Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-19380/2023) ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.05.2023 по делу № А56-132068/2022, принятое

по заявлению ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области

к УФАС по Санкт-Петербургу

3-и лица: 1) ФГУП "ПВС" МВД России; 2) Прокуратура Санкт-Петербурга

об оспаривании предупреждения

установил:

Главное Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области (ОГРН: <***>, адрес: 191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр-кт, д. 50/52, далее – ГУ МВД, Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А; далее –УФАС, антимонопольный орган) о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства № 78/28/173/22 от 30.11.2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное государственное унитарное предприятие «Паспортно-визовый сервис» Министерства внутренних дел Российской Федерации (ОГРН: <***>, адрес: 125167, Москва, Ленинградский пр-кт, д. 37, корп. 11, далее – ФГУП "ПВС" МВД России, Предприятие, третье лицо-1), Прокуратура Санкт-Петербурга (ОГРН: <***>, адрес: 190000, Санкт-Петербург, ул. Почтамтская, д. 2/9, далее – Прокуратура, третье лицо-2).

Решением от 13.05.2023 суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ГУ МВД обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы, представители антимонопольного органа и Прокуратуры возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

ФГУП "ПВС" МВД России, извещенное надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в суд не направило, в связи с чем, дело рассмотрено в отсутствие третьего лица-1 в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, Прокуратурой в 2022 году проведена проверка соблюдения ГУ МВД требований федерального законодательства при оказании государственных услуг по миграционному учету, а также выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации и видов на жительство, по результатам которой выявлены нарушения федерального законодательства, требующие принятия мер по их устранению.

Прокуратурой установлено, что указанные государственные услуги в Санкт-Петербурге районными подразделениями МВД не оказывались, и были отнесены к исключительной компетенции профильных отделов Управления по вопросам миграции (далее – УВМ).

Полномочия по оказанию юридическим лицам государственной услуги по постановке на миграционный учет иностранных граждан возложены на ОМУОВиП УВМ. Данная услуга предусматривает получение от принимающей стороны комплекта документов, внесение соответствующих сведений в информационные ресурсы ГУ МВД и выдачу принимающей стороне отрывной части бланка уведомления с отметкой о приеме уведомления.

11.07.2021 УВМ и Предприятием принят временный регламент информационного взаимодействия, который предусматривает право Предприятия формировать электронные пакеты документов, необходимых для предоставления государственной услуги по постановке на миграционный учет, и передавать их посредством защищенного канала связи в учеты УВМ и Государственную информационную систему миграционного учета (далее – ГИСМУ).

ОМУОВиП УВМ вышеуказанная услуга предоставляется по адресу: Санкт-Петербург, ул. Красного Текстильщика, д. 10-12, лит. Д, в 9 окнах приема заявителей.

При этом в 1 окно очередь формируется посредством выдачи должностным лицом ОМУОВиП УВМ заявителям талонов с порядковыми номерами, с использованием электронного терминала, находящегося в ведении ГУ МВД.

В 8 окон очередь формируется из лиц, обратившихся в Предприятие за предоставлением коммерческих услуг, связанных с осуществлением миграционного учета. Очередь в указанные окна формируется Предприятием с использованием электронного терминала, находящегося в ведении ГУ МВД. Так, прием заявителей, получивших в Предприятии соответствующие коммерческие услуги, осуществляется ОМУОВиП УВМ в соответствии с очередностью, определенной Предприятием. Кроме того, Предприятие в учеты ОМУОВиП УВМ посредством передачи электронных пакетов документов предоставляются сведения в информационные ресурсы ГУ МВД, что сокращает длительность оказания государственной услуги клиентам Предприятия.

Услуга по подготовке для юридических лиц комплектов документов, необходимых для постановки иностранных граждан на миграционный учет по месту пребывания либо продления срока временного пребывания в Российской Федерации, в соответствии с тарифами Филиала по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области Предприятия, оказывается на возмездной основе.

Полномочия по оказанию государственных услуг по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства РВП и ВЖ возложены на ОРВПиВЖ УВМ ГУ МВД. Данная услуга предусматривает получение от иностранного гражданина заявления о выдаче разрешительного документа, проверку предоставленных сведений, вынесение решения и выдачу соответствующего документа.

ОРВПиВЖ УВМ вышеуказанные услуги предоставляются по адресу: Санкт-Петербург, ул. Красного Текстильщика, д. 10-12, лит. Д, по предварительной записи.

Работники Предприятия в рамках предоставления возмездных услуг «Комплексное обслуживание заявителя по вопросу выдачи разрешения на временное проживание в Российской Федерации иностранному гражданину» и «Комплексное обслуживание заявителя по вопросу выдачи вида на жительство в Российской Федерации иностранному гражданину» ежедневно передают в УВМ ГУ МВД, в электронном виде поименные списки заявителей, претендующих на получение соответствующих государственных услуг.

Должностным лицом УВМ ГУ МВД указанным в списках Предприятия иностранным гражданам выдаются талоны с порядковыми номерами электронной очереди на подачу заявлений в день обращения, что освобождает их от необходимости оформлять предварительную запись.

Таким образом, предоставив, вопреки требованиям Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ), Предприятию возможность электронной передачи документов клиентов в учеты УВМ ГУ МВД, предварительной записи клиентов Предприятия на подачу заявлений о предоставлении государственных услуг в указанной форме, выделив отдельные окна для обращения за получением государственных услуг клиентов Предприятия вне общей очереди, в порядке, определяемом Предприятием, ГУ МВД созданы дискриминационные условия, в которых Предприятие поставлено в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, оказывающими иностранным гражданам коммерческие услуги, связанные с подготовкой и подачей документов, для получения вышеуказанных государственных услуг, в связи с чем соответствующие материалы поверки направлены в УФАС по Санкт-Петербургу.

Результаты рассмотрения материалов Прокуратуры, в ходе которого Санкт-Петербургское УФАС России выявило в действиях ГУ МВД признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ), явились основанием для выдачи ГУ МВД предупреждения от 30.11.2022 №78/28173/22.

Не согласившись с вынесенным предупреждением, ГУ МВД обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, исследовав и оценив представленные участниками спора доказательства, их доводы, пришел к выводу о наличии в данном случае у УФАС как уполномоченного контролирующего органа правовых и фактических оснований для выдачи ГУ МВД оспариваемого предупреждения.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в виду следующего.

Согласно положениям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона), судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт нарушения антимонопольного законодательства. Таковые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения. Суд не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ, ограничиваясь констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Согласно пункту 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде; вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

В силу положений пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

Как указано в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", при проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Как верно указал суд первой инстанции, одним из основных принципов предоставления государственных услуг, определенных пунктом 5 статьи 4 Закона №210-ФЗ, является доступность обращения за предоставлением государственных услуг и доступность их предоставления.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административным регламентом МВД РФ по предоставлению государственной услуги по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 10.12.2020 № 856, участие в предоставлении государственной услуги в сфере миграции иных лиц помимо МВД РФ, организаций федеральной почтовой связи, а также многофункциональных центров, при наличии соответствующих соглашений о взаимодействии, не предусмотрено.

Административные регламенты, утвержденные приказами МВД России от 08.06.2020 № 407, от 11.06.2020 № 417, определяющие порядок предоставления услуг по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временной проживание в Российской Федерации и видов на жительство, содержат аналогичные условия.

Передача документов в электронной форме в территориальные подразделения МВД Административным регламентом не предусмотрена, в связи с чем противоречит требованием пункта 1 части 1 статьи 6 Закона № 210-ФЗ, и не может являтся предметом договора в силу требований.

В этой связи, 15.12.2021 между ГУ МВД и СПб ГКУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» заключено Соглашение о взаимодействии при оказании государственных услуг в сфере миграции.

ГУ МВД письмами от 17.11.2021 № 15/45930 и от 19.03.2021 № 15/6-9827 направило в УВМ указания об организации работы по оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Предприятие в соответствии с указанными Административными регламентами, Соглашением и иными документами ГУ МВД не является организацией, участвующей в предоставлении государственных услуг в сфере миграции, указания о заключении (возможности заключения) соглашения, иных документов, направленных на взаимодействие ГУ МВД с Предприятием, приведенные документы не содержат.

Вместе с тем, 01.07.2021 ГУ МВД совместно с Предприятием принят Временный регламент информационного взаимодействия, который, по сути, является соглашением и определяет порядок взаимодействия между ГУ МВД (УВМ) и Предприятием по передаче сведений, получаемых последним в рамках коммерческих услуг, оказываемых третьим лицам, необходимых ГУ МВД для предоставления государственных услуг в сфере миграции. Временный регламент также устанавливает право Предприятия формировать электронные пакеты документов, необходимых для предоставления указанных государственных услуг, и передавать их посредством защищенного канала связи в учеты ГУ МВД и ГИСМУ (л.д.298-299).

Приложением к Временному регламенту определен Перечень услуг, оказываемых Предприятием третьим лицам, сведения о которых подлежат передаче в ГУ МВД (л.д.301-302).

В соответствии с пунктом 3 Устава Предприятия, утвержденного приказом МВД от 16.03.2017 № 131, Предприятие является коммерческой организацией, оказывающей физическим и юридическим лицам информационные и консультационные услуги в сфере миграции, в т.ч. услуги по оформлению заявлений и иных документов, подаваемых в территориальные органы МВД России при получении государственных услуг в сфере миграции.

Указанные услуги оказываются Предприятием на возмездной основе в соответствии с тарифами, утвержденными последним (л.д.303-310).

Наличие нормативно-правовых актов, запрещающих иным хозяйствующими субъектам оказывать аналогичные услуги, не выявлено.

Аналогичное взаимодействие с иными хозяйствующими субъектами ГУ МВД не обеспечено.

Таким образом, принятием Временного регламента, ГУ МВД могло создать преимущественные условия деятельности Предприятия по оказанию третьим лицам возмездных услуг в сфере миграции, которые поименованы в Приложении к Временному регламенту и предшествуют получению этими лицами государственных услуг, путем предоставления последним возможности электронной передачи документов клиентов в учеты ГУ МВД, осуществления предварительной записи клиентов Предприятием на подачу заявлений о предоставлении государственных услуг в указанной форме, путем выделения отдельных окон для обращения клиентов последнего за получением государственных услуг в сфере миграции вне общей очереди, в порядке определяемом Предприятием, что в т.ч. сокращает время оформления и подачи документов.

Иные хозяйствующие субъекты, которые могут оказывать и оказывают иностранным гражданам коммерческие услуги, связанные с подготовкой и подачей документов, для получения вышеуказанных государственных услуг, ввиду отсутствия аналогичного регламента о взаимодействии (соглашения), лишены доступа к электронным сервисам ГУ МВД, и не имеют возможности обеспечить обращение своих клиентов вне общей очереди, что снижает конкурентоспособность их услуг.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях заявителя признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В виду установления Управлением признаков нарушения антимонопольного законодательства, выдача предупреждения соответствовала вышеприведенным положениям Закона N 135-ФЗ.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела, содержание предупреждения соответствует требованиям пункта 2 части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и содержит выводы о наличии оснований для его выдачи; в предупреждении содержится предложение в срок до 27.12.2022 прекратить действия, которые содержат признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Оспариваемое предупреждение по форме и содержанию соответствует требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ. Выбранный УФАС способ прекращения возможных нарушений антимонопольных требований, соразмерен совершенным действиям.

При изложенных обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Определением от 13.06.2023 арбитражный суд апелляционной инстанции приостановил исполнение обжалуемого определения. Поскольку апелляционное производство окончено, приостановление исполнения следует отменить (часть 4 статьи 265.1 АПК РФ).

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13 мая 2023 года по делу № А56-132068/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства внутренних дел России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области - без удовлетворения.

Отменить приостановление исполнения решения Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13 мая 2023 года по делу № А56-132068/2022.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Л.В. Зотеева

Н.И. Протас