Постановление № А56-51249/17 от 07.12.2017 Тринадцатого арбитражного апелляционного суда

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

Резолютивная часть постановления объявлена      декабря 2017 года

Постановление изготовлено в полном объеме   декабря 2017 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Протас Н.И.

судей  Зотеевой Л.В., Сомовой Е.А.

при ведении протокола судебного заседания:  до перерыва Пермяковой Е.П., после перерыва Бурак К.Д.

при участии: 

от заявителя: Бисеров Р.С. по доверенности от 22.12.2016

от заинтересованного лица: Разгуляев А.В. по доверенности от 14.05.2017

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер  АП-24079/2017 ) Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения  "Дирекция транспортного строительства" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.08.2017 по делу № А56-51249/2017 (судья Галкина Т.В.), принятое

по заявлению Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному  надзору

к Санкт-Петербургскому государственному казенному учреждению "Дирекция транспортного строительства"

о привлечении к административной ответственности

установил:

Северо-Западное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее Управление) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о привлечении Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Дирекция транспортного строительства" (далее Учреждение, СПб ГКУ "Дирекция транспортного строительства") к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 24.08.2017 Учреждение привлечено к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ  с назначением наказания в виде административного приостановления деятельности на срок до 90 суток.

В апелляционной жалобе Учреждение просит отменить решение суда и принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, суд не дал правовой оценки фактическим обстоятельствам дела, не в полной мере и не всесторонне определил обстоятельства, имеющие принципиальное значение для дела, в связи с чем при вынесении решения суд не правильно применил нормы материального права.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, представитель Управления просил оставить жалобу без удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве на жалобу.

Судом отказано в принятии в качестве доказательств дополнительных документов, приложенных Учреждением к апелляционной жалобе и не представлявшихся в суд первой инстанции в отсутствие уважительных причин, что в силу пункта 2 статьи 268 АПК РФ исключает возможность их принятия на стадии апелляции. 

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной проверки на основании распоряжения от 16.08.2016 № 23-1032-630/Рк Управлением был составлен акт № 23-1032-6302-7814/А-320 от 19.10.2016, в котором отражены выявленные нарушения, допущенные Учреждением, в отношении строительства объекта капитального строительства «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции "Приморская" до станции "Улица Савушкина", включая станцию "Новокрестовская"» по адресу: Санкт-Петербург, Василеостровский, Петроградский и Приморский районы.

По результатам указанной проверки в адрес Учреждения было выдано предписание от 19.10.2016 № №23-1032-6302-3122/ПР-319 об устранении выявленных нарушений в срок до 29.12.2016.

Письмом от 08.12.2016 № 23-1/5/51551 Управление продлило срок исполнения предписания до 29.05.2017.

23.06.2017 при проведении на основании распоряжения Северо-Западного управления Ростехнадзора от 05.05.2017 №23-1032-3353/Рк мероприятий по контролю исполнения ранее выданного предписания Северо-Западного управления Ростехнадзора от 19.10.2016 №23-1032-6302-3122/ПР-319 об устранении нарушений, требований градостроительного законодательства допущенных при выполнении работ по строительству объекта капитального строительства «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции "Приморская" до станции "Улица Савушкина", включая станцию "Новокрестовская"» по адресу: Санкт-Петербург, Василеостровский, Петроградский и Приморский районы (далее - Объект), выявлены факты невыполнения в установленный срок указанного предписания с установленным сроком исполнения 29.05.2017, а именно:

Усматривая в действиях СПб ГКУ "Дирекция транспортного строительства" признаки, свидетельствующие о наличии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, 03.07.2017 государственным инспектором межрегионального отдела по государственному строительному надзору Северо-Западного управления Ростехнадзора Медведевым А.Н. составлен протокол об административном правонарушении № 23-1032-3353-2744/ПТ-112.

На основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ протокол и иные материалы проверки направлены Управлением в арбитражный суд для решения вопроса о привлечении СПб ГКУ "Дирекция транспортного строительства" к административной ответственности.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции посчитал доказанным событие административного правонарушения и вину Учреждения, не усмотрел нарушений процедуры привлечения к административной ответственности.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции установил, что решение суда первой инстанции подлежит изменению по следующим основаниям.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ установлена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в виде наложения административного штрафа на юридических лиц от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно части 1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт регулируется настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

Согласно части 8 статьи 54 ГрК РФ порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 №54 (далее - Положение), задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Пунктом 9 названного Положения предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок.

Согласно пункту 14 Положения при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

Частью 6 статьи 54 ГрК РФ также установлено, что по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 53 ГрК РФ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 7 статьи 52 ГрК РФ).

Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 №145 определен Порядок организации и проведения в Российской Федерации государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее - государственная экспертиза), порядок определения размера платы за проведение государственной экспертизы, а также порядок взимания этой платы (далее - Порядок).

Согласно пункту 44 Порядка проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу после устранения недостатков, указанных в отрицательном заключении государственной экспертизы, или при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.

Проектная документация, получившая положительное заключение государственной экспертизы, по инициативе застройщика или технического заказчика может быть направлена повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу в случае внесения в нее изменений в части технических решений, которые не влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.

Повторная государственная экспертиза осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Положением для проведения первичной государственной экспертизы.

В случае если недостатки, послужившие основанием для отрицательного заключения государственной экспертизы, можно устранить без возврата документов, представленных на бумажном носителе, и заявитель не настаивает на возврате таких документов, организация по проведению государственной экспертизы устанавливает срок для устранения таких недостатков. В этом случае документы, представленные на государственную экспертизу, заявителю не возвращаются. После их доработки заявитель представляет в организацию по проведению государственной экспертизы часть проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий с внесенными изменениями и справку с описанием этих изменений.

В соответствии с частью 7 статьи 39 Федерального закона от 30.12.2009 №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее - Технический регламент) оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки и утилизации (сноса) в формах, указанных в пунктах 2 - 4 и 7 части 1 настоящей статьи, осуществляется в соответствии с правилами и в сроки, которые установлены законодательством о градостроительной деятельности.

Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение «Дирекция транспортного строительства» (далее - СПб ГКУ «ДТС») на основании договора о передаче отдельных функций Комитета по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга Санкт-Петербургскому государственному казенному учреждению «Дирекция транспортного строительства», как техническому заказчику в части, касающейся проектирования, строительства и реконструкции метрополитена Санкт-Петербурга и об организации соответствующего взаимодействия при реализации закона Санкт-Петербурга от 07.12.2016 № 699-113 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2017 год и плановый период 2018 2019 годов» от 25.01.2017 (далее - Договор) является лицом, осуществляющим строительный контроль при строительстве Объекта.

Согласно пункту 2.6.5 Договора СПб ГКУ «ДТС» осуществляет строительный контроль за строительством Объекта, который в соответствии с Положением о порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 № 468, обязан осуществлять строительный контроль с целью проверки выполнения работ на соответствие проектной документации и требованиям технических регламентов.

Является правомерным вывод суда первой инстанции о том, что вышеуказанные нарушения были допущены по причине ненадлежащего осуществления СПб ГКУ «Дирекция транспортного строительства» строительного контроля.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее -Технический регламент) одной из форм обязательной оценки соответствия зданий и сооружений, а также связанных с ними процессов строительства, монтажа, наладки и утилизации (сноса), является строительный контроль, который проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

В силу п. 28 ст. 2 Технического регламента, характеристики безопасности здания или сооружения - это количественные и качественные показатели свойств строительных конструкций, основания, материалов, элементов сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения, посредством соблюдения которых обеспечивается соответствие здания или сооружения требованиям безопасности, законодательное закрепление основных требований безопасности зданий и сооружений на уровне федерального закона означает необходимость их неуклонного и обязательного соблюдения всеми субъектами, осуществляющими строительство.

Проектная документация на строительство данного объекта капитального строительства в соответствии со статьей 49 Кодекса была подвергнута государственной экспертизе и по ее результатам получила положительное заключение (№ 699-15/ГТЭ-9381/04 от 04.05.2015, выдано ФАУ "Главгосэкспертизы России").

Согласно пункту 5 статьи 49 Кодекса, пункту 27 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 N 145, предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка ее соответствия требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий.

Положительное заключение экспертизы означает соответствие проектных решений указанным требованиям.

Таким образом, при выполнении строительных работ в отступление от проектных решений, получивших положительное заключение экспертизы, создается вероятность несоответствия этих работ требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий.

Учитывая, что в соответствии с частью 1 статьи 6 и частью 1 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие различные виды безопасности в целях защиты жизни или здоровья граждан, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, то несоответствие этим минимальным требованиям технических регламентов вызывает угрозу жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно установил, что неисполнение вышеуказанных пунктов предписания, то есть неустранение нарушений, которые заключаются в выполнении работ в отступление от проектных решений и требований технических регламентов, получивших положительное заключение экспертизы проектной документации влечет возникновение угрозы жизни или здоровью граждан.

В рассматриваемом случае материалами дела подтверждается, что предписание от 19.10.2016 не было оспорено Учреждением, в судебном порядке не признано недействительным, в установленный срок не исполнено.

Доказательств, свидетельствующих о принятии СПб ГКУ "Дирекция транспортного строительства" необходимых и исчерпывающих мер, направленных на исполнение предписания Управления в установленный в нем срок, по соблюдению требований законодательства, по недопущению правонарушения и невозможности его предотвращения, в материалах дела не имеется, что свидетельствует о наличии вины СПб ГКУ "Дирекция транспортного строительства" во вмененном ему правонарушении в соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2011 года № 213-О-О отмечено, что согласно положениям пункта 2 статьи 53 Градостроительного Кодекса РФ строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство, в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом, а введение законодателем нормы, возлагающей обязанность осуществлять контроль и надзор за соответствием выполняемых строительных работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка не только на лицо, осуществляющее строительство, но и на заказчика (застройщика), обусловлено необходимостью обеспечить безопасность градостроительной деятельности и само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод заявителя, перечисленных в жалобе. Лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 58 Кодекса).

При таких обстоятельствах является правомерным вывод суда первой инстанции о наличии в действиях Учреждения состава вмененного административного правонарушения.

Судом не установлено нарушений Управлением при проведении проверки, влекущих недействительность результатов проверки, а также процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении и обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения СПб ГКУ "Дирекция транспортного строительства" к административной ответственности на момент рассмотрения дела судом не истек.

Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность для юридических лиц в виде наложения административного штрафа от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

В данном случае, учитывая характер допущенных нарушений, степень вины привлекаемого к ответственности, суд первой инстанции посчитал возможным привлечь СПб ГКУ "Дирекция транспортного строительства" к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности на срок до 90 суток.

Между тем, избирая данную меру наказания, суд первой инстанции вышел за пределы заявленных требований, согласно которым Управление просило привлечь СПб ГКУ "Дирекция транспортного строительства" к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности по строительству объекта капитального строительства «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Улица Савушкина», включая станцию «Новокрестовская» по адресу: Санкт-Петербург, Василеостровский, Петроградский и Приморский районы, что в любом случае влечет изменение решения суда.

Кроме того, по мнению суда апелляционной инстанции, назначение Учреждению в рассматриваемом случае наказания в виде административного штрафа отвечает принципам разумности и справедливости, соответствует тяжести совершенного правонарушения и обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24 августа 2017 года по делу № А56-51249/2017изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

«Привлечь Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Дирекция транспортного строительства" (194044, г. Санкт-Петербург, переулок Нейшлотский, д.8, ИНН: 7825342390, ОГРН: 1037843033029, дата регистрации: 25.08.1997) к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначить наказание в виде административного штрафа в размере 100000 руб.

Реквизиты для уплаты штрафа:

Получатель: УФК по г. Санкт-Петербург (Северо-Западное управление Ростехнадзора)

Расчетный счет 40101810200000010001

Банк получателя: Северо-Западное ГУ Банка России

БИК 044030001

ИНН 7841340833

КПП 784101001

ОКТМО 40910000

КБК 49811607000016000140».

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.