Гражданский кодекс часть 1

при участии от Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу представителя ФИО1 (доверенность от 12.01.2020), от федерального государственного бюджетного учреждения науки Физико-технический институт им.А.Ф. Иоффе Российской академии наук представителя ФИО2 (доверенность от 26.10.2020), от федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» представителя ФИО3 (доверенность от 20.01.2021), от акционерного общества «УНР-47» представителя ФИО4 (доверенность от 27.06.2016),

рассмотрев 03.06.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.08.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2020 по делу № А56-109809/2019,

у с т а н о в и л:

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Физико-технический институт им. А.Ф.Иоффе Российской академии наук, адрес: 194021, Санкт-Петербург, Политехническая ул., д. 26, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Институт), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признания недействительным предписания Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу, адрес: 197101, Санкт-Петербург, ул. Котовского, д. 1/10, лит. В, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Управление, УФК), от 25.06.2019 № 72-21-11/7896 в части пунктов 3 – 24.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (далее – Министерство), акционерное общество «УНР-47» (далее – АО «УНР-47»), общество с ограниченной ответственностью «Ленстройэкспертиза» (далее – ООО «Ленстройэкспертиза»), общество с ограниченной ответственностью «Инвестиционная строительная компания «НКС» (далее – ООО «Инвестиционная строительная компания «НКС»), федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы России» (далее – ФАУ «Главгосэкспертиза России»), федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» (далее – ФКУ «ЦОКР»).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.08.2020, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2020, заявленные требования

удовлетворены.

В кассационной жалобе УФК, ссылаясь на несоответствие выводов судов двух инстанций фактическим обстоятельствам, а также нарушение судами норм материального права, просит решение суда первой инстанции от 27.08.2020 и постановление апелляционного суда от 24.12.2020 отменить, принять по данному делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Определениями Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.04.2021 и от 13.05.2021 рассмотрение кассационной жалобы в соответствии с частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) откладывалось.

В судебном заседании 03.06.2021 представитель Управления поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представители Института и АО «УНР-47» возражали против ее удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени месте рассмотрения дела, однако своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Институтом, исполняющим функции государственного заказчика на основании подписанного с Федеральным агентством научных организаций (ФАНО) соглашения от 23.09.2014 № ФАИП/Ц4102/40/1, в целях строительства объекта капитального строительства государственной собственности Российской Федерации «Строительство и техническое перевооружение НИОКР- центра Физико-технического института им.А.Ф.Иоффе РАН, г. Санкт-Петербург» заключены государственные контракты с АО «УНР-47» (работы по строительству объекта), ООО «Ленстройэкспертиза» (услуги по осуществлению строительного контроля при выполнении работ по строительству объекта), ООО «Инвестиционная строительная компания «НКС» (работы по разработке рабочей документации, услуги по осуществлению авторского надзора при выполнении работ по строительству объекта).

В 2015 – 2018 годах Институту из федерального бюджета предоставлены бюджетные инвестиции на капитальные вложения в объекты государственной собственности в общей сумме 2 132 580 500 руб., в том числе на оказание услуг по разработке рабочей документации, авторскому надзору, строительному контролю, на увеличение стоимости основных средств – строительство объекта капитального строительства.

В феврале – апреле 2019 года Управлением в отношении Института проведена плановая выездная проверка использования средств федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную стоимость за период с 01.01.2015 по 31.12.2018, по результатам которой составлен акт от 19.04.2019.

В ходе проверки в соответствии с приказом УФК от 07.03.2019 № 129 для проведения строительно-технического исследования на объекте привлечены эксперты межрегионального филиала ФКУ «ЦОКР», которые по итогам исследования составили отчет от 05.04.2019 № СТИ-СПБ-2019/007.

На основании данного отчета Управлением установлены нарушения Институтом бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, положений Градостроительного и Гражданского кодексов Российской Федерации, Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», а также соглашения от 23.09.2014 № ФАИП/Ц4102/40/1.

По итогам проверки Институту выдано предписание об устранении допущенных

нарушений от 25.06.2019 № 72-21-11/7896, которым на Институт возложена обязанность в течение 170 календарных дней с момента получения предписания в целях устранения выявленных нарушений:

- по пунктам 1 – 4, 14, 15, 18 (в части задвоения стоимости работ на сумму 2 773 544,01 руб.), 19 – 22 предписания возвратить в доход федерального бюджета 43 836 890,92 руб. неправомерно израсходованных бюджетных инвестиций;

- по пунктам 5 – 7, 10 – 13, 17 (в части работ по переноске кирпича, оплаченных по акту от 27.03.2018 № 2 на сумму 586 816 руб.), 18 (в части оплаты работ по завышенной стоимости на сумму 20 946 491,31 руб. в результате применения необоснованных цен), 23, 24 предписания обеспечить представление подтверждения принятых и оплаченных видов и объемов работ проектной документацией, измененной в установленном законодательством Российской Федерации порядке и прошедшей повторную государственную экспертизу, или в случае отрицательного заключения государственной экспертизы возвратить в доход федерального бюджет 148 348 649,87 руб. неправомерно израсходованных бюджетных инвестиций;

- по пунктам 8, 9 предписания обеспечить документальное подтверждение обоснованности принятых и оплаченных объемов непредвиденных затрат или в отсутствие такого обоснование возвратить 1 902 360,03 руб. неправомерно израсходованных бюджетных инвестиций;

- по пунктам 16, 17 (в части работ по наружной облицовке поверхностей стен по металлическому каркасу фасадными панелями, оплаченных по актам от 27.03.2018 № 2, от 26.04.2018 № 3, от 28.05.2018 № 3, от 26.06.2018 № 3, от 26.07.2018 № 2, от 27.08.2018 № 3, от 27.09.2018 № 3, от 29.10.2018 № 3 на общую сумму 7 153 621 руб.) предписания обеспечить документальное подтверждение соответствия вида и объема принятых и оплаченных работ фактически выполненным работам с приложением материалов фотофиксации или в отсутствие документов, подтверждающих выполнение работ по наружной облицовке поверхностей стен по металлическому каркасу фасадными панелями, возвратить в доход федерального бюджета 9 584 682 руб. неправомерно израсходованных бюджетных инвестиций.

Считая предписание УФК незаконным в части нарушений, отраженных в пунктах 3 – 24, Институт обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленные требования.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период; далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В пункте 3 статьи 265 БК РФ предусмотрено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами

внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее – Правила № 1092), в соответствии с которыми Федеральное казначейство и его территориальные органы при выполнении контрольных функций в финансово-бюджетной сфере осуществляет контроль: за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных законодательством о контрактной системе, и обоснованности закупок; за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (результата) или оказанной услуги.

В подпункте «в» пункта 7 Правил № 1092 определено, что объектами контроля в финансово-бюджетной сфере выступают федеральные государственные учреждения, а также государственные бюджетные и автономные учреждения субъекта Российской Федерации (муниципальные бюджетные и автономные учреждения) в части соблюдения ими целей и условий предоставления средств, источником финансового обеспечения которых являются целевые межбюджетные трансферты, предоставленные из федерального бюджета.

Отмена предписаний Федерального казначейства (его территориального органа) осуществляется в судебном порядке (пункт 74 Правил № 1092).

Проанализировав положения пункта 1, подпункта «а» пункта 6 Правил № 1092, а также части 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), суды пришли к выводу, что Управление наделено общими полномочиями в сфере проверки соблюдения требований бюджетного законодательства Российской Федерации (в том числе проверки результативности и целевого характера использования бюджетных средств), а также специальными полномочиями в сфере контроля закупок, определенными в части 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ и включающими в себя проверку соответствия выполненных работ условиям государственного контракта и достоверности отражения выполненных работ в документах учета.

В данном случае при исследовании результатов работ, выполненных по государственным контрактам в рамках контрольных мероприятий, УФК реализовывало свои полномочия в сфере контроля закупок, определенные в части 8 статьи 99 Закона № 44-ФЗ.

Вместе с тем суды указали, что ни из положений Закона № 44-ФЗ, ни из норм бюджетного законодательства не следует, что Управление как орган внутреннего государственного финансового контроля наделено полномочиями по проверке проектно-сметной документации, определяющей в силу статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) объем и содержание работ, их цену, на предмет соответствия требованиям градостроительных норм, технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации и требованиям иных нормативно-технических документов.

В настоящем случае Институтом представлены положительное заключение Управления государственной экспертизы от 16.12.2013 (регистрационный номер заключения государственной экспертизы в реестре 78-1-4-0551-13), выданное Санкт-

Петербургским государственным автономным учреждением «Центр государственной экспертизы» в отношении проектной документации и результатов инженерных изысканий; положительное заключение от 04.04.2014 № 199-14/СПЭ-2830/05 о проверке достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, строительство которого финансируется с привлечением средств федерального бюджета, выданное ФАУ «Главгосэкспертиза России»; положительное сводное заключение о проведении публичного технологического и ценового аудита инвестиционного проекта, по которому проектная документация в отношении объекта капитального строительства разработана (в один этап) № 00155-20/СПЭ-02830/701, выданное ФАУ «Главгосэкспертиза России» в отношении объекта капитального строительства, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, ул. Академика Харитона, д. 7 (старый адрес: Санкт-Петербург, Заповедная ул., д. 51, участок 3).

По мнению судов, производя анализ сметной документации, прошедшей проверку достоверности в органах государственной экспертизы, Управление вышло за пределы своих полномочий, ограниченных проверкой соответствия выполненных работ условиям государственных контрактов и достоверности документального учета выполненных работ. При этом суды указали на то, что ни Управление, ни ФКУ «ЦОКР» не имеют полномочий на оценку соответствия проектной документации установленным требованиям, проверку достоверности определения сметной стоимости, которые являются предметом государственной экспертизы.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с выводами судов в этой части в связи со следующим.

В силу пункта 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно подпункту «а» пункта 6 Правил № 1092 Федеральное казначейство в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю:

за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий;

за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованности закупок;

за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона о контрактной системе;

за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;

за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

В свою очередь, на получателя бюджетных средств возложена обязанность обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).

Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных

средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В абзацах 3 и 4 пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Таким образом, исходя из определенных статьей 269.2 БК РФ и Правилами № 1092 полномочий Федерального казначейства и его территориальных органов, реализация которых предполагает проверку соблюдения получателями бюджетных средств указанного выше принципа бюджетной системы, и принимая во внимание установленную в статье 162 БК РФ обязанность объекта контроля обеспечить результативность использования бюджетных средств, не имеется оснований полагать, что при проведении контрольных мероприятий территориальные органы федерального казначейства ограничены в своем праве давать оценку обстоятельствам, свидетельствующим о возможности достижения результата с использованием наименьшего объема бюджетных средств, в том числе фактам завышения стоимости сметного обоснования.

Поэтому при осуществлении финансово-бюджетного контроля органами казначейства в установленном порядке могут проводиться проверки (ревизии), обследования и экспертные исследования, в том числе, с целью установления достоверности сведений, приведенных в утвержденных сметах, актах выполненных работ, справок о стоимости выполненных работ и др.

Вместе с тем ошибочные выводы судов в этой части не привели к принятию неправильного решения по делу. При рассмотрении спора судом апелляционной инстанции дана правовая оценка отраженным в оспариваемом предписании нарушениям бюджетного законодательства и представленным сторонами доказательствам.

Исследовав представленные в дело доказательства, проверив законность пунктов 3 – 24 оспариваемого предписания, апелляционный суд признал, что выводы УФК о допущенных Институтом нарушениях бюджетного законодательства должным образом не подтверждены.

В силу положений статьи 286 АПК РФ в компетенцию суда кассационной инстанции округа входит проверка законности судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, правильности применения норм материального права и норм процессуального права, а также соответствия выводов арбитражных судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого

ненормативного правового акта возлагается на орган, его принявший (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Как следует из оспариваемого предписания, Институтом неправомерно завышена оплата услуг ООО «Ленстройэкспертиза» по осуществлению строительного контроля в рамках исполнения государственного контракта от 09.07.2015 № ОК-44-1/15 на сумму 16 000 737,80 руб. (пункт 3) и оплата услуг ООО «Инвестиционная строительная компания «НКС» по осуществлению авторского надзора в рамках исполнения государственного контракта от 23.04.2015 № 1/34 на сумму 2 401 586,81 руб. (пункт 4).

Из акта от 19.04.2019 усматривается, что в ходе проверки Управление пришло к выводу, что в пункте 3.1 указанных государственных контрактов некорректно определена стоимость услуг на проведение строительного контроля и авторского надзора, что повлекло завышение их стоимости на 10 733 930,55 руб. (строительный контроль) и 1 918 393,49 руб. (авторский надзор). При этом Управление отметило, что согласно сводному сметному расчету стоимости строительства затраты на осуществление строительного контроля приняты в размере 1,09% от суммы по главам 1 – 9, а затраты на осуществление авторского надзора – в размере 0,1% от суммы по главам 1 – 9. Поскольку суммы глав 1 – 9 государственного контракта от 29.12.2014 № ОК-44-10 на строительство объекта составили 1 727 822 470 руб., то затраты на осуществление строительного контроля должны быть рассчитаны в сумме 22 223 252,61 руб., а затраты на проведение авторского надзора – в сумме 2 038 830,51 руб.

Установив в государственных контрактах от 09.07.2015 № ОК-44-1/55, от 23.04.2015 № 1/34 стоимость услуг на проведение строительного контроля и авторского надзора в сумме 32 957 183,16 руб. и 3 957 224 руб. соответственно, Институт, как полагает УФК, нарушил пункт 15 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 468 (далее – Положение № 468), пункт 4.91 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Госстроя России от 05.03.2004 № 15/1.

Удовлетворяя требования в данной части, суды первой и апелляционной инстанций исходили из недоказанности Управлением размера причиненного ущерба в сумме, указанной в пунктах 3 и 4 оспариваемого предписания, в том числе завышения стоимости услуг по осуществлению строительного контроля и авторского надзора в размере 10 733 930,55 руб. и 1 918 393,49 руб.

Принимая такое решение, суды отметили, что в государственных контрактах отсутствуют положения (условия), в соответствии с которыми оплата оказанных услуг по осуществлению строительного контроля и авторского надзора зависит от объема, стоимости и этапов выполнения работ по государственному контракту на строительство объекта от 29.12.2014 № ОК-44-10.

Возражая против выводов судов, Управление настаивает на том, что указанная в государственных контрактах от 09.07.2015 № ОК-44-1/15, от 23.04.2015 № 1/34 стоимость услуг по строительному контролю и авторскому надзору, определенная по первоначальным данным сметной стоимости строительства, является некорректной, не соответствует объему выполняемых работ, принята с завышением на 1 918 393,49 руб. (по авторскому надзору) и 10 733 930,55 руб. (по строительному надзору).

Как указывает УФК, сумма затрат по сводному сметному расчету стоимости строительства, получившему положительное заключение от 04.04.2019 № 199- 14/СПЭ-2830/05, составила 3 879 944 620 руб., однако при определении начальной (максимальной) цены контракта на строительство объекта ряд затрат был исключен,

в связи с чем начальная (максимальная) цена контракта уменьшена. При этом после корректировки видов и объемов работ Институт не получил положительное заключение о проверки достоверности определения сметной стоимости. Податель жалобы полагает, что ввиду заключения государственных контрактов от 09.07.2015 № ОК-44-1/15, от 23.04.2015 № 1/34 после заключения государственного контракта на строительство объекта капитального строительства от 29.12.2014 № ОК-44-10 Институт имел возможность скорректировать стоимость услуг по строительному контролю и авторскому надзору.

Кассационная инстанция считает, что суды пришли к обоснованному выводу о незаконности пунктов 3 и 4 оспариваемого представления.

В соответствии с требованиями, установленными пунктом 31 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 (далее – Положение № 87), средства на строительный контроль входят в состав сводного сметного расчета стоимости строительства (глава 10 сводного сметного расчета), являющегося неотъемлемой частью сметы на строительство объектов капитального строительства, включаемой в раздел 11 проектной документации.

Согласно пункту 15 Положения № 468 размер затрат заказчика на осуществление строительного контроля при строительстве объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, определяется исходя из общей стоимости строительства, за исключением расходов на приобретение земельных участков, в базисном уровне цен по состоянию на 1 января 2000 года (без налога на добавленную стоимость) путем расчета с применением нормативов расходов заказчика, определенных в приложении к настоящему Положению, и указывается в главе 10 сводного сметного расчета стоимости строительства отдельной строкой «Строительный контроль».

Для определения затрат заказчика на проведение строительного контроля при строительстве объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, определенный указанным выше образом норматив применяется к общей стоимости строительства, рассчитанной в текущем уровне цен (письмо Министерства регионального развития Российской Федерации от 21.08.2012 № 21974-ДБ/08).

На основании пунктов 4.89 и 4.91 МДС 81-35.2004 в главу 12 «Проектные и изыскательские работы, авторский надзор» включается проведение авторского надзора проектных организаций за строительством (капитальным ремонтом). Средства на проведение авторского надзора рекомендуется определять расчетом исходя из текущего (прогнозного) уровня цен, но не более 0,2% от полной сметной стоимости, учтенной в главах 1 – 9 сводного сметного расчета, и включать в графы 7 и 8 сводного сметного расчета, а объем средств, необходимый для осуществления строительного контроля, рассчитывается в порядке, установленном Положением № 468.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 23.04.2015 между Институтом и ООО «Инвестиционная строительная компания «НКС» заключен государственный контракт № 1/34 на осуществление авторского надзора со стоимостью услуг 3 957 224 руб.

Также 09.07.2015 Институтом заключен с ООО «Ленстройэкспертиза» государственный контракт № ОК-44-1/15 на оказание услуг по осуществлению строительного контроля со стоимостью услуг 32 957 183,16 руб.

Исходя из протоколов согласования цены контрактов их цена определена посредством применения проектно-сметного метода и установлена на основании проектно-сметной документации, получившей положительное заключение экспертизы. При этом цена контракта на оказание услуг по осуществлению строительного контроля определена посредством умножения начальной

(максимальной) цены контракта на коэффициент конкурсного снижения, определяемый по результатам конкурса.

Согласно части 2 статьи 34, части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных статьями 34, 95 названного Федерального закона.

С учетом согласованных сторонами в контрактах условий суды обоснованно указали, что требование Управления об изменении стоимости услуг по строительному контролю и авторскому надзору при уже установленной твердой цене контракта недопустимо. Установленные проектно-сметной документацией нормативы расходов на строительный контроль и авторский надзор применяются только для определения начальной (максимальной) цены контракта до его заключения.

В кассационной жалобе и возражениях от 02.06.2021 Управлением в обоснование выводов о бюджетных нарушениях в части оплаты услуг по строительному контролю и авторскому надзору ссылки на соответствующие нормативные правовые акты, возлагающие на заказчика в рассматриваемой ситуации обязанность корректировать стоимость услуг по уже заключенным контрактам, не приведены; нарушение Институтом условий заключенных государственных контрактов также не обосновано.

Следует отметить, что в подтверждение отраженных в предписании выводов о допущенных Институтом нарушениях Управление в апелляционной и кассационной жалобах ссылается на иные обстоятельства, иные суммы причиненного ущерба, чем отражены в оспариваемом предписании, которые, соответственно, не могут быть приняты во внимание судом округа. Дополнительно изложенные в кассационной жалобе обстоятельства оказания услуг по строительному контролю и авторскому надзору не приводились УФК и не исследовались при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций.

При таком положении судами правомерно отклонены доводы Управления в отношении нарушений, приведенных в пунктах 3 и 4 оспариваемого предписания.

Отраженные в пунктах 5 – 7, 10 – 13 предписания нарушения выразились в том, что Институт в 2015 – 2018 годах принял к учету и оплатил на основании выставленных АО «УНР-47» первичных документов виды и объемы работ, которые не были предусмотрены проектно-сметной документацией, получившей положительное заключение экспертизы.

Как видно из акта проверки от 19.04.2019, в пунктах 5 – 7 предписания Управление пришло к выводу о завышении на 118 914 343,76 руб. стоимости выполненных работ и оборудования (после произведенного перерасчета с учетом индексов-дефляторов). В обоснование этого вывода УФК указало, что акты по форме КС-2 составлены на основании локальных смет к рабочей документации, которые не прошли экспертизу. Рабочая документация не соответствует проекту, выполнена с нарушением пункта 30 Положения № 87, пункта 3.24 МДС 81-35.2004, поскольку составлена по устаревшим сметным нормативам в текущих ценах I квартала 2014 года. Стоимость выполненных работ не соответствует стоимости, утвержденной экспертизой, а также конкурсной стоимости, указанной в приложении № 3 к контракту.

Согласно пунктам 10 – 13 предписания, по мнению Управления, завышена на 3 025 250,99 руб. стоимость выполненных работ ввиду необоснованного применения к расценкам коэффициентов на реконструкцию по пункту 4.7 МДС 81-35.2004 к работам по прокладке наружных сетей водопровода, канализации и теплоснабжения. Как указало УФК, на основании письма Минрегионразвития России от 07.04.2011 № 8443-ИП/08 в рассматриваемом случае коэффициенты на реконструкцию не применяются. Более того, коэффициенты на реконструкцию к строительству наружных сетей отсутствуют в сметах, прошедших государственную экспертизу.

Разрешая спор в этой части, суды установили, что в ходе строительства объекта АО «УНР-47» на основании рабочей документации и смет, разработанных на ее

основе, действительно выполнило работы, которые не предусмотрены проектно- сметной документацией, получившей положительное заключение экспертизы.

Однако суды указали, что изменение объемов работ и выполнение работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией, по государственному контракту от 29.12.2014 № ОК-44-10 связано с изменениями требований по тепло-, водо-, электроснабжению и пожарной безопасности объекта, требований в части безопасности объекта от посягательств террористов, изменением стоимости оборудования, приобретаемого за рубежом, и осуществлено Институтом применительно к требованиям статьи 743 ГК РФ, поскольку это необходимо в целях обеспечения безопасности и надежности объекта строительства и явилось результатом выявления факторов, не учтенных при составлении проектной документации и заключении контрактов. При этом суды отметили, что действующее законодательство о градостроительной деятельности предусматривает возможность внесения заказчиком изменений в проектную документацию при наличии соответствующей необходимости, не меняющих характера работ. По мнению судов, факт приемки и оплаты работ, выполненных в соответствии с рабочей документацией и сметой, необходимость которых возникла только при строительстве объекта, в том числе в связи с изменением требований, предъявляемых к объектам капитального строительства, без выполнения которых невозможно продолжить начатые работы или приступить к выполнению других работ, либо без выполнения которых невозможно достичь технических и функциональных характеристик (потребительских свойств) объекта, предусмотренных контрактом, не свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе принципа эффективности использования бюджетных средств, закрепленного в статье 34 БК РФ.

Выражая несогласие с судебными актами в этой части, Управление в кассационной жалобе утверждает, что суды не дали оценки его доводам о приемке и оплате Институтом видов и объемов работ при отсутствии положительного заключения проектной и сметной документации после внесения изменений. При этом УФК заявляет, что Институту не вменялось в вину нецелевое расходование бюджетных средств, а установлено нарушение им порядка использования средств федерального бюджета и предложено два варианта устранения выявленных нарушений.

Между тем, приведенные в кассационной жалобе доводы выводы судов не опровергают и не являются достаточным основанием для отмены обжалуемых судебных актов в рассматриваемой части.

Определение сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, осуществляется на стадиях разработки проектной документации, проведении проверки достоверности определения сметной стоимости и определении начальной (максимальной) цены контракта.

В соответствии с Положением № 87 разрабатывается проектная документация, в том числе сметная документация, включающая сводку затрат, сводный сметный расчет стоимости строительства, объектные и локальные сметные расчеты (сметы), сметные расчеты на отдельные виды затрат.

Согласно части 2 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежала проверке на предмет достоверности ее определения в порядке, установленном действовавшим в спорный период Положением о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, финансирование

которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах которых составляет более 50 процентов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 427 (далее – Положение № 427).

Материалами дела подтверждается, что проектная документация, без смет, и результаты инженерных изысканий на строительство и техническое перевооружение объекта капитального строительства получили положительное заключение Управления государственной экспертизы от 06.12.2013. Сметная документация также получила положительное заключение от 04.04.2014 № 199-14/СПЭ-2830/05 Санкт- Петербургского филиала ФАУ «Главгосэкспертиза России» на соответствие сметных расчетов, содержащихся в сметной документации, сметным нормативам, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим решениям, предусмотренным проектной документаций.

В части 7 статьи 52 ГрК РФ установлено, что отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, если такая необходимость выявилась в процессе строительства, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 утверждено Положение об организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее – Положение № 145), в соответствии с пунктом 44 которого (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период), проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства.

Исходя из государственного контракта от 29.12.2014 № ОК-44-10 работы по строительству объекта капитального строительства выполнялись АО «УНР-47» в соответствии с проектно-сметной документацией, получившей положительные заключения государственной экспертизы, а также рабочей документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, которая передавалась Институтом подрядчику в порядке, установленном контрактом.

Рабочая документация разрабатывалась ООО «Инвестиционная строительная компания «НКС» в рамках государственного контракта от 29.12.2014 № ОК-44-4. Между сторонами заключено два дополнительных соглашения от 18.06.2015 № 1 и от 15.09.2015 № 2 к указанному контракту на выполнение дополнительных работ. По актам от 30.03.2015 № 1, от 30.06.2015 № 2, от 28.09.2015 № 3 рабочая документация передана Институту.

В акте от 19.04.2019 Управление указало, что после заключения государственного контракта на строительство объекта от 29.12.2014 № ОК-44-10 выпущены два дополнения к техническому заданию на разработку рабочей документации, которые затронули конструктивные решения объекта, влияющие на его безопасность, указанные в Перечне видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденном приказом

Министерства регионального развития Российской Федерации от 12.12.2009 № 624.

На основании изложенного УФК заключило, что Институт в нарушение пункта 30 Положения № 427 не получил повторное положительное заключение проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, поскольку после получения предыдущего заключения в проектную документацию стадии «РД» были внесены изменения, затрагивающие конструктивные решения объекта и влияющие на безопасность.

Руководствуясь пунктом 3 статьи 49 ГрК РФ, суды отметили, что изменения, внесенные в проектную документацию на выполнение строительно-монтажных работ, не требовали прохождения повторной экспертизы, так как не затрагивали конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта капитального строительства. В этом случае принятие решения о проведении повторной государственной экспертизы в связи с внесением изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, является прерогативой заказчика.

В данном случае в материалах дела отсутствуют и суду не представлены доказательства того, что изменения, внесенные в условия государственного контракта, и проектные решения затрагивают характеристики безопасности объекта капитального строительства или меняют характер предусмотренных государственным контрактом работ. Какие конкретно изменения затрагивают конструктивные решения объекта и влияющие на безопасность, не указано Управлением ни в акте проверке, ни в отзыве, ни в апелляционной и кассационной жалобах, ни в возражениях от 02.06.2021; подателем жалобы приведены лишь отсылки к разделам Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 № 624, без указания пунктов этого Перечня.

При этом судами учтено, что согласно пункту 30 Положения № 427 (в редакции, действующей до 23.12.2017) повторная проверка достоверности определения сметной стоимости проводится только в случае, если после получения положительного заключения по проверке достоверности определения сметной стоимости, но до начала строительства в проектную документацию внесены изменения, в результате которых сметная стоимость объекта капитального строительства увеличилась.

В соответствии с письмом Министерства строительства и жилищно- коммунального хозяйства Российской Федерации от 23.03.2015 № 7830-ЛС/03 по соглашению сторон в процессе реализации государственного контракта доли затрат могут быть откорректированы сторонами контракта, в том числе с учетом объемно- планировочных решений и конструктивных особенностей объекта капитального строительства в пределах установленной государственным контрактом твердой договорной цены; при этом, учитывая, что проверка достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства выполняется на стадии, предшествующей установлению твердой цены контракта, дополнительные проверки сметы на реализацию государственного контракта, цена которого является твердой, не требуется.

Разрешая спор, суды правильно отметили, что изменение условий государственного контракта само по себе не образует бюджетного правонарушения в случае, если такое изменение не влечет за собой понижения эффективности и/или результативности использования бюджетных средств, нарушение принципов адресности и целевого характера бюджетных средств (статьи 28, 34, 38 БК РФ). Кроме того, в силу статьи 95 Закона № 44-ФЗ изменение условий государственного контракта допускается по соглашению сторон.

В соответствии с частями 3 и 5 статьи 743 ГК РФ подрядчик, обнаруживший в ходе строительства не учтенные в технической документации работы и в связи с этим необходимость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, обязан сообщить об этом заказчику. При согласии заказчика на проведение и оплату дополнительных работ подрядчик вправе отказаться от их выполнения лишь в случаях, когда они не входят в сферу профессиональной деятельности подрядчика либо не могут быть выполнены подрядчиком по не зависящим от него причинам.

Согласно части 1 статьи 744 ГК РФ заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию при условии, если вызываемые этим дополнительные работы по стоимости не превышают десяти процентов указанной в смете общей стоимости строительства и не меняют характера предусмотренных в договоре строительного подряда работ.

Приведенные нормативные положения допускают возможность возникновения потребности в корректировке объемов работ при проведении строительства, а также дополнительно устанавливают закрытый перечень оснований, при которых подрядчик не вправе выполнять дополнительно возникшие работы.

Данный правовой подход отражен в пункте 12 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017), согласно которому следует учитывать специфику отношений, складывающихся в сфере строительства, которая уже в силу своего существа создает возможность выявления в ходе исполнения обязательства дополнительных работ и в связи с этим обуславливает приоритетное необходимость применения норм статьи 743 ГК РФ наряду с положениями Закона № 44-ФЗ.

Суд округа принимает во внимание, что в ходе проверки, а затем в ходе судебного разбирательства Институт последовательно ссылался на предпринимаемые им с 2018 года меры для оформления внесенных в проектную документацию изменений, в том числе для проведения экспертиз, а также представлял документы в подтверждение своих доводов.

Так, в возражениях на акт проверки Институт указал, что проект строительства НИОКР-центра реализуется с 2013 года и претерпел ряд корректировок. В том числе, в связи с уменьшением ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств сторонами контракта от 29.12.2014 № ОК-44-10 заключено дополнительное соглашение к нему от 24.05.2017 № 9 об уменьшении объемов выполняемых работ с определением общей стоимости работ по контракту в сумме 1 872 902 887,30 руб. Поскольку исключение из контракта части работ не затрагивало оставшиеся в нем работы, проектно-сметная документация по которым получила положительное заключение государственной экспертизы, повторное прохождение экспертизы в соответствии с действовавшей редакцией статьи 49 ГрК РФ не требовалось. В дальнейшем в связи с установлением постановлением Правительства Российской Федерации от 25.09.2017 № 1156 нового графика финансирования проекта и изменением ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств стороны контракта заключили дополнительное соглашение от 27.09.2017 № 10 об увеличении объемов выполняемых работ, при этом в контракт был включен ряд работ, исключенных из него ранее дополнительным соглашением № 9. Поскольку проектно-сметная документация по вновь включенным в контракт работам получила положительное заключение государственной экспертизы, повторное прохождение экспертизы также не требовалось. В феврале 2018 года, а затем в конце 2018 года – начале 2019 года Институт направлял сначала в ФАНО и затем в Министерство изменение № 1 к заданию на корректировку проекта, в котором была учтена как компенсация курсовой разницы стоимости импортного оборудования, так и произведена актуализация

проектных решений, обусловленная существенной реконструкцией старых объектов строительства и инженерных сетей в условиях работающего отделения Института. Изменение № 1 согласовано Министерством 24.04.2019 и представлено Управлению в ходе проверки вместе с возражениями на акт.

После согласования в установленном порядке корректировок проекта Институтом получено положительное заключение повторной государственной экспертизы от 08.10.2020 № 78-1-1-3-050373-2020, которым подтверждено, что проектная документация соответствует требованиям технических регламентов и иным установленным требованиям, а также результатам инженерных изысканий, выполненных для подготовки проектной документации, и заданию на проектировании; расчеты, содержащиеся в сметной документации, соответствуют утвержденным сметным нормативам, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно- технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией; сметная стоимость определена достоверно.

Кроме того, из материалов дела видно, что Институт в 2015 году обращался в Санкт-Петербургский филиал ФАУ «Главгосэкспертиза России» за разъяснениями о необходимости повторной проверки достоверности определения сметной стоимости объекта.

Данное обращение и приведенные Институтом обстоятельства оформления внесенных в проектную документацию изменений не учтены Управлением при проверке, не получили какой-либо оценки со стороны заинтересованного лица и в ходе судебного разбирательства. Между тем, они свидетельствуют о предпринятых заявителем еще до проверки мерах в целях проведения повторной государственной экспертизы, длительное получение заключения по результатам которой не было обусловлено ненадлежащими действиями Института. Иное из материалов дела не следует.

При таком положении, учитывая, что выводы Управления об обязанности заказчика в настоящем случае получить повторное положительное заключение достоверности определения сметной стоимости строительства должным образом не подтверждены, в то время как Институтом еще до проверки совершены действия по оформлению вносимых в проектную документацию изменений и в дальнейшем получено положительное заключение повторной государственной экспертизы, в том числе о достоверном определении сметной стоимости, оснований считать, что заявителем допущены нарушения, отраженные в пунктах 5 – 7, 10 – 13 предписания, не имеется. Само по себе отсутствие положительного заключения повторной государственной экспертизы на момент проверки таким основанием, вопреки выводам УФК, не является.

Суд кассационной инстанции полагает, что в этой части все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ. Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся основанием к отмене обжалуемых решения и постановления, не допущено.

На основании изложенного кассационная жалоба Управления в части пунктов 57, 10 – 13 оспариваемого предписания удовлетворению не подлежит.

Выявленные в пунктах 8 и 9 предписания нарушения обусловлены выводом Управления о том, что Институтом в рамках исполнения государственного контракта от 29.12.2014 № ОК-44-10 оплачены в 2015 году и марте 2016 года затраты на непредвиденные расходы в размере 1% от стоимости работ по актам формы КС-2. Как указало УФК, Институт не представил обоснование непредвиденных затрат, принятых по актам формы КС-2, и исполнительную документацию, что повлекло завышение стоимости выполненных работ на 1 902 360,03 руб.

Оспариваемым предписанием Институту предложено обеспечить

документальное подтверждение обоснованности принятых и оплаченных объемов непредвиденных затрат или в отсутствие такого обоснования возвратить 1 902 360,03 руб. неправомерно израсходованных бюджетных инвестиций.

В соответствии с пунктом 4.33 МДС 81-35.2004 с целью определения полной стоимости объекта, необходимой для расчетов за выполненные работы между заказчиком и подрядчиком, в конце объектной сметы к стоимости работ, определенной в текущем уровне цен, рекомендуется дополнительно включать средства на покрытие лимитированных затрат, в том числе часть резерва средств на непредвиденные работы и затраты, предусмотренного в сводном сметном расчете, с учетом размера, согласованного заказчиком и подрядчиком для включения в состав твердой договорной цены на строительную продукцию.

При расчетах между заказчиком и подрядчиком за фактически выполненные объемы работ эта часть резерва подрядчику не передается, а остается в распоряжении заказчика. В этом случае объемы фактически выполняемых работ фиксируются в обосновывающих расчеты документах, в том числе и тех работ, которые дополнительно могут возникать при изменении заказчиком в ходе строительства ранее принятых проектных решений.

Согласно пункту 4.96 МДС 81-35.2004 (в редакции приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 01.06.2012 № 220) в сводный сметный расчет стоимости строительства включается резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предназначенный для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

Резерв средств на непредвиденные работы и затраты определяется: при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства - исходя из итоговой суммы расчетов, предусмотренных главами 1 – 12 сводного сметного расчета стоимости строительства; при капитальном ремонте объектов капитального строительства - исходя из итоговой суммы расчетов, предусмотренных главами 1 – 9 указанного сводного расчета.

В отношении объектов капитального строительства, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых осуществляется с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, резерв средств на непредвиденные работы и затраты определяется государственным заказчиком по согласованию с главным распорядителем средств соответствующего бюджета (за исключением случаев, когда государственным заказчиком является главный распорядитель средств) в размерах, не превышающих 2% - для объектов капитального строительства непроизводственного назначения.

При этом из действовавшей в спорный период редакции пункта 4.96 МДС 81- 35.2004 исключена норма, согласно которой при расчетах за выполненные работы по договорам с установленной твердой договорной ценой резерв средств на непредвиденные работы и затраты в актах о приемке выполненных работ не расшифровывался и оплачивался заказчиком по норме, согласованной при формировании договорной цены.

С учетом изложенного Управление в ходе проверки правомерно исходило из того, что возникновение у подрядчика права на получение средств на непредвиденные работы и затраты связано с выполнением соответствующих работ (несением непредвиденных затрат), которые должны быть обоснованы документами.

Признавая недействительными пункты 8 – 9 предписания, суды отклонили довод УФК о принятии заявителем к оплате стоимости непредвиденных расходов в отсутствие подтверждающей документации. Суды отметили, что полный комплект рабочей, сметной и исполнительной документации представлен Институтом к

проверке, о чем свидетельствует опись материалов, являющая приложением А к отчету от 05.04.2019 № СТИ-СПБ-2019/007; Управление недостающие документы и информацию у Института не запрашивало. При этом суды правомерно указали, что выполненные подрядчиком и принятые заказчиком в порядке, установленном условиями государственного контракта и нормами действующего законодательства, работы подлежат оплате.

Доводы подателя жалобы в этой части направлены, по сути, на исследование доказательств и установление иных фактических обстоятельств, в связи с чем не могут являться основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке, поскольку исследование доказательственной стороны спора к компетенции суда кассационной инстанции не относится.

Основанием для вывода о нарушениях, отраженных в пунктах 14 и 15 предписания, явились выявленные в ходе проверки факты завышения стоимости оборудования, поставляемого в рамках исполнения государственного контракта от 29.12.2014 № ОК-44-10. В результате исследования стоимости приобретенного оборудования по товарно-транспортным накладным и актов по форме КС-2 Управление установило завышение стоимости в результате некорректного перевода стоимости приобретенного оборудования в базовые цены с дальнейшим их переводом в текущие цены I квартала 2014 года и использованием прогнозных индексов-дефляторов.

Удовлетворяя требования, суды признали необоснованными выводы УФК ввиду отсутствия в предписании указаний на конкретные правовые нормы, которые нарушены Институтом. При этом суды отметили, что Управление не привело аргументированных доводов о наличии у заявителя обязанности применять иные прогнозные индексы-дефляторы на период с 2017 – 2019 годов со ссылкой на соответствующие нормативные акты.

Так, в апелляционной жалобе УФК ссылалось на применение Институтом завышенных прогнозных индексов-дефляторов при определении цены государственного контракта на разработку рабочей документации, что привело к нарушениям, указанным в пунктах 14 – 15 предписания.

Апелляционный суд признал эти доводы необоснованными исходя из следующего.

Государственный контракт от 29.12.2014 № ОК-44-4 на разработку рабочей документации по объекту строительства заключен по результатам открытого конкурса в соответствии с Законом № 44-ФЗ. Согласно конкурсной документации для проведения открытого конкурса начальная (максимальная цена) Государственного контракта (НМЦК) составляла 108 732 800 руб. (в том числе НДС).

В соответствии с разделом VI конкурсной документации НМЦК определена в соответствии с положительным заключением ФАУ «Главгосэкспертиза России» о достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства от 04.04.2014 № 199-14/СПЭ-2830/05 (номер в реестре 00-1-6-0618-14). Метод определения начальной (максимальной) цены контракта соответствует требованиям статьи 22 Закона № 44-ФЗ.

В соответствии с пунктом 2.1. государственного контракта его цена определена на основании расчета цены (Приложение № 3) и составила 82 638 703,00 руб., в том числе НДС 18%. Начальная (максимальная) цена контракта соответствует стоимости работ по смете 1РД, на которую имеется положительное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России».

Согласно пояснениям ФАУ «Главгосэкспертиза России» (от 25.01.2020 № СПЭ- 09/548-ДС) все примененные в смете на разработку проектной и рабочей документации расценки, коэффициенты, объемы работ соответствовали представленной на рассмотрение документации. Стоимость разработки РД на стадии проведения проверки достоверности сметной стоимости определена в соответствии с

пунктом 1.4 Методических указаний № 620 в размере 60% от общей стоимости проектно-изыскательских работ по данному объекту (соответственно стоимость разработки проектной документации была определена с коэффициентом 0,4 (40%)), данные коэффициенты были учтены в проверенных расчетах.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о необоснованности доводов Управления о применении Институтом завышенных прогнозных индексов-дефляторов при определении цены государственного контракта на разработку рабочей документации.

Также суды признали несостоятельной позицию УФК о том, что непредставление товарно-транспортных накладных и счетов-фактур в отношении оборудования свидетельствует о нарушении норм бюджетного законодательства. При этом суды установили, что Институтом представлены документы на поставленное оборудование, что подтверждается материалами дела.

Выводы судебных инстанций в этой части подателем жалобы не опровергнуты.

Как следует из пунктов 16 и 17 предписания, выявленные Управлением нарушения выразились в принятии Институтом по актам формы КС-2 и оплате работ, стоимость которых определена некорректно, не в соответствии со сметными нормативами, включенными в федеральный реестр сметных нормативов. По мнению УФК, завышение стоимости работ по актам формы № КС-2 к государственному контракту от 29.12.2014 № ОК-44-10 по данному нарушению составило 10 171 498 руб.

В этой части в отчете ФКУ «ЦОКР» от 05.04.2019 № СТИ-СПБ-2019/007 Институту вменено в вину нарушение части 1 статьи 8.3 ГрК РФ и пункта 3.9 МДС 81- 35.2004. Как указали эксперты, стоимость работ определена с нарушением положений методики определения сметной стоимости, не соответствует сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, выполнена с нарушением Методики применения сметных норм, утвержденной приказом Минстроя России от 29.12.2016 № 1028/пр ввиду необоснованного применения коэффициентов 0,4 и 0,6 к нормативной расценке по ФЕР 09-04-006-04.

В кассационной жалобе Управление указало, что в рамках контрольных мероприятий произведен перерасчет стоимости работ, не предусмотренных проектной документацией, получившей положительное заключение, и не соответствующих сметным нормативам, внесенным в федеральный реестр.

Приведенные ФКУ «ЦОКР» и Управлением доводы проверены судом апелляционной инстанции и обоснованно отклонены, поскольку в данном случае не доказано применение необоснованных коэффициентов.

В соответствии с пунктом 18 Положения № 427 предметом проверки достоверности определения сметной стоимости является изучение и оценка расчетов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно- технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией.

В положительном заключении повторной государственной экспертизы от 08.10.2020 № 78-1-1-3-050373-2020 указано, что сметная стоимость строительства объекта определена достоверно; сметная документация приведена в соответствие с требованиями сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов. При этом локальные сметные расчеты откорректированы в части применения единичных расценок, в соответствии с технологическими схемами производства работ, уточнения объемов работ по проектным решениям, откорректированы сметы на проектные и изыскательские работы. Кроме того, сметная документация в части, подвергшейся изменениям в результате изменения физических объемов работ, конструктивных, организационно- технологических и других решений, предусмотренных проектной документацией,

приведена в соответствие с утвержденными сметными нормативами согласно пункту 45(12) Положения № 145.

В этой связи доводы Управления о необоснованном применении коэффициентов 0,4 и 0,6 к нормативной расценке по ФЕР 09-04-006-04 могли быть признаны судом обоснованными только в том случае, если заинтересованным лицом представлены доказательства, опровергающие соответствующие выводы, изложенные в положительном заключении повторной государственной экспертизы от 08.10.2020 № 78-1-1-3-050373-2020. Однако в рассматриваемом случае такие документы апелляционному суду Управлением не представлены и в материалах дела отсутствуют.

При таких обстоятельствах следует признать, что в этой части Управлением не представлено достаточных доказательств в подтверждение своей позиции.

По итогам проверки Управление пришло к выводу о завышении на 23 720 035,32 руб. стоимости выполненных работ по разработке рабочей документации за счет задвоения работ и применения необоснованных Сборником цен на проектирование объектов жилищно-гражданского строительства и Методических указаний по применению сборников базовых цен на проектные работы в строительстве, утвержденных приказом Минрегионразвития России от 29.12.2009 № 620 (далее – Методические указания № 620), повышающих коэффициентов (пункт 18 предписания).

Исследовав представленные в дело доказательства по правилам статей 65, 71 и 200 АПК РФ, суды признали выводы УФК о допущенных Институтом нарушениях в указанной части не подтвержденными исходя из следующего.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28.05.2010 № 260 утвержден государственный сметный норматив «Справочник базовых цен на проектные работы в строительстве «Объекты жилищно-гражданского строительства» (далее – Справочник).

Согласно главе 2.6 Справочника к объектам жилищно-гражданского строительства отнесены, в том числе научно-исследовательские учреждения, проектные и конструкторские организации.

На основании пункта 3.2 Справочника базовой ценой учтена стоимость проектных работ, нашедших отражение в общей стоимости строительства, соответствующей итоговому показателю стоимости строительства по главам 1 – 12 сводного сметного расчета стоимости строительства, за исключением стоимости работ, перечисленных в пункте 1.3.6 Методических указаний № 620.

По результатам проверки определения сметной стоимости строительства Институтом получено положительное заключение от 04.04.2014 № 199-14/СПЭ- 2830/05. В этом заключении стоимость разработки проектной документации определена в общей сумме 193 732,79 тыс. руб., в том числе 1 285,00 тыс. руб. на изыскательские работы, 83 714,99 тыс. руб. на проектные работы. Лимит средств на разработку «Рабочей документации» составил 108 732,80 тыс. руб. в текущем уровне цен на I квартал 2014 года с учетом налога на добавленную стоимость.

В данном случае стоимость проектирования рабочей документацией определялась Институтом на основании сметы № 1 РД на проектные работы с общей стоимостью затрат на строительство в сумме 108 732 796,84 руб.

Исходя из отчета от 05.04.2019 № СТИ-СПБ-2019/007 в ходе строительно- технического исследования произведен перерасчет сметы № 1 РД на проектные работы. Указанный перерасчет осуществлен ввиду того, что при составлении сметы № 1 РД на проектные работы стоимость проектирования необоснованно принята по цене пункта 14 «Комплекс зданий опытного производства физико-технического профиля» таблицы № 22 Справочника, а не по ценам пунктов 1 – 2 «Комплекс НИИ» таблицы № 22 Справочника. Также в отчете указано, что в пунктах 7 – 11 сметы на проектирование учтены затраты на ИТП в различных корпусах, однако согласно

пункту 2.6.6 главы 2.6 Справочника базовой ценой на проектирование комплекса зданий опытного производства учтено проектирование компрессорной и ЦТП. Более того, учтенные в пунктах 7 - 11 сметы на проектирование затраты на систему внутреннего видеонаблюдения, интегрированного приема и обработки информации, СКУД (система комплексного управления доступом), СКС (система кабельной сети), локальную вычислительную сеть в силу пункта 2.6.7 главы 2.6 Справочника не входя в состав неучтенных базовыми ценами затрат.

Между тем, как верно указали суды, в рассматриваемом случае Институт заключил с ООО «Инвестиционная строительная компания «НКС» государственный контракт от 29.12.2014 № ОК-44-4 на выполнение работ по разработке рабочей документации по объекту «Строительство и техническое перевооружение НИОКР- центра…..». Аббревиатура НИОКР расшифровывается как «научно- исследовательские и опытно-конструкторские работы». Соответственно, НИОКР- центр является не только научно-исследовательским, но и опытно-конструкторским институтом. С учетом данных обстоятельств суды признали обоснованным применение коэффициентов в соответствии с пунктом 2.6 Справочника и пунктом 14 «Комплекс зданий опытного производства физико-технического профиля» таблицы № 22 Справочника.

Также суды правомерно отметили, что все примененные в смете на разработку проектной и рабочей документации расценки, коэффициенты, объемы работ соответствовали представленной на рассмотрение документации, о чем свидетельствует положительное заключение от 04.04.2014 № 199-14/СПЭ-2830/05. Стоимость разработки рабочей документации на стадии проведения проверки достоверности сметной стоимости определена на основании пункта 1.4 Методических указаний № 620 в размере 40% от общей стоимости проектно-изыскательских работ по объекту. В проверенных в ходе экспертизы расчетах фактов «задвоения» работ, применения необоснованных расценок и коэффициентов не установлено, что усматривается из пояснений, приведенные в отзывах ФАУ «Главгосэкспертиза России» и ООО «Инвестиционная строительная компания «НКС».

Доводов, опровергающих сделанные судами выводы, в кассационной жалобе ее податель не привел. Само же по себе несогласие УФК с выводами судов не свидетельствует о нарушении норм материального права и не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба в части пункта 18 предписания удовлетворению не подлежит.

В пунктах 19 – 22 оспариваемого предписания Институту вменена в вину оплата в рамках государственного контракта от 29.12.2014 № ОК-44-10 фактически невыполненных работ по возведению временных зданий и сооружений. При этом Управление исходило из того, что Институт не представил документацию, подтверждающую факт строительства временных зданий и сооружений, спорные работы не отражены в общем журнале работ, на момент проведения строительно- технического исследования временные здания и сооружения на площадке строительства отсутствовали.

Согласно пунктам 4.83, 4.84 МДС 81-35.2004 в главу 8 «Временные здания и сооружения» включаются средства на строительство и разборку титульных временных зданий и сооружений (специально возводимых или приспособляемых на период строительства производственных, складских, вспомогательных, жилых и общественных зданий и сооружений, необходимых для производства строительно- монтажных работ и обслуживания работников строительства).

Размер средств, предназначенных для возведения титульных зданий и сооружений, может определяться:

- по расчету, основанному на данных проекта организации строительства в соответствии с необходимым набором титульных временных зданий и сооружений;

- по нормам, приведенным в Сборнике сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений (ГСН 81-05-01-2001 и ГСНр 81-05-01-2001), в процентах от сметной стоимости строительных (ремонтно-строительных) и монтажных работ по итогам глав 1 – 7 (1 – 5) сводного сметного расчета и дополнительными затратами, не учтенными сметными нормами.

Одновременное использование указанных способов не рекомендуется.

Расчеты за временные здания и сооружения могут производиться по установленным нормам или за фактически построенные временные здания и сооружения.

Расчеты за фактически построенные временные здания и сооружения производятся на основе проектно-сметной документации, а по установленной норме - в соответствии с договорными условиями.

Как следует из пункта 1.1 Сборника сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений, утвержденного постановлением Госстроя от 07.05.2001 № 45 (далее – ГСН 81-05-01-2001), данный сборник предназначен для определения в сводных сметных расчетах размера средств на строительство титульных временных зданий и сооружений в стоимости строительства предприятий, зданий и сооружений. Также сборник применим для определения размера средств, предусматриваемых в сметной документации для строительства титульных временных зданий и сооружений при производстве ремонтно-строительных работ на объектах жилищно-гражданского назначения.

Согласно пункту 1.1 ГСН 81-05-01-2001 к временным зданиям и сооружениям относятся специально возводимые или приспосабливаемые на период строительства производственные, складские, вспомогательные, жилые и общественные здания и сооружения, необходимые для производства строительно-монтажных работ и обслуживания работников строительства.

При этом временные здания и сооружения подразделяются на титульные и нетитульные. Перечень работ и затрат, относящихся к титульным временным зданиям и сооружениям, учтенных нормами сборника, приведен в Приложении 2 ГСН. Перечень нетитульных временных зданий и сооружений содержится в Приложении 3.

Из пунктов 1.2, 1.4 ГСН 81-05-01-2001 усматривается, что сметные нормы затрат на строительство титульных временных зданий и сооружений определяются в процентах от сметной стоимости строительных и монтажных работ по итогам глав 1-7 (графы 4 и 5) сводного сметного расчета стоимости строительства (Приложение 1). Затраты по возведению, сборке, разборке, амортизации, текущему ремонту и перемещению нетитульных временных зданий и сооружений (для обеспечения нужд отдельных объектов) нормами Сборника не учтены и предусматриваются в составе норм накладных расходов на строительные и монтажные работы.

В настоящем деле в сводном сметном расчете стоимости строительства предусмотрен размер средств на временные здания и сооружения в размере 1,44% от сметной стоимости строительно-монтажных работ на основании ГСН 81-05-01- 2001 (приложение 1, пункт 4.2).

Как установлено судами и не оспаривается сторонами, по условиям государственного контракта от 29.12.2014 № ОК-44-10 стоимость временных зданий и сооружений включена в его твердую цену.

Признавая недействительным предписание в части указанных нарушений, суд апелляционной инстанции исходил из того, что при определении твердой цены работ по государственному контракту от 29.12.2014 № ОК-44-10 затраты на возведение временных зданий и сооружений являлись элементом расчета цены за выполненные работы, контракт на содержал положений о порядке расчета за построенные временные здания и сооружения, поэтому дополнительных расшифровок спорных затрат и подтверждающих документов от подрядчика не требовалось.

В государственном контракте от 29.12.2014 № ОК-44-10 стороны не

регламентировали порядок расчетов при возведении временных зданий и сооружений. С учетом изложенного апелляционный суд, руководствуясь пунктом 4.84 МДС 81-35.2004, в данном случае исходил из договорных условий, правомерно приняв во внимание, что нарушений конкретных пунктов контракта при принятии и оплате работ по возведению временных зданий и сооружений сторонами не допущено и Управлением также не установлено, заявитель ссылался на отражение выполненных работ в этой части в общих журналах работ, а требования представить не согласованные контрактом документы сами по себе об оплате фактически невыполненных работ не свидетельствуют. В отношении объектов сторонами подписаны акты выполненных работ, в которых подтверждены фактические затраты подрядчика в пределах твердой договорной цены, при этом отсутствовали претензии друг к другу.

Ссылки УФК на судебные акты по иным делам в этой части выводы суда апелляционной инстанции не опровергают, поскольку во всех случаях судами исследуются положения контрактов, регламентирующие порядок расчетов за работы по возведению временных зданий и сооружений, а также объем представленных в материалы дела документов.

В данном случае апелляционный суд учел, что в положительном заключении от 04.04.2014 № 199-14/СПЭ-2830/05, как и в положительном заключении повторной государственной экспертизы от 08.10.2020 № 78-1-1-3-050373-2020 применительно к спорному объекту капитального строительство также не указано на обязанность предоставлять исполнительную документацию. При этом в пункте 4.2.2.13 заключения от 08.10.2020 № 78-1-1-3-050373-2020 поименованы временные санитарно-бытовые и административные здания, бытовые помещения; каких-либо нарушений в этой части в заключении не установлено, факты отсутствия временных зданий и сооружений не отражены.

Нарушение, зафиксированное в пунктах 23 – 24 предписания, выразилось в неправомерном принятии и оплате Институтом в рамках государственного контракта от 29.12.2014 № ОК-44-10 первичных документов АО «УНР-47», содержащих виды/объемы работ по эксплуатации грузопассажирских подъемников, которые не были предусмотрены проектной документацией, получившей положительное заключение экспертизы.

Институту предписано в указанной части обеспечить подтверждение принятых и оплаченных видов и объемов работ проектной документацией, измененной в установленном порядке и прошедшей повторную экспертизу, или в случае отрицательного заключения государственной экспертизы обеспечить возврат в доход федерального бюджета 4 875 747,81 руб. неправомерно израсходованных средств бюджетных инвестиций.

Судом апелляционной инстанции дана подробная оценка указанным в предписании нарушениям в части пунктов 23 – 24 и сделан вывод о несоответствии его нормам действующего законодательства, принципу законности, а также об отсутствии в предписании указаний на конкретные нарушенные Институтом правовые нормы.

Приведенные в кассационной жалобе доводы Управления в этой части не опровергают выводы суда и не свидетельствуют о неправильном применении норм материального права к конкретным фактическим обстоятельствам спора.

В отчете от 05.04.2019 № СТИ-СПБ-2019/007 отражено, что проектом предусмотрено техническое перевооружение лабораторного корпуса – здания литера А2, имеющего высоту до уровня верха покрытия технического этажа 32,9 м. В связи с этим для подъема строительных грузов проектом организации строительства определено устройство 3 стрелковых кранов грузоподъемностью 40 и 95 тонн. Сметные расценки на строительные работы включают затраты на горизонтальное и вертикальное перемещение строительных материалов. Несмотря на то, что

локальные сметы архитектурной части стадии «П», получившие положительное заключение экспертизы от 04.04.2014 № 199-14/СПЭ-2830, не содержат дополнительных расценок на эксплуатацию грузопассажирских подъемников, в локальной смете № 02-01-03.2 (разделы 1 – 7), составленной на основании рабочих чертежей по архитектурным решениям, дополнительно включена расценка ФЕР07-05- 043-01 на эксплуатацию грузопассажирских подъемников.

Изучив содержание актов формы КС-2 от 28.04.2017 № 3, от 03.05.2017

№ 3, от 26.09.2016 № 3, от 27.10.2016 № 3, от 30.06.2017 № 4, от 28.11.2016 № 5, от 26.12.2016 № 6, Управление посчитало к выводу, что Институт принял к оплате не только включенные в акты расценки на грузоподъемные механизмы, но и затраты по эксплуатации грузопассажирских подъемников. Однако, как заявило УФК, предусмотренные проектом организации строительства краны фактически не использовались, для подъема строительных грузов были задействованы только подъемники.

Между тем, исследовав материалы дела, суд установил, что подъемные краны, предусмотренные проектом организации строительства, не были предназначены для подъема людей и малогабаритных материалов. Фактически на объекте использовались и краны, предусмотренные проектом организации строительства, и подъемник. Основанием для включения затрат на эксплуатацию подъемников в сметы является ГЭСН-2001, проект организации строительства не является документом, на основании которого в сметы включаются затраты на эксплуатацию подъемников.

Отклоняя доводы Управления, суд также указал, что в соответствии с пунктом 4.10 Указаний по применению Федеральных единичных расценок на строительные и специальные строительные работы (ФЕР-2001) МДС 81-36-2004, утвержденных письмом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 23.05.2005 № 6-414, основанием для включения в локальные сметы на строительные работы затрат на эксплуатацию грузопассажирских подъемников является высота здания или сооружения, определяемая на основании рабочих чертежей. В сметах на строительство зданий высотой 25 м и более учитывается стоимость эксплуатации грузопассажирских подъемников по расценкам, приведенным в технической части Сборника № 7 ГЭСН-2001 «Бетонные и железобетонные конструкции сборные». При этом при расчетах за выполненные работы оплата за эксплуатацию грузопассажирских подъемников производится вне зависимости от наличия подъемников на объекте, так как если подрядчик не устанавливает и не использует грузопассажирские подъемники, он несет другие расходы, связанные с доставкой рабочих, инструмента и материалов на высоту.

Выводы суда в указанной части основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах и соответствуют положениям действующего законодательства, в связи с чем суды правомерно удовлетворили заявленные требования в указанной части.

Таким образом, поскольку по итогам рассмотрения дела суды признали, что со стороны Института при исполнении государственных контрактов не допущено нарушений норм бюджетного законодательства, перечисленных в пунктах 3 – 24 оспариваемого предписания, то возложение обязанности на заявителя обязанности бюджетные средства является неправомерным.

В целом доводы кассационной жалобы, в том числе о допущенных заявителем нарушениях бюджетного законодательства, получили соответствующую оценку апелляционного суда, повторяют позицию Управления по делу и не опровергают выводов апелляционной инстанции, направлены на переоценку уже исследованных и оцененных судом обстоятельств и материалов дела.

Нарушений при рассмотрении дела судами норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются

основанием к отмене или изменению судебного акта, не установлено. С учетом изложенного кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 27.08.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2020 по делу № А56-109809/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу – без удовлетворения.

Председательствующий Е.Н. Александрова

Судьи Е.С. Васильева

О.Р. Журавлева