Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 12.12.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального казенного учреждения «Объединенное стратегическое командование Северного флота»-«2 финансово-экономическая служба» на определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.05.2017 (судья Корушова И.М.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2017 (судьи Горбик В.М., Колосова Ж.В.,
ФИО1) по делу № А56-15005/2017,

у с т а н о в и л:

Федеральное казенное учреждение «Объединенное стратегическое командование Северного флота»-«2 финансово-экономическая служба», место нахождения: 184606, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Учреждение), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Межрегиональному управлению ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны Российской Федерации (по Западному военному округу), место нахождения: 191123, Санкт-Петербург, Воскресенская набережная, дом 10А, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Управление), со следующими требованиями:

- признать незаконным пункт 3.1.2 «Акта контрольных мероприятий» от 20.12.2016 № 6/7/142дсп (далее – Акт) в части установления переплаты гражданскому персоналу филиала № 1, надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, районных коэффициентов и процентных надбавок за работу в районах крайнего Севера в сумме 524 265 руб. (за вычетом НДФЛ);

- признать незаконным пункта 4 «Предложений» руководителя ревизионной группы, внесенный в Акт, в части принятия исчерпывающих мер по погашению (взысканию) и перечислению в доход бюджета ущерба, выявленного контрольными мероприятиями, в сумме 524 265 руб.;

- признать незаконным «Протокол рассмотрения возражений» от 28.12.2016 № 25/2016 (далее – Протокол) в части оставления без удовлетворения возражений филиала № 1 по выплатам работникам надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, имеющими степень секретности «совершенно секретно», в размере 40%.

Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.05.2017, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2017, производство по делу прекращено применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

В своей кассационной жалобе Учреждение просит указанные судебные акты отменить, а дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В данном случае заявитель поясняет, что деятельность филиала № 1 Учреждения имеет признаки экономической деятельности, поскольку непосредственно связана с расходованием бюджетных средств, а контрольные мероприятия (проведенные Управлением) были направлены на выявление нарушений финансово-экономической и хозяйственной деятельности филиала № 1. В связи с этим податель жалобы считает, что выводы первой и апелляционной инстанции о том, что рассматриваемый спор не носит экономической деятельности – ошибочны. Также Учреждение не согласно с выводами судов об отсутствии в оспариваемом документе признаков ненормативного правового акта, что явилось самостоятельным основанием для прекращения производства по делу. «Предложения» Управления, изложенные в Акте содержат властные предписания, подлежащие обязательному исполнению Учреждением, не исполнение которых влечет за собой принятие мер принудительного взыскания.

Участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени заседания кассационной инстанции, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 АПК РФ.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, в период с 10.12.2016 по 20.12.2016 ревизионная группа Управления провела контрольные мероприятия по отдельным вопросам финансово-экономической деятельности филиала № 1 Учреждения и финансово-экономического обеспечения обслуживаемых воинских частей и учреждений за период с 01.01.2013 по 30.06.2016.

В ходе проведения данной проверки Управление выявило и зафиксировало в упомянутом пункте 3.1.2 Акта переплату и неположенную выплату в сумме
524 265 руб. (за вычетом НДФЛ) гражданскому персоналу филиала № 1 за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (с учетом районных коэффициентов и процентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера).

При этом руководителем ревизионной группы было предложено Учреждению назначить и провести административные расследования с целью привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении нарушений, обеспечив при этом объективность и своевременность разбирательств (пункт 2 «Предложений»); принять исчерпывающие меры по погашению (взысканию) и перечислению в доход бюджета ущерба, выявленного контрольными мероприятиями, в сумме 524 265 руб. Представить документы, подтверждающие перечисление ущерба в бюджет (пункт 4 «Предложений» Акта). Донесение о выполнении внесенных в Акт «Предложений» представить начальнику Управления и в Департамент финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации до 31.01.2017.

Учреждение с пунктом 3.1.2 Акта не согласилось, в связи с чем направило в адрес Управления свои возражения от 26.12.2016 (исх. № 5141/03/3П-8501).

По результатам рассмотрения указанных возражений, Управление составило вышеупомянутый Протокол от 28.12.2016 № 25/2016 об оставлении возражений Учреждения без удовлетворения.

Названные обстоятельства стали для Учреждения причиной обращения в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции прекратил производство по делу № А56-15005/2017 (как не подлежащему рассмотрению в арбитражном суде) так как исходил из того, что оспариваемые Акт и Протокол не обладают всеми необходимыми признаками «ненормативного правового акта» в силу статьи 198 АПК РФ, поскольку не содержат обязательные для исполнения заявителем требований и предписаний. Суд посчитал, что по своей правовой природе указанные Акт и Протокол –процессуальные документы, фиксирующие лишь результаты проверки, данные документы не являются окончательными документами проверки, а потому не могут быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде. Полагая, что из содержания Акта усматривается проведение проверки служебной внутренней деятельности заявителя по установлению надбавок работникам за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, суд первой инстанции пришел к выводу, что спор не относится к экономической деятельности Учреждения. Суд апелляционной инстанции в своем постановлении от 18.09.2017 согласился с данными выводами и оставил вынесенное определение от 24.05.2017 без изменения.

Несогласие с указанными выводами судов двух инстанций послужило для Учреждения причиной обращения с кассационной жалобой.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического или физического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В рассматриваемом случае обжалуемый Акт от 20.12.2016 № 6/7/142дсп содержит «Выводы» о наличии в действиях Учреждения бюджетных и иных нарушений. Кроме того, обжалуемый Акт после «Выводов» содержит «Предложения» по устранению выявленных нарушений, которыми по сути установлены властные предписания.

Так, в соответствии с пунктом 4 «Предложений» Учреждению необходимо принять исчерпывающие меры по погашению (взысканию) и перечислению в доход бюджета ущерба, выявленного контрольными мероприятиями, в сумме 524 265 руб; представить документы, подтверждающие перечисление ущерба в бюджет. Донесение о выполнении внесенных в Акт «Предложений» Учреждению надлежит представить до 31.01.2017 начальнику Управления и в Департамент финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации.

Таким образом, оспоренный Акт в совокупности с Протоколом № 25/2016 по своему содержанию носит властно-обязывающее предписание для Учреждения, влекущее определенные обязанности заявителя, затрагивает его права и законные интересы независимо от того, какое наименование носит данный документ и как поименована направленность властно-распорядительного характера.

При этом довод судов о том, что названный Акт не является окончательным документом, – не основан на имеющихся в деле доказательствах. Не заявляло об этом обстоятельстве и само Управление, а сведения о принятии Управлением по результатам оспоренного Акта иного властно-распорядительного документа в материалах дела отсутствуют. Однако спорный Акт помимо выводов контролирующего органа содержит в себе «Предложения», неисполнение которых влекут для Учреждения отрицательные последствия (принудительное взыскание выявленной суммы ущерба). Сам документ подписан уполномоченным лицом (руководителем ревизионной группы Управления) и по сути является итоговым документом по результатам контрольных мероприятий. Иного из материалов дела не усматривается.

Именно поэтому прекращение судом первой инстанции производства по настоящему делу на основе данной им оценки характеру оспоренного Акта напрямую противоречит вышеприведенному нормативному положению, лишает Учреждение права на гарантированную законом судебную защиту по обстоятельствам, перечисленным в этом Акте, и, как следствие, – на проверку обоснованности вытекающих из него (по мнению заявителя) отрицательных последствий.

Также следует признать ошибочными выводы судов двух инстанций об отсутствии экономического характера настоящего спора ввиду проведения проверки служебной внутренней деятельности заявителя. Как следует из материалов дела, оспоренный ненормативный правовой акт составлен по результатам контрольных мероприятий финансово-экономической и хозяйственной деятельности Учреждения и является документом службы государственного финансового контроля, регулируемого разделом IX Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суды двух инстанций по делу № А56-15005/2017 пришли к ошибочному выводу о неподведомственности настоящего дела арбитражному суду.

В связи с изложенным определение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции подлежат отмене, как принятые с нарушением норм процессуального права, а само дело – направлению для нового рассмотрения в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.05.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2017 по делу № А56-15005/2017 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города
Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.С. Любченко

И.О. Подвальный