Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-15632/2022) акционерного общества «Российский научный центр «Прикладная химия (ГИПХ)» на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28.03.2022 по делу А56-57848/2021 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по заявлению акционерного общества «Российский научный центр «Прикладная химия (ГИПХ)»

к 1) Всеволожской городской прокуратуре, 2) Прокуратуре Ленинградской области

третье лицо: Прокуратура Санкт-Петербурга

об оспаривании решений и действий

установил:

Акционерное общество «Российский научный центр «Прикладная химия (ГИПХ)» (далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными решений Всеволожской городской прокуратуры о проведении проверки от 22.03.2021 № 64, от 26.04.2021 № 79, от 07.06.2021 № 107, а также незаконными действий Всеволожской городской прокуратуры по проведению проверки на основании решений от 22.03.2021 № 64, от 26.04.2021 № 79, от 07.06.2021 № 107.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Прокуратура Санкт-Петербурга.

Решением суда первой инстанции от 28.03.2022 в удовлетворении заявленных Обществом требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением суда первой инстанции, Общество направило апелляционную жалобу, в которой просит отменить обжалуемое решение суда от 28.03.2022, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных Обществом требований. Податель жалобы полагает, что у Всеволожской городской прокуратуры отсутствовали полномочия на проведение проверок в отношении Общества, деятельность которого, по мнению подателя жалобы, поднадзорна исключительно Санкт-Петербургской прокуратуре по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах. Податель жалобы указывает, что по предмету проверки по решению от 07.06.2021 № 107 ранее проводилось несколько проверок, а также ссылается на то, что в материалы дела не представлены доказательства направления оспариваемых решений о проведении проверок в адрес Общества.

На основании определения заместителя председателя Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2022 в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) произведена замена в составе суда, рассматривающего дело № А56-57848/2021, судья Зотеева Л.В. в связи с нахождением в очередном отпуске заменена на судью Протас Н.И.; рассмотрение апелляционной жалобы начато с начала.

В судебном заседании 20.09.2022 представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы, от Общества поступили дополнительные письменные возражения. Представители Всеволожской городской прокуратуры, Прокуратуры Санкт-Петербурга (в лице Санкт-Петербургской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах) возражали против удовлетворения апелляционной жалобы Общества, во исполнение определения суда от 04.08.2022 представили копию приказа Прокуратуры Санкт-Петербурга от 22.04.2019 № 47 «Об определении полномочий Санкт-Петербургской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах», а также письмо Прокуратуры Ленинградской области от 27.05.2021 № 88-17-2021.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании задания Прокуратуры Ленинградской области от 26.02.2021 № 88-17-2021 Всеволожской городской прокуратурой принято решение от 20.03.2021 № 64 о проведении проверки Общества на предмет соблюдения требований законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса, оценки содержания и использования защитного сооружения гражданской обороны; срок проведения проверки с 22.03.2021 по 19.04.2021; проверка проводится отношении производственных площадок Общества по адресам: <...>, а также <...>.

На основании задания Прокуратуры Ленинградской области от 14.04.2021 № 88-16-2021 Всеволожской городской прокуратурой принято решение от 26.04.2021 № 79 о проведении проверки Общества на предмет соблюдения требований законодательства об обеспечении радиационной и химической безопасности в отношении объекта использования атомной энергии, находящегося по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, пос. Кузьмоловский; срок проведения проверки с 26.04.2021 по 26.05.2021.

На основании задания Прокуратуры Ленинградской области от 27.05.2021 № 88-17-2021 Всеволожской городской прокуратурой принято решение от 07.06.2021 № 107 о проведении проверки Общества на предмет соблюдения требований законодательства о промышленной безопасности в отношении производственного корпуса 029 по адресу: <...>; срок проведения проверки с 07.06.2021 по 07.07.2021.

Не согласившись с указанными решениями о проведении проверки от 22.03.2021 № 64, от 26.04.2021 № 79, от 07.06.2021 № 107, а также полагая незаконными действия Всеволожской городской прокуратуры по проведению проверки на основании решений от 22.03.2021 № 64, от 26.04.2021 № 79, от 07.06.2021 № 107, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением, в удовлетворении которого судом первой инстанции отказано.

Исследовав материалы дела, выслушав и оценив доводы сторон, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Общества и отмены решения суда первой инстанции от 28.03.2022 в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения, действия (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 2202-1) Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.

Предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (пункт 1 статьи 21 Закона № 2202-1).

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона № 2202-1 проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Согласно пункту 1 статьи 27 Закона № 2202-1 прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, использует полномочия, предусмотренные статьей 22 названного Закона.

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Закона № 2202-1 решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В силу абзаца 3 части 1 статьи 22 Закона № 2202-1 прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе, в том числе, требовать от органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 Закона № 2202-1.

Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации в от 17.02.2015 № 2-П, возложение Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти.

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

С учетом изложенного, действия прокуратуры по проведению проверки в соответствии с Законом № 2202-1 сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы органа или должностного лица, в отношении которых она проводилась.

Мз материалов дела усматривается, что на основании задания Прокуратуры Ленинградской области от 26.02.2021 № 88-17-2021 Всеволожской городской прокуратурой принято решение от 20.03.2021 № 64 о проведении проверки Общества на предмет соблюдения требований законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса, оценки содержания и использования защитного сооружения гражданской обороны; срок проведения проверки с 22.03.2021 по 19.04.2021; проверка проводится отношении производственных площадок Общества по адресам: <...>, а также <...>.

На основании задания Прокуратуры Ленинградской области от 14.04.2021 № 88-16-2021 Всеволожской городской прокуратурой принято решение от 26.04.2021 № 79 о проведении проверки Общества на предмет соблюдения требований законодательства об обеспечении радиационной и химической безопасности в отношщении объекта использования атомной энергии, находящегося по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, пос. Кузьмоловский; срок проведения проверки с 26.04.2021 по 26.05.2021.

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Закона № 2202-1 в оспариваемых решениях о проведении проверки указаны цели, основания и предмет проверки.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, цели проверки, указанные в оспариваемых решениях от 22.03.2021 № 64, от 26.04.2021 № 79, от 07.06.2021 № 107, различаются (проверка соблюдения законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса; соблюдения законодательства в сфере об обеспечении радиационной и химической безопасности при отчуждении объекта использования атомной энергии; соблюдения законодательства о промышленной безопасности).

Ссылки подателя жалобы на то, что Санкт-Петербургской прокуратурой по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах на основании решений от 25.05.2021 № 59 и от 27.05.2021 № 59/1 также проводилась проверка соблюдения требований законодательства о промышленной безопасности при эксплуатации Обществом производственного корпуса 029 по адресу: <...>, отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку данные обстоятельства не свидетельствуют о нарушении прав Общества изданием Всеволожской городской прокуратурой решения от 07.06.2021 № 107 о проведении проверки. Из материалов дела не следует и Обществом не представлены доказательства того, что по результатам проверочных мероприятий как со стороны Санкт-Петербургской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, так и со стороны Всеволожской городской прокуратуры дважды были приняты в отношении Общества меры прокурорского реагирования.

Обществом также не представлены доказательства того, что решение Всеволожской городской прокуратуры от 07.06.2021 № 107 о проведении проверки Общества на предмет соблюдения требований законодательства о промышленной безопасности при наличии решения от 27.05.2021 № 86 привело к нарушению прав и законных интересов Общества; доказательства того, что по результатам проверок по решениям от 27.05.2021 № 86 и от 07.06.2021 № 107 к Обществу были дважды применены меры прокурорского реагирования, в материалы дела не представлено. Более того, как установлено судами трех инстанций в рамках дела № А56-84373/2021 Общество не допустило к проверке Всеволожскую городскую прокуратуру и письмом от 07.06.2021 № ЕВ-3037 отказало в допуске на объект - производственное здание (корпус 029, Ленинградская обл. Всеволожский р-н, г.п. им. Морозова, ул. Чкалова, д.3) по запросу Всеволожской городской прокуратуры от 04.06.2021 № 7-94-2021, вынесенному в рамках проверки по решению от 27.05.2021 № 86.

Доводы Общества об отсутствии у Всеволожской городской прокуратуры полномочий на проведение проверок в отношении Общества, деятельность которого, по мнению подателя жалобы, поднадзорна исключительно Санкт-Петербургской прокуратуре по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, отклоняются судом апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктом 2.1 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» (далее – Приказ № 84) на прокуроров по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах возложен, в том числе надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами в хозяйствующих субъектах, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.06.2018 N 1311-рс (за исключением объектов Федеральной службы по техническому и экспортному контролю), в том числе в закрытых административно-территориальных образованиях и обособленных военных городках Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, на космодроме "Восточный", где проживает или работает гражданское население.

При этом, в силу пункта 2.5 Приказа № 84 при отсутствии на территории субъекта Российской Федерации специализированной прокуратуры (на правах районной) прокурорам субъектов Российской Федерации, руководствуясь требованиями федерального законодательства и организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, необходимо возлагать соответствующие полномочия по осуществлению надзора на прокуроров городов и районов.

Согласно пункту 7.1 Приказа № 84 надлежит практиковать проведение совместных проверок, оперативных и координационных совещаний.

При этом Приказ № 84 не содержит ограничений либо запретов для прокуратуры субъекта Российской Федерации, либо городской/районной прокуратуры в ее составе, если объект уже проверялся специализированной прокуратурой.

С учетом изложенных норм, поскольку на территории Ленинградской области отсутствует соответствующая специализированная прокуратура, то делегирование ее полномочий Всеволожской городской прокуратуре, учитывая место нахождения проверяемых объектов (пос. Морозова и пос. Кузьмоловский расположены в административных границах Всеволожского района Ленинградской области) является правомерным.

Ссылки Общества на приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 22.04.2019 №47 «Об определении полномочий Санкт-Петербургской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах» отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку действие указанного приказа не распространяется на прокуратуры иных субъектов Российской Федерации (в том числе на Прокуратуру Ленинградской области, к которой относится Всеволожская городская прокуратура) и не отменяет положения пункта 2.5 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84.

Таким образом, решения о проведении проверки от 22.03.2021 № 64, от 26.04.2021 № 79, от 07.06.2021 № 107 приняты Всеволожской городской прокуратурой в рамках предоставленных Законом № 2202-1 полномочий по надзору за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации

Доказательства того, что принятые Всеволожской городской прокуратурой решения о проведении проверки от 22.03.2021 № 64, от 26.04.2021 № 79, от 07.06.2021 № 107 не связаны с осуществлением возложенных Законом № 2202-1 на органы прокуратуры функций, в материалы дела не представлены.

Копии решений о проведении проверки от 22.03.2021 №64, от 26.04.2021 №79, от 07.06.2021 №107 были направлены в адрес Общества по электронной почте с официального электронного адреса и получены Обществом, что заявителем не оспаривается и подтверждается тем, что копии оспариваемых решений были представлены заявителем при обращении в суд первой инстанции. Тот факт, что Общество входит в реестр организаций оборонно-промышленного комплекса, не свидетельствует о наличии определенной формы обращений в его адрес. Неполучение решений о проведении проверки от 22.03.2021 №64, от 26.04.2021 №79, от 07.06.2021 №107 на бумажном носителе не является основанием для признания указанных решений, а также действий по проведению проверки незаконными.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции обоснованно не установлено необходимой совокупности предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ оснований для удовлетворения заявленных Обществом требований о признании незаконными решений Всеволожской городской прокуратуры о проведении проверки от 22.03.2021 № 64, от 26.04.2021 № 79, от 07.06.2021 № 107, а также действий по проведению проверки на основании решений от 22.03.2021 № 64, от 26.04.2021 № 79, от 07.06.2021 № 107.

Судом первой инстанции правильно установлены все значимые для дела обстоятельства и дана им надлежащая правовая оценка, неправильного применения норм материального и процессуального права не допущено, в связи с чем оснований для отмены решения суда от 28.03.2022 и удовлетворения апелляционной жалобы Общества не имеется.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по государственной пошлине по апелляционной жалобе в размере 1500 руб. подлежат оставлению на подателе жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 28 марта 2022 года по делу № А56-57848/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Российский научный центр «Прикладная химия (ГИПХ») - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

М.И. Денисюк

Судьи

Н.И. Протас

А.Б. Семенова