу суды правомерно констатировали отсутствие у управления контрольных полномочий по принятию и рассмотрению жалобы ЗАО «МАКС».

Порядок проведения закупок отдельными видами юридических лиц, а также оспаривания их результатов регламентированы положениями Закона № 223-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 названной статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Закона № 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Вместе с тем в силу части 10 статьи 3 Закона о закупках участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с названным Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанное положение Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в нем перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ должны применяться с учетом данного положения.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено частью 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Учитывая, что в рамках настоящего спора подлежат применению правовые положения Закона о закупках, суды решили вопрос о наличии у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение жалобы ЗАО «МАКС» в связи с доводами жалобы о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

В жалобе ЗАО «МАКС» соответствующих доводов нет; доводы жалобы сводились к установлению в закупочной документации незаконных требований к участникам закупки о наличии у них положительного финансового результата по итогам работы за 2015, 2016 годы и 6 месяцев 2017 года, а также текущего рейтинга надежности, присвоенного рейтинговым агентством «Эксперт РА» (RAEX) не ниже «ruAA-» (том дела I; листы 43 - 47).

Согласно пункту 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к участникам такой закупки.

По настоящему делу интерпретация управлением содержания жалобы основана на ошибочном толковании пункта 1 части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ в корреспонденции с пунктом 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках.

В данном случае ЗАО «МАКС» обжаловало в антимонопольный орган не отсутствие той или иной обязательной к размещению информации, а выразило несогласие с размещенными организатором торгов требованиями к участникам закупки, что полностью исключает наличие у УФАС контрольного полномочия применительно к пункту 1 части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ.

Поэтому суды сделали правильный вывод о том, что антимонопольный орган нарушил Закон № 223-ФЗ ввиду отсутствия правовых оснований для принятия и рассмотрения поступившей жалобы.

При принятии оспариваемого решения управлением не выявлены основания для возбуждения антимонопольного производства в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ, а также нарушения антимонопольного законодательства (в частности, статьи 17 Закона № 135-ФЗ).

Реализация соответствующих полномочий антимонопольным органом (в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции) может и должна рассматриваться безотносительно принятия незаконных решений в порядке статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ.

При констатации превышения УФАС своих контрольных полномочий иные доводы участников спора не влияют на оценку оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа.

Таковые не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере.

Выводы судов являются законными и обоснованными.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.01.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2018 по делу № А56-102972/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

О.А. Алешкевич

А.Г. Кудин