Гражданский кодекс часть 1

при участии от общества с ограниченной ответственностью «СПб. Элмонт» ФИО1 (доверенность от 12.04.2017) и ФИО2 (доверенность от 01.12.2017), от Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга ФИО3 (доверенность от 19.12.2016 № 224-1180/16), от Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга
ФИО4 (доверенность от 26.12.2016 № 5),

рассмотрев 05.12.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «СПб.Элмонт» на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2017 по делу
№ А56-17838/2017 (судьи Желтянников В.И., Аносова Н.В., Тимухина И.А.),

у с т а н о в и л:

Общество с ограниченной ответственностью «СПб. Элмонт», место нахождения: 194214, Санкт-Петербург, проспект Тореза, дом 112, корпус 1, литера «А», помещение 27-Н, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее –
ООО «СПб.Элмонт», Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным отказа Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга, место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, улица Зодчего Росси, дом 1/3,
ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – Служба, Госстройнадзор), оформленного уведомлением от 27.01.2017 № 07-05-500/17-0-1, в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями в границах земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, улица Одоевского, в 130 м к востоку от дома 23 по улице Одоевского (далее – Объект). Кроме того, заявитель просил суд обязать Службу принять решение о выдаче
ООО «СПб.Элмонт» разрешения на строительство указанного Объекта в течение семи рабочих дней с даты вступления решения суда в законную силу.

К участию в данном арбитражном деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга, место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, площадь Ломоносова, дом 2, ОГРН <***>, ИНН <***> (далее – КГА, Комитет).

Решением суда первой инстанции от 02.06.2017 (судья Семенова И.С.) заявленные Обществом требования удовлетворены в полном объеме. На основании статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) суд первой инстанции обязал Службу в семидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу устранить нарушения прав и законных интересов заявителя и выдать разрешение на строительство Объекта. В порядке статьи 110 АПК РФ с Госстройнадзора в пользу ООО «СПб.Элмонт» взыскано 6000 руб. в возмещение судебных расходов заявителя по уплате государственной пошлины.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2017 указанное решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области отменено; в удовлетворении заявленных требований Обществу отказано.

В кассационной жалобе ООО «СПб.Элмонт» ссылается на неправильное применение апелляционной инстанцией норм материального права, в связи с чем просит отменить вынесенное по данному делу постановление и оставить в силе решение суда первой инстанции. Податель жалобы полагает ошибочными выводы апелляционного суда о том, что для территориальной зоны «ТД1-1» градостроительный регламент не устанавливался «Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга» (далее – Правила № 524), утвержденными постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 № 524, и не действовал на момент принятия оспоренного заявителем отказа в выдаче разрешения на строительство Объекта, а следовательно, отсутствие правового регулирования разрешенного использования земельного участка явилось законным основанием для отказа Обществу в выдаче разрешения на строительство. Заявитель считает, что допустимость размещения планируемого к строительству Объекта (многоквартирного жилого дома) на спорном земельном участке подтверждалась разрешенным видом использования данного земельного участка, установленным в статье 25 приложения № 7 Правил № 524. Указанное обстоятельство (полагает ООО «СПб.Элмонт») верно установлено судом первой инстанции, в связи с чем оспоренный заявителем отказ Госстройнадзора, оформленный в упомянутом уведомлении от 27.01.2017, правомерно был признан незаконным.

В судебном заседании представители ООО «СПб.Элмонт» поддержали приведенные в кассационной жалобе доводы, а представители Службы и КГА возражали против ее удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, Обществу на праве собственности принадлежит земельный участок, расположенный по адресу: Санкт-Петербург, улица Одоевского (в 130 м к востоку от дома 23 по той же улице). В связи с планированием возведения на данном участке многоквартирного жилого дома
ООО «СПб.Элмонт» обратилось в Службу с заявлением от 18.01.2017 о выдаче разрешения на строительство данного Объекта.

Рассмотрев представленные заявителем документы, Госстройнадзор упомянутым уведомлением от 27.01.2017 № 07-05-500/17-0-1 отказал Обществу в выдаче данного разрешения. В обоснование своего отказа Служба указала на несоответствие поданных Обществом документов разрешенному использованию земельного участка, а именно: «разрешенное использование земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, улица Одоевского, в 130 м к востоку от дома 23 по улице Одоевского (кадастровый номер 78:06:0002060:2273), установлено Законом Санкт-Петербурга от 19.01.2009 № 820-7 «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (в редакции Закона Санкт-Петербурга от 26.06.2014 № 417-65; далее – Закон СПб № 820-7). В свою очередь, исходя из информации о градостроительном регламенте, разрешенные виды использования земельного участка были определены в приложении № 3 к Закону, которое утратило силу с 15.01.2017. В дополнение к отказу Служба сообщила, что заявление о выдаче разрешения на строительство необходимо оформлять должным образом на бланке организации и в соответствии с образцом, представленным в приложении № 2 к «Административному регламенту», утвержденному распоряжением Службы от 30.12.2016 № 9-р.

Не согласившись с законностью полученного отказа, ООО «СПб.Элмонт» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции решением от 02.06.2017 удовлетворил заявленные требования в полном объеме, так как установил, что назначение планируемого к строительству Объекта полностью соответствует основному виду разрешенного использования земельного участка по коду 10300 (для размещения многоквартирного жилого дома). Кроме того, суд отклонил доводы Госстройнадзора о невозможности проверить допустимость размещения спорного Объекта по указанному адресу. Суд отметил, что в данном случае допустимость такого размещения Объекта подтверждается разрешенным видом использования земельного участка, установленным в статье 25 приложения № 7 Правил № 524. Ввиду отсутствия иных оснований в оспоренном отказе Службы в выдаче заявителю испрашиваемого разрешения на строительство суд первой инстанции признал данный отказ не соответствующим действующему законодательству Российской Федерации.

Апелляционный суд своим постановлением от 07.09.2017 отменил вынесенное по данному делу решение от 02.06.2017 и отказал ООО «СПб.Элмонт» в удовлетворении заявленных требований, так как пришел к выводу об отсутствии на дату обращения Общества с соответствующим заявлением утвержденных градостроительных регламентов в отношении земельного участка, на котором планируется строительство многоквартирного жилого дома. В связи с этим обстоятельством оспоренный заявителем отказ Службы в выдаче разрешения на строительство апелляционный суд посчитал соответствующим положениям части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Несогласие с указанными выводами апелляционной инстанции послужило для Общества причиной обращения с кассационной жалобой.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу ООО «СПб.Элмонт» подлежащей удовлетворению на основании следующего.

Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в части 3 и 4 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ), согласно которым термин «градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия» был заменен на термин «требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия». При этом часть 4 статьи 34 Закона № 73-ФЗ изложена в новой редакции следующего содержания: «порядок разработки проекта зон охраны объектов культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации».

Позднее постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972 было утверждено «Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Положение № 972), которым среди прочего установлены общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон. Так, согласно пункту 15 Положения № 972 режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения утверждаются правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия. Пунктом 18 Положения № 972 определено, что утвержденные границы зон охраны объектов культурного наследия (объединенной зоны охраны), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории.

Упомянутым Законом СПб № 820-7 (в редакции от 07.07.2016) утверждены границы объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (приложение 1), а также режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах этих зон (приложение 2). Указанный Закон в упомянутой редакции от 07.07.2016 вступил в силу 15.01.2017; с этой же даты утратило силу приложение 3 «Градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» к Закону СПб № 820-7 (в редакции от 26.06.2014).

При этом приложение 2 к Закону № 820-7 содержит общие требования режимов использования земель и общие требования к градостроительным регламентам в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия. Непосредственно сами градостроительные регламенты подлежал разработке и утверждению в составе правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга (пункт 2.1 раздела 2 части 1 приложения 2 к Закону СПб № 820-7).

Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 № 524
«О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» (далее – Постановление № 524) утверждены вышеупомянутые «Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга», включающие в том числе: утвержденные режимы использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и градостроительные регламенты в границах данных зон согласно приложению № 7 (пункт 1.4 Постановления № 524).

Таким образом, на дату оспоренного Обществом отказа Службы в выдаче разрешения на строительство (25.01.2017) упомянутые градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга в действительности уже были определены в приложении № 7 Правил № 524. Что соответствует также и положениям статьи 34 Закона № 73-ФЗ, пунктам 15 и 18 Положения № 972 и пункту 2.1 раздела 2 части 1 приложения 2 к Закону СПб № 820-7, согласно которым законодательство об объектах культурного наследия устанавливает лишь общие требования к режимам использования земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия. При этом правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства в границах этих зон регулируются градостроительными регламентами, установленными и отображенными в упомянутых «Правилах землепользования и застройки».

Поддержанное апелляционным судом утверждение Службы о том, что поскольку в приложении № 7 Правил № 524 были лишь отображены (но не установлены) ранее утвержденные Законом СПб № 820-7 градостроительные регламенты в границах зон охраны, а значит с отменой приложения 3 к данному Закону утратило свою юридическую силу и спорное приложение № 7, – следует признать необоснованным исходя из следующего.

Пунктом 1 Постановления № 524 утверждены «Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга». Согласно указанной норме утвержденные «Правила» включают в себя: общую часть Правил; карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга; градостроительные регламенты; утвержденные режимы использования земель в границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Статьями 31 и 32 (с учетом особенностей, предусмотренных статьей 63)
ГрК РФ строго регламентирован порядок подготовки проекта и утверждения правил землепользования и застройки, а статьей 33 ГрК РФ – порядок внесения изменений в эти правила. В силу установленного положениями статей 31, 32, 33 и 63 ГрК РФ порядка подготовки, утверждения и внесения изменений в правила землепользования и застройки, а также статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 28.10.2009 № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» признание утратившим силу приложения 3 к Закону СПб № 820-7 не влечет за собой автоматической отмены действия приложения № 7 Правил № 524, которые в свою очередь утверждены нормативно правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Санкт-Петербурга) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Кроме того, вывод апелляционного суда о том, что приложение № 7 Правил № 524 не имело самостоятельной юридической силы, со ссылкой на пункты 1.3.1, 1.3.2 и 2.4 приложения № 1 этих Правил, – не следует из самих положений указанных норм, а также противоречит требованиям статьи 34 Закона № 73-ФЗ, пункту 15 Положению № 972, пункту 2.1 раздела 2 части 1 приложения 2 к Закону СПб № 820-7, а также пункту 1 части 4 статьи 36 ГрК РФ.

Пунктами 1.3.1 и 1.3.2 приложения № 1 Правил № 524 (на которые ссылается апелляционный суд) определены общие положения о картах градостроительного зонирования Санкт-Петербурга, а пунктом 2.4 данного приложения – общие положения использования земельных участков, на которые действия градостроительных регламентов не распространяются и для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Так, согласно пункту 1.3.2 (подпункт 1.3.2.2) названного приложения № 1 на картах градостроительного зонирования Санкт-Петербурга отображены утвержденные границы объединенных зон охраны объектов культурного наследия и границы территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и расположенных в границах указанных зон (приложение № 5 – в действующей редакции, приложение № 6 – в предыдущей редакции). В свою очередь часть 4 статьи 36 ГрК РФ содержит исчерпывающий перечень земельных участков, на которые не распространяются действия градостроительных регламентов. В данном случае земельные участки в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия в этот перечень не включены. Напротив, согласно пункту 1.4 (в редакции от 21.06.2016) и пункту 1.3.2 (в редакции от 04.07.2017) Постановления № 524 в Правила № 524 включены градостроительные регламенты именно в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия (приложение № 7 в предыдущей редакции, а также приложение № 8 – в действующей редакции).

Таким образом, довод Комитета об отсутствии с 15.01.2017 градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия в связи утратой юридической силы приложения 3 Закона СПб № 820-7 (которое ранее содержало градостроительные регламенты в границах указанных зон), поддержанный судом апелляционной инстанции, – фактически не основан на выше указанных нормах действующего законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга.

В упомянутом приложении № 7 Правил № 524 среди прочего были установлены градостроительные регламенты в отношении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства по территориальным зонам (глава 2).

Применительно к рассматриваемому случаю в статье 25 приложения № 7 Правил № 524 были установлены градостроительные регламенты общественно-деловой зоны объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов, расположенных на территории исторически сложившихся районов города и исторических пригородов, с включением объектов инженерной инфраструктуры (виды разрешенного использования и предельные параметры): кодовое обозначение зоны – «ТД1-1».

Суд первой инстанции, руководствуясь вышеперечисленными нормами права, пришел к обоснованному выводу об отсутствии у Госстройнадзора законных оснований для изложенного в уведомлении Службы от 27.01.2017 отказа Обществу в выдаче разрешения на строительства по основанию отсутствия правового регулирования относительно разрешенного использования земельного участка, на котором планируется строительство многоквартирного жилого дома.

Ввиду изложенного у апелляционного суда отсутствовали основания для отмены решения суда первой инстанции.

В то же время Госстройнадзор не давал оценки представленному
ООО «СПб.Элмонт» в Службу пакету документов для выдачи разрешения на строительство на предмет полноты и соответствия требованиям статьи 51 ГрК РФ. Ввиду указанного обстоятельства решение суда первой инстанции в части восстановления нарушенного права заявителя в виде понуждения Госстройнадзора выдать Обществу разрешение на строительство Объекта подлежит изменению: в качестве правовостановительной меры в данном конкретном случае следует обязать Службу принять документы (представленные Обществом с заявлением от 18.01.2017) и рассмотреть их с учетом выводов, изложенных в судебном акте по делу № А56-17838/2017.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.09.2017 по делу № А56-17838/2017 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.06.2017 по делу № А56-17838/2017 в части признания незаконным уведомления Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга от 27.01.2017 № 07-05-500/17-0-1 об отказе обществу с ограниченной ответственностью «СПб.Элмонт» в выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями в границах земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, улица Одоевского, в 130 м к востоку от дома 23 по улице Одоевского.

Решение суда первой инстанции в части принятой меры восстановления нарушенного права изменить, изложив резолютивную часть в следующей редакции:

«Обязать Службу государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга рассмотреть и принять решение по заявлению общества с ограниченной ответственностью «СПб.Элмонт» от 18.01.2017 о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями в границах земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, улица Одоевского, в 130 м к востоку от дома 23 по улице Одоевского в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.С. Любченко

О.А. Алешкевич