Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23903/2023) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.06.2023 по делу № А56-37725/2023, принятое

по заявлению индивидуального предпринимателя Лапшиной Аллы Андреевны

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-е лицо: Комитет по тарифам Санкт-Петербурга;

Санкт - Петербургское государственное казенное учреждение "Городской центр управления парковками Санкт-Петербурга"

Правительство Санкт-Петербурга

об оспаривании решения,

установил:

индивидуальный предприниматель Лапшина Алла Андреевна (далее - Предприниматель, заявитель, ИП Лапшина А.А.) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее – Управление, УФАС)оформленного письмом от 28.02.2023 №78/4205/23 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и обязании Управление в течение 30 календарных дней с момента вступления решения суда в законную силу принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании заявления (жалобы) Лапшиной А.А. на действия по установлению необоснованного и завышенного тарифа на пользование платной парковкой от 17.11.2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Санкт-Петербурга, Комитет по тарифам Санкт-Петербурга (далее - Комитет), Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Городской центр управления парковками Санкт-Петербурга" (далее - Учреждение).

Решением суда от 01.06.2023 заявленные требования Предпринимателя удовлетворены.

Управление обратилось с в апелляционной жалобой. в которой просило обжалуемый судебный акт отменить. По мнению подателя жалобы, рассматриваемые полномочия органов государственной власти Санкт – Петербурга определены законом и не относятся к сфере антимонопольного контроля.

В судебном заседании представители Управления и Комитета поддержали доводы жалобы, просили решение суда отменить.

Представитель Предпринимателя просил в удовлетворении жалобы отказать, по мотивам, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Предприниматель обратилась в Управление с жалобой от 17.12.2021, в которой просила провести проверку действий Правительства Санкт-Петербурга, Комитета, Учреждения по установлению необоснованного, монопольно высокого размера платы за платную парковку на дорогах общего пользования в Санкт-Петербурге в соответствии с распоряжением Комитета от 20.12.2016 N 264-р (далее - Распоряжение N 264-р) и ее взиманию с пользователей платных парковок на соответствие требованиям антимонопольного законодательства, а именно: на наличие следующих нарушений: установление, поддержание монопольно высокой цены (подпункт 1 пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) в результате согласованных действий Правительства Санкт-Петербурга, Комитета, в соответствии с которыми Комитет был наделен полномочиями по установлению экономически необоснованного тарифа (пункт 2 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

В заявлении Предприниматель просила признать указанные в ее заявлении действия Правительства Санкт-Петербурга, Комитета, Учреждения нарушающими антимонопольное законодательство, выдать предписание на устранение указанных заявителем нарушений, которым обязать включить в Методику требования и способа экономического обоснования тарифа (в том числе базового коэффициента) на платную парковку, внести изменения в Распоряжение N 264-р в части установления экономически обоснованного тарифа на оплату парковки, который не будет являться завышенным, до момента утверждения экономически обоснованного тарифа на пользование платной парковкой прекратить взимание монопольно высокой платы за пользование платной парковкой.

Письмом от 24.12.2021 N 78/37564/21 Управление на основании части 3 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ) перенаправило заявление Предпринимателя от 17.12.2021 Комитету в связи с тем, что указанные в заявлении вопросы не отнесены законодательством Российской Федерации к компетенции антимонопольных органов.

Письмом от 13.01.2022 N 78/586/22 Управление в ответ на заявление Предпринимателя от 17.12.2021 сообщило, что указанная в заявлении стоимость стоянки автотранспортного средства соответствует размеру платы за пользование на платной основе парковочными местами, расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге на 2017 - 2021 годы, установленному Комитетом Распоряжением N 264-р (в соответствии с приложением 2 к данному Распоряжению) в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2014 N 544 "О Методике расчета платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге" (далее - Методика), постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2014 N 1293 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга", от 13.09.2005 N 1346 "О Комитете по тарифам Санкт-Петербурга".

В вышеуказанном письме Управление также указало, что у него не имелось оснований для применения мер антимонопольного реагирования, поскольку принятые в соответствии с полномочиями Правительства Санкт-Петербурга, названные постановления не оказывают негативного влияния на конкуренцию. Управление также сообщило Предпринимателю о перенаправлении его обращения для рассмотрения по подведомственности в Комитет.

Предприниматель не согласилась с бездействием Управления, заключавшимся в нерассмотрении жалобы Предпринимателя, с действиями Управления по направлению жалобы в Комитет, в связи с чем обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.07.2022 по делу А56-40077/2022 признаны незаконными бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, выразившиеся в уклонении от рассмотрения по существу жалобы индивидуального предпринимателя Лапшиной Аллы Андреевны от 17.12.2021 (вх. № 39918-ЭП/21 от 20.12.2021) на действия по установлению необоснованного и завышенного тарифа на пользование платной парковкой. Признаны незаконными действия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, заключавшиеся в направлении письмом от 24.12.2021 № 78/37564/21 жалобы индивидуального предпринимателя Лапшиной Аллы Андреевны от 17.12.2021 (вх. № 39918-ЭП/21 от 20.12.2021) на действия по установлению необоснованного и завышенного тарифа на пользование платной парковкой на рассмотрение в Комитет по тарифам Санкт-Петербурга.

Также суд обязал Управление Федеральной службы по Санкт-Петербургу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Лапшиной Аллы Андреевны путем повторного рассмотрения жалобы от 17.12.2021 (вх. № 39918-ЭП/21 от 20.12.2021) на действия по установлению необоснованного и завышенного тарифа на пользование платной парковкой.

Управлением повторно рассмотрена жалоба Лапшиной А.А., по результатам рассмотрения которой вынесено решение, оформленное письмом от 28.02.2023 №78/4205/23 об отказе в возбуждении дела.

В отказе Управление сослалось, что указанная в заявлении стоимость стоянки транспортных средств соответствует размеру платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге, на 2017-2021 годы, установленному Комитетом по тарифам Санкт-Петербурга распоряжением от 20.12.2016 № 264-р, согласно приложению 2 к указанному распоряжению, в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2014 № 544 «О Методике расчета платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге», постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2014 № 1293 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга», постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 13.09.2005 № 1346 «О Комитете по тарифам Санкт-Петербурга».

Не согласившись с вышеуказанным решением, Предприниматель обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, оценив доводы Управления пришел к выводу, что решение суда подлежит отмене.

Согласно пункту 1 статьи 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль над соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

На основании пункта 2 статьи 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу пункта 1 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган осуществляет полномочия, в том числе возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 39 Закона N 135-ФЗ основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 44 Закона N 135-ФЗ заявление подается в письменной форме в антимонопольный орган и должно содержать следующие сведения:

1) сведения о заявителе (фамилия, имя, отчество и адрес места жительства для физического лица; наименование и место нахождения для юридического лица);

2) имеющиеся у заявителя сведения о лице, в отношении которого подано заявление;

3) описание нарушения антимонопольного законодательства;

4) существо требований, с которыми заявитель обращается;

5) перечень прилагаемых документов.

К заявлению прилагаются документы, свидетельствующие о признаках нарушения антимонопольного законодательства (далее - документы). В случае невозможности представления документов указывается причина невозможности их представления, а также предполагаемые лицо или орган, у которых документы могут быть получены (часть 2 статьи 44 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 5 статьи 44 Закона N 135-ФЗ при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган:

1) определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции;

2) устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

В соответствии с частью 8 статьи 44 Закона N 135-ФЗ по результатам рассмотрения заявления антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона.

Основанием для принятия решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе то, что вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа (пункт 1 части 9 статьи 44).

Аналогичное положение установлено в пункте 3.43 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 339 (далее - Административный регламент).

Как установленном апелляционным судом, Управление, рассмотрев поступившее заявление ИП Лапшиной А.А. пришло к выводу, что указанная в заявлении стоимость стоянки транспортных средств соответствует размеру платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге, на 2017-2021 годы, установленному Комитетом по тарифам Санкт-Петербурга распоряжением от 20.12.2016 № 264-р, согласно приложению 2 к указанному распоряжению, в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.06.2014 № 544 «О Методике расчета платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге», постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2014 № 1293 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга», постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 13.09.2005 № 1346 «О Комитете по тарифам Санкт-Петербурга».

Также Управление сослалось на отсутствие полномочий относительно установления размера платы за платную парковку на дорогах общего пользования в Санкт-Петербурге, акты, устанавливающие размер платы за платную парковку, принятые в соответствии с полномочиями органов власти Санкт-Петербурга, и не оказывающие негативного влияния на конкуренцию и в соответствии с пунктом 2 части 8, пунктами 1 и2 части 9 статьи 44 части 3 статьи 8 Закона N 135-ФЗ отказало в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что поводом для обращения Предпринимателя с жалобой в Управление явилось не применение платы в размере, завышенном или заниженном в сравнении с той, которая установлена нормативными правовыми актами, а то, что нормативные правовые акты - основания для установления платы, были приняты с нарушением ст. 15, ст. 16 Закона № 135-ФЗ.Управлением не принято во внимание, что деятельность по организации платных парковок является монопольной.

При этом, судом первой инстанции указано, что в границах зоны платной парковки отсутствуют аналогичные открытые парковки, принадлежащие третьим лицам и оказывающие аналогичные услуги. Управление не исследовало изложенные Предпринимателем в жалобе доводы об экономической необоснованности установленной платы, не дало им оценки и не проанализировало установленный размер платы на предмет его экономической обоснованности с учетом указанных Предпринимателем в жалобе методов, либо любых иных возможных методов определения экономически обоснованной платы.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции соглашается с позиций Управления.

В оспариваемом отказе указано, что в соответствии с пунктом 3.3 ст. 12 Федерального закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 257-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной
деятельности относятся установление размера платы за пользование на платной
основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных
дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (далее
- Плата). Таким образом, в соответствии с Законом № 257-ФЗ установление
(регулирование) Платы относится исключительно к полномочиям органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 «Положения о Федеральной антимонопольной службе», утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 26.01.2023) Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

При этом реализация полномочий через территориальные органы ФАС России определяются на основании «Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы», утвержденного приказом ФАС России от 23.07.2015 № 649/15 (ред. от 11.02.2020).

Однако полномочия ФАС России, определенные в Положении о ФАС России, не в полной мере совпадают с полномочиями его территориальных органов, определенных Положением о ТО.

Кроме того, полномочия ФАС России определены в части 5 Положения о ФАС России и, как отменено в Решении УФАС, на включают положений относительно установления размера платы за платную парковку на дорогах общего пользования регионального значения, таких как принятие соответствующих методик по расчету Платы, порядка согласования решений органов исполнительной власти по установлению Платы, по контролю за ее применением и т.п., и в связи с этим в любом случае не могут быть реализованы через территориальные органы ФАС России.

Как следует из материалов дела, Предприниматель просила Управление произвести проверку действий органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и Учреждения на наличие следующих нарушений: установление, поддержание монопольно высокой цены (пп. 1 пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в результате согласованных действий
Правительства Санкт-Петербурга. Комитета, в соответствии с которыми Комитет был
наделен полномочиями по установлению экономически необоснованного тарифа
(пункт 2 статьи 15 Закона № 135-ФЗ).

Вместе с тем, в оспариваемом отказе в отношении установления монопольно высокой цены Управление правомерно указало, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 10 Закона № 135-ФЗ запрещаются действия занимающих доминирующее положение хозяйствующих субъектов по установлению, поддержанию монопольно высокой цены, в то время как органы государственной власти, а именно Правительство Санкт - Петербурга и Комитет, а также Учреждение, в соответствие с определением понятия хозяйствующего субъекта п. 5 ст. 4 Закона № 135-ФЗ, к таким хозяйствующим субъектам не относятся.

Также со ссылкой на пункт 33 Постановления № 2 Управление правомерно указало, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона № 135-ФЗ подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона № 135-ФЗ, их действия, соглашения и согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках.

Федеральным законом от 10.12.1995 №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» установлено, что мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог.

Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» урегулированы отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности.

Статьей 12 Закона об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации регламентированы полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Данной нормой установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования (пункт 3); принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, и о прекращении такого использования (пункт 3.1); установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.2); установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 3.3); определение методики расчета и максимального размера платы за проезд по платным автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения, платным участкам указанных автомобильных Дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения (пункт 4).

Вышеперечисленные нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Правительства Санкт-Петербурга в области установления порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), определения порядка и условий платы за пользование данными парковками, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов.

Постановление Правительства СПб от 23.06.2014 № 544, Распоряжение Комитета по тарифам Санкт-Петербурга от 20.12.2016 № 264-р основания для установления Платы регулируют отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, не регламентируют вопросы, связанные с осуществлением предпринимательской или инвестиционной деятельности, не содержат запретов или ограничений для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также положений, способствующих их введению или возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджета Санкт-Петербурга, а следовательно результат их принятия и применения не могут оказать негативного влияния на конкуренцию на соответствующих товарных рынках.

Таким образом, рассматриваемые полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга определены законом и не относятся к сфере антимонопольного контроля, в связи, с чем оспариваемое решение Управления об отказе в возбуждении дела применительно к пп. 1, 2 ч. 9 ст. 44 Закона №135-ФЗ является правомерным.

При таких обстоятельствах, решение суда от 01.06.2023 подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.06.2023 по делу № А56-37725/2023 отменить.

В удовлетворении заявленных требований индивидуальному предпринимателю Лапшиной Алле Андреевне отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.В. Фуркало

Судьи

М.И. Денисюк

Н.А. Мильгевская