Гражданский кодекс часть 1

при участии от Комитета государственного заказа Ленинградской области Базановой Я.И. (доверенность от 11.04.2017 № 01-17-304/17-0-0), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Хрущ В.Д. (доверенность от 25.09.2017 № 199), от Государственного казенного учреждения Ленинградской области «Управление автомобильных дорог Ленинградской области» Кузнецова Е.А. (доверенность от 10.10.2017 № 217-2017),

рассмотрев 26.12.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.04.2017 (судья Денисюк М.И.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2017 (судьи Зотеева Л.В., Семенова А.Б.,
Юрков И.В.) по делу № А56-80090/2016,

у с т а н о в и л:

Государственное казенное учреждение Ленинградской области «Управление автомобильных дорог Ленинградской области», место нахождения: 187000, Ленинградская область, Тосненский район, город Тосно, шоссе Барыбина, дом 29Ж, ОГРН 1044701899087, ИНН 4716021880 (далее – Учреждение, ГКУ «Ленавтодор»), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее – Управление, УФАС), от 09.08.2016 по делу № 1022-03-5931-РЗ/16 (далее – Решение УФАС).

К участию в арбитражном деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «Паритет» (далее – Общество, ООО «Паритет»), и Комитет государственного заказа Ленинградской области, место нахождения: 191311, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, литера «А»,
ОГРН 1107847230842, ИНН 7842434812 (далее – Комитет).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.04.2017, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2017, заявление ГКУ «Ленавтодор» удовлетворено: оспоренное Решение УФАС признано недействительным.

В своей кассационной жалобе Управление ссылается на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права, в связи с чем просит отменить принятые по данному делу судебные акты. Податель жалобы полагает ошибочными выводы судов об отсутствии в действиях заявителя нарушений требований пункта 1 части 1 статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон
№ 44-ФЗ).

В судебном заседании представитель УФАС поддержал приведенные в кассационной жалобе доводы, а представители Учреждения и Комитета возражали против ее удовлетворения.

ООО «Паритет» надлежащим образом извещено о месте и времени заседания кассационной инстанции, однако в суд своих представителей не направило, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 АПК РФ.

В судебном заседании 19.12.2017 на основании части 1 статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) был объявлен перерыв до 26.12.2017. После перерыва заседание кассационного суда продолжено тем же составом.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, ГКУ «Ленавтодор» как заказчик провел электронный аукцион «на право заключения государственного контракта на выполнение работ по разработке проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения Ленинградской области» (далее – аукцион).

В соответствии с пунктом 7 «Технического задания: выполнение работ по разработке проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования регионального значения Ленинградской области» (далее – Техническое задание) предусмотрено двумя этапами. Пункт 7.1: сбор и анализ исходных данных, сбор натурных данных, камеральная обработка натурных данных. Пункт 7.2: разработка проекта организации дорожного движения, получение разрешения на установку ТСОДД (технических средств организации дорожного движения), предоставление готовых проектов организации дорожного движения.

Пунктом 9.1 Технического задания предусмотрено, что проект организации дорожного движения (далее – ПОДД) должен соответствовать «Правилам подготовки проектов и схем организации дорожного движения», утвержденным приказом Минтранса России от 17.03.2015 № 43 (далее – Правила № 43) и требованиям действующих нормативных документов, указанных в приложении № 2.

В пункте 12 упомянутого Технического задания установлен порядок согласования и утверждения ПОДД, согласно которому на выполненную проектную документацию необходимо получить разрешение на установку и снятие технических средств организации дорожного движения в УГИБДД ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, предусмотренное подпунктом «г» пункта 12 «Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 № 711 (далее – Положение о ГИБДД). Получение разрешения на установку и снятие технических средств организации дорожного движения, предусмотренных ПОДД, возлагается на исполнителя.

Ссылаясь на несоответствие пунктов 7 и 12 Технического задания требованиям Закона № 44-ФЗ и Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ
«О защите конкуренции», ООО «Паритет» обратилось в УФАС с жалобой (от 03.08.2016 вх. № 5931) на неправомерные действия Учреждения при проведении аукциона. По результатам рассмотрения указанной жалобы Управление вынесло упомянутое Решение УФАС от 09.08.2016.

Согласно данному Решению жалоба Общества признана обоснованной, а в действиях ГКУ «Ленавтодор» выявлены нарушения пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ. Основаниями для вынесения такого Решения послужили выводы антимонопольного органа о том, что положения Технического задания (а именно установленные в пунктах 7 и 12 этого документа требования о согласовании проектов организации дорожного движения с ГИБДД) противоречат правилам объективного описания объекта закупки. В данном случае Управление обратило внимание, что после принятия Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ
«О полиции» (далее – Закон № 3-ФЗ) органы ГИБДД лишены полномочий по рассмотрению и согласованию проектной документации на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог и сооружений. Полномочия органов ГИБДД по согласованию ПОДД были упразднены Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2013 № 527 (далее – Указ № 527), которым были внесены соответствующие изменения в упомянутое Положение о ГИБДД. Также из пункта 11 данного документа изъяты нормы о контроле и надзоре ГИБДД за соблюдением актов в области безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования к проектированию дорог.

Не согласившись с законностью указанного Решения УФАС,
ГКУ «Ленавтодор» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили данное заявление Учреждения, так как исходили из того, что пунктом 12 Технического задания установлено требование к участникам аукциона о получении разрешения на установку и снятие технических средств организации дорожного движения, а не о согласовании всего проекта с ГИБДД. При этом суды обратили внимание на то обстоятельство, что согласование разрешения на установку и снятие технических средств организации дорожного движения в силу подпункта «г» пункта 12 Положения о ГИБДД и пункта 9.14 «Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог», утвержденного приказом МВД России от 30.03.2015 № 380 (далее – Административный регламент) возложено на органы ГИБДД. Ввиду изложенного суды пришли к выводу о том, что спорный пункт 12 Технического задания, предусматривающий получение разрешения на установку и снятие технических средств организации дорожного движения (ТСОДД), соответствует требованиям действующего законодательства Российской Федерации. Включение в указанный пункт 12 требования к участникам аукциона о необходимости получения разрешения на установку и снятие технических средств организации дорожного движения не может (по мнению судов двух инстанций) квалифицироваться как нарушение правил объективного описания объекта закупки, а следовательно признание Учреждения нарушившим пункт 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ свидетельствует, в том числе, о неправильной квалификации Управлением вмененного заявителю нарушения. Были отклонены апелляционным судом и доводы УФАС о том, что упомянутое согласование следует получать уже на стадии осуществления самих дорожных работ, а не на стадии проектирования. В данном случае апелляционная инстанция отметила, что в рассматриваемом случае заказчиком в лице
ГКУ «Ленавтодор» формируется аукционная документация исходя из собственных потребностей и нужд с учетом предмета торгов. Суд посчитал также, что «согласование установки и снятия технических средств организации дорожного движения на стадии проектирования не противоречит действующему законодательству, а следовательно заказчик вправе включить такое требование на стадии проектирования организации дорожного движения».

Несогласие с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанций послужило для Управления причиной обращения с кассационной жалобой.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу УФАС подлежащей удовлетворению на основании следующего.

Полномочия органов ГИБДД определены упомянутым Положением о ГИБДД, в который позднее Указом № 527 были внесены изменения в отношении функций государственной инспекции. В соответствии с данным Указом № 527 из обязанностей ГИБДД среди прочего исключен государственный контроль и надзор за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения дорожного движения, которыми устанавливаются требования к проектированию дорог, а также функция согласования проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах (подпункт «и» пункта 10 части 1 Указа № 527).

В соответствии с положениями части 4 статьи 4 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ), а также пункта 1 «Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 395 (далее – Положение о Минтрансе РФ) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, – является Министерство транспорта Российской Федерации.

Согласно пункту 5.2.53.44 указанного Положения о Минтрансе РФ, к полномочиям Министерства транспорта Российской Федерации отнесено принятие нормативных актов в области организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах, включая нормы и правила, устанавливающие требования к проектам и схемам организации дорожного движения.

В соответствии с указанной правовой нормой были утверждены и зарегистрированы в Минюсте России 17.06.2015 (№ 37685) упомянутые Правила
№ 43.

Указанные Правила № 43 устанавливают требования к проектам и схемам организации дорожного движения (пункт 1). В разделе III Правил № 43 также установлены и требования к проектам организации дорожного движения (далее – ПОДД). В пункте 20 раздела III Правил № 43 определено, что ПОДД разрабатываются: на период эксплуатации дорог или их участков (подпункт 1); на период введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств и пешеходов по дорогам (подпункт 2); для маршрутов или участков маршрутов движения крупногабаритных транспортных средств (подпункт 3).

В данном случае предметом рассматриваемого электронного аукциона является разработка ПООД на эксплуатируемые автомобильные дороги общего пользования регионального значения с целью повышения пропускной способности и безопасности движения транспортных средств и пешеходов.

Такой ПООД в соответствии с пунктом 21 раздела III Правил № 43 (на период эксплуатации дорог или их участков) разрабатывается по отдельным направлениям организации дорожного движения:

- формирование сети дорог с односторонним движением;

- размещение парковок (парковочных) мест;

- размещение информационно-указательных дорожных знаков индивидуального проектирования;

- организация движения маршрутных транспортных средств, в том числе организация выделенных полос;

- оптимизация режимов работы светофорных объектов;

- внедрение автоматизированной системы управления дорожным движением;

- иные направления организации дорожного движения.

В свою очередь приложение № 1 Правил № 43 содержит примерный перечень исходной информации, необходимой для разработки документации по организации дорожного движения.

Применительно к рассматриваемому случаю исходная информация должна содержать сведения о существующей методике по организации дорожного движения, в том числе о размещении и наименовании технических средств организации дорожного движения (дорожные знаки и разметка, светофоры, дорожные и пешеходные ограждения, направляющие устройства, дорожные контролеры, детекторы транспорта, островки безопасности, искусственные неровности) (подпункт 1 пункта 6 приложения № 1 Правил № 43).

Пунктом 24 того же раздела III определена информация, которая должна содержаться в ПООД. Приложением № 2 Правил № 43 установлены определенные требования к оформлению ПОДД: например, наличие титульного листа, на котором указываются организации, согласовывающие и утверждающие проект (подпункт 4 пункта 3).

При этом само по себе требование указывать на титульном листе организации, согласовывающие проект (что было воспринято судами как необходимость согласования именно с ГИБДД), не означает, что в число таких организаций должны быть в обязательном порядке включены органы ГИБДД.

Таким образом, из положений Правил № 43 в их совокупности с Положением о ГИБДД не следует, что ПОДД (или его часть) подлежит согласованию с органами ГИБДД.

Следует также признать ошибочными выводы судов двух инстанций со ссылкой на подпункт «г» пункта 12 Положения о ГИБДД и пункт 9.14 Административного регламента о том, что «согласование установки и снятия технических средств организации дорожного движения (ТСОДД) на стадии проектирования не противоречит действующему законодательству».

Действительно, согласно упомянутым выше подпункту «г» пункта 12 Положения о ГИББД и пункту 9.14 Административного регламента органы Госавтоинспекции имеют право предписывать или разрешать соответствующим организациям установку и снятие технических средств организации дорожного движения (ТСОДД).

Однако данное право предоставлено органам ГИБДД при исполнении их сотрудниками государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог (подпункт «а» пункта 11 Положения о ГИБДД № 711 и пункты 1 и 9 Административного регламента).

В силу упомянутых норм (действующих в редакции рассматриваемого периода), а также согласно положениям пункта 1 статьи 30 Закона № 196-ФЗ, пункта 19 части 1 статьи 12 Закона № 3-ФЗ, пункта 1 и подпункта «б» пункта 7 «Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2013 № 716, разрешения на установку и снятие технических средств организации дорожного движения органами Госавтоинспекции выдаются организациям, осуществляющим эксплуатацию, ремонт, реконструкцию, строительство автомобильных дорог, но не проектным организациям (с учетом подпункта «и» пункта 10 Указа № 527). При этом Госавтоинспекция проводит проверку соблюдения указанными организациями правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов, в том числе и утвержденных ПОДД.

Таким образом, получение в органах ГИБДД разрешения на установку ТСОДД требуется при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог (но не при проектировании) и потому возложено на непосредственных исполнителей данных работ, но не на организацию, которая разрабатывает сам проект организации дорожного движения.

Спорное возложение на исполнителей ПОДД обязанности по получению разрешения на установку и снятие ТСОДД не соответствует нормам в рассматриваемой сфере правоотношений. Данное требование не отвечает «критерию исполнимости», поскольку в силу Административного регламента такая услуга не может быть оказана органами ГИБДД именно проектным организациям (что подтверждается и письмом ГУ МВД России по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 04.12.2015 № 12/9-6221).

УФАС, рассмотрев жалобу ООО «Паритет» на незаконное включение
ГКУ «Ленавтодор» в документацию об аукционе требования о получении исполнителем работ по разработке ПОДД разрешения на установку и снятие технических средств организации дорожного движения, пришло к правильному выводу о том, что спорное положение Технического задания (пункты 7 и 12) противоречит правилам объективного описания объекта закупки, что является нарушением пункта 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ. Выводы судов первой и апелляционной инстанции о соответствии оспариваемой Обществом аукционной документации требованиям действующего законодательства Российской Федерации – основаны на неверном применении норм материального права.

Так как суды в полной мере установили фактические обстоятельства дела, но неверно применили нормы материального права, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по нему решение от 29.04.2017 и постановление от 04.09.2017, а также принять новый судебный акт – об отказе ГКУ «Ленавтодор» в удовлетворении заявления.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.04.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2017 по делу № А56-80090/2016 отменить.

В удовлетворении заявленного требования государственному казенному учреждению Ленинградской области «Управление автомобильных дорог Ленинградской области» – отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.О. Подвальный

С.В. Соколова