Гражданский кодекс часть 1

при участии от государственного бюджетного учреждения Ленинградской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» Вербицкой Ж.Ф. (доверенность от 11.01.2018 № 285),

рассмотрев 03.10.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения Ленинградской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» на решение Арбитражного суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.02.2018 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2018 (судьи
Сомова Е.А., Зотеева Л.В., Юрков И.В.) по делу № А56-84124/2017,

установил:

Государственное бюджетное учреждение Ленинградской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг», место нахождения: 188681, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, дер. Новосаратовка, д. 8, ОГРН 1117847214980,
ИНН 7842453565 (далее – Учреждение, МФЦ), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании пунктов 2, 12 и 15 представления Комитета государственного финансового контроля Ленинградской области, место нахождения: 191311, Санкт-Петербург, Суворовский пр., д. 67, ОГРН 1167847103753, ИНН 7842092407 (далее – Комитет финансового контроля), от 05.10.2017 № 15.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.02.2018, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2018, в удовлетворении заявленных Учреждением требований отказано.

В кассационной жалобе и дополнительных пояснениях к ней Учреждение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, а также на несоответствие их выводов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить обжалуемые судебные акты и принять новый – об удовлетворении заявленных требований (признать недействительными пункты 2, 12 и 15 представления Комитета финансового контроля от 05.10.2017 № 15).

Учреждение указывает на отсутствие в обжалуемых судебных актах ссылок на нарушение МФЦ конкретных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также вывода о нецелевом использовании Учреждением полученной субсидии. Податель жалобы натаивает на том, что при расходовании средств субсидии им были в полной мере соблюдены принципы адресности и целевого характера использования денежных средств в соответствии с положениями статьи 38 БК РФ, обратное не было установлено Комитетом финансового контроля и не нашло отражение в частично оспариваемом представлении от 05.10.2017. По мнению подателя жалобы, вывод судов о необоснованном использовании Учреждением бюджетных средств не тожественен выводу о нецелевом использовании средств субсидии, предоставленной с целью выполнения государственного задания. Поэтому Учреждение считает, что в его в действиях отсутствуют признаки правонарушения, влекущего перечисление денежных средств в областной бюджет. Кроме того заявитель ссылается на отсутствие со стороны судов надлежащей правовой оценки полномочиям руководителя Учреждения и Комитета финансового контроля; судами не учтено, что финансово-хозяйственная деятельность Учреждения на постоянной основе контролируется его учредителем (Комитетом экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области; далее – Комитет экономического развития), в ходе которых не было выявлено фактов нарушений и необоснованного расходования средств субсидии на выполнение государственного задания. Также податель жалобы считает, что вопреки выводам Комитета финансового контроля, поддержанным судами, Учреждением не было допущено нарушений, описанных в оспариваемых пунктах представления от 05.10.2017; не надлежащая оценка вменяемых Учреждению нарушений привела, по мнению подателя жалобы, к принятию ошибочных судебных актов.

В отзыве на кассационную жалобу Комитет финансового контроля просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу Учреждения – без удовлетворения.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.09.2018 судебное разбирательство в порядке, предусмотренном абзацем вторым части 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), отложено на 03.10.2018.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Комитет финансового контроля надлежащим образом извещен о времени и месте судебного заседания, однако своего представителя для участия в нем не направил, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в его отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, Учреждение и Комитет экономического развития заключили Соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) от 03.02.2016 № 9/2016-КЭРиИД и от 08.02.2017 № 4/2017-КЭРиИД (далее – Соглашения от 03.02.2016 и от 08.02.2017).

Комитет финансового контроля в соответствии с пунктом 13 Плана контрольных мероприятий и пунктом 6 Плана проверок на 2017 год, на основании распоряжения от 02.08.2017 № 77 «О проведении контрольного мероприятия» в период с 08.08.2017 по 09.09.2017 провело в отношении Учреждения проверку по вопросу использования субсидий, предусмотренных на финансовое обеспечение выполнения государственного задания и на иные цели, полноты и достоверности отчетности об исполнении государственного задания, отдельных вопросов соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Ленинградской области за период с 01.01.2016 по 07.08.2017.

По результатам проведенной плановой выездной проверки Комитетом финансового контроля 19.09.2017 составлен акт и 05.10.2017 вынесено представление № 15, в соответствии с которым Учреждению предписано возвратить 58 540 руб. необоснованно использованных средств субсидии на выполнение государственного задания; в срок до 15.12.2017 рассмотреть данное представление и принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению выявленных нарушений, а также письменно сообщить Комитету о результатах рассмотрения представления и о принятых мерах.

В частности в ходе проверки выявлено и отражено в пункте 2 оспариваемого представления, что Учреждение в нарушение пунктов 3 и 4 Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.2008 № 749 (далее – Положение № 749), направляло директора МФЦ в командировки в период с 20.07.2016 по 21.07.2016 и с 30.11.2016 по 03.12.2016 без письменного решения Комитета экономического развития, в результате чего Учреждение необоснованно израсходовало 30 300 руб. субсидии, предоставленной в качестве финансового обеспечения выполнения государственного задания.

Как указано в пункте 12 представления от 05.10.2017 Учреждение в нарушение пункта 98 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н (далее – Инструкция № 157-н), и пунктов 2.2, 2.6 Положения о порядке использования и эксплуатации служебного автотранспорта, утвержденного приказом директора МФЦ от 15.04.2016 № 100 (далее – Приказ МФЦ № 100), допустило необоснованное списание бензина на 2650 руб. (в результате использования заместителем директора МФЦ автомобиля не в служебных целях).

В пункте 15 оспариваемого представления отражено, что Учреждение в нарушение своего приказа от 02.09.2016 № 254 «Об утверждении перечня должностных лиц государственного бюджетного учреждения Ленинградской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг», обеспеченных мобильной связью за счет средств Учреждения и установлении лимитов расходов на мобильную связь» (далее - Приказ № 254), оплатило услуги мобильной связи за сентябрь 2016 года и июнь 2017 года с превышением установленных указанным приказом лимитов расходов на мобильную связь в сумме 25 590 руб.

Не согласившись с указанными пунктами представления от 05.10.2017, Учреждение оспорило их в судебном порядке.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении заявленных Учреждением требований.

Признавая оспоренное представление законным по эпизоду нарушения Учреждением пунктов 3 и 4 Положения № 749, суды согласились с выводами Комитета финансового контроля о необоснованном расходовании Учреждением средств субсидии в сумме 30300 руб. (оплата командировочных расходов его директора) ввиду отсутствия распоряжения работодателя (Комитета экономического развития), заключившим трудовой договор с директором МФЦ. В обоснование правомерности выводов Комитета финансового контроля по данному эпизоду (пункт 2 представления) суды сослались на положения статьи 166 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой служебной командировкой признается поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.

При этом из материалов дела следует, признано Комитетом финансового контроля и судами двух инстанций, что действительно имели место две служебные командировки директора МФЦ: одна – для участия в рабочем совещании, проводимом на своей площадке Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвитие) в соответствии с письмом от 07.07.2016 № Д09-2442; вторая – для участия во всероссийском форуме центров государственных и муниципальных услуг согласно письму Минэкономразвития от 31.10.2016 № 32967-ОФ/Д09 (на котором имеется резолюция Комитета экономического развития о направлении директора МФЦ для участия в форуме). Документы, подтверждающие служебный характер командировок и их продолжительность, а также размер затрат, связанных с оплатой командировочных расходов, были исследованы Комитетом финансового контроля и в отношении этих документов замечаний высказано не было. В данном случае единственная претензия Комитета финансового контроля заключалась в отсутствии отдельного документа (распоряжения) Комитета экономического развития о направлении директора МФЦ в служебную командировку с указанием срока выполнения поручения. Именно это обстоятельство послужило основанием Комитету финансового контроля и судам двух инстанций для вывода о необоснованном расходовании Учреждением средств субсидии в сумме 30300 руб.

Поддерживая доводы Комитета финансового контроля по эпизоду необоснованного списания бензина на сумму 2650 руб. (пункт 12 представления), суды при наличии соответствующей резолюции директора МФЦ на служебной записке о разрешении использования служебного автотранспорта в конкретные выходные дни с обоснованием возникшей потребности тем не менее признали незаконным расходование бензина в указанной сумме ввиду отсутствия отдельного документа (приказа директора МФЦ) о привлечении заместителя директора к работе с использованием служебного автомобиля в выходные дни. По мнению Комитета финансового контроля, отсутствие такого приказа (распоряжения) свидетельствует о нарушении Учреждением пункта 98 Инструкции № 157-н и пунктов 2.2, 2.6 Приказа МФЦ № 100.

Вместе с тем представленные Учреждением документы, подтверждающие использование служебного автомобиля в выходные дни именно для выполнения служебных задач, Комитетом финансового контроля не оспаривались и основания их не принятия в качестве таковых по тем или иным причинам в оспоренном представлении от 05.10.2017, а также в акте проверки от 19.09.2017 своего отражения не нашли.

Таким образом, выявленные нарушения (по выше описанным двум эпизодам), по своей сути, сводились к установлению Комитетом финансового контроля недостатков в оформлении документов и формальному требованию наличия дополнительных документов. Доводов об использовании субсидии не в целях ее назначения Комитетом финансового контроля в оспоренном представлении не приведено.

Относительно третьего эпизода вмененного нарушения (пункт 15 представления), связанного с оплатой услуг мобильной связи в сумме 25590 руб., следует отметить следующее.

Комитетом финансового контроля установлено, что Приказом директора МФЦ от 02.09.2016 № 254 утвержден перечень должностных лиц Учреждения, обеспеченных мобильной связью за счет средств Учреждения и установлены лимиты расходов по оплате телефонных разговоров по мобильной связи за месяц. В сентябре 2016 и июне 2017 годов имело место превышение стоимости телефонных разговоров по мобильной связи по отношению к месячным лимитам, установленным внутренним приказом директора МФЦ № 254.

При этом Комитетом финансового контроля не проводилось оценки размера денежных средств, предусмотренных для Учреждения в целом на оплату мобильной связи, и определения действительного превышения расходов Учреждения на оплату мобильной связи над суммой, установленной Комитетом экономического развития для МФЦ по данному виду затрат. Согласно представлению от 05.10.2017 Комитет финансового контроля ограничился анализом приказа директора МФЦ от 02.09.2016 № 254, который издан в целях регулирования порядка использования сотовой связи сотрудниками Учреждения и может быть изменен в любое время с учетом текущей деятельности и потребностей Учреждения в пределах сумм, установленных Комитетом экономического развития для выполнения МФЦ государственного задания. Суды первой и апелляционной инстанций согласились с выводами Комитета финансового контроля, признав факт не выполнения приказа директора МФЦ № 254 (внутреннего документа Учреждения) нарушением бюджетного законодательства и, как следствие, отказали в удовлетворении заявленных требований.

Однако применительно к данному эпизоду, а также выше рассмотренным вмененным нарушениям судами не учтено следующее.

Как указывалось выше, МФЦ является государственным бюджетным учреждением (некоммерческой организацией), получающим средства субсидий на выполнение государственного задания в соответствии с распоряжениями Комитета экономического развития (в том числе от 29.12.2015 № 203 и от 27.05.2016 № 54).

Согласно пункту 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон № 7-ФЗ) финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации.

В бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного имущества (часть 1 статьи 78.1 БК РФ).

Объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание таких услуг с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности (абзац 2 части 4 статьи 69.2 БК РФ).

По решению органа государственной власти, государственного органа, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции и полномочия учредителя государственных учреждений, при определении объема финансового обеспечения выполнения государственного задания используются нормативные затраты на выполнение работ (абзац 3 части 4 статьи 69.2 БК РФ).

В пункте 2 части 5 статьи 69.2 БК РФ определено, что порядок формирования государственного задания и финансового обеспечения выполнения государственного задания должен содержать в том числе расчет и утверждение нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг на основе базовых нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и корректирующих коэффициентов к ним, а также нормативных затрат на выполнение работ.

Документом, определяющим направления использования бюджетным учреждением субсидии на выполнение государственного задания, является план финансово-хозяйственной деятельности государственного учреждения (далее – ПФХД), составляемый и утверждаемый в порядке, установленном органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении бюджетного учреждения (статья 32 Закона № 7-ФЗ).

В свою очередь бюджетные учреждения должны осуществлять расходование средств субсидии на выполнение государственного задания в соответствии с ПФХД. Показатели финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений должны соответствовать показателям, отраженным в утвержденном ПФХД. При этом Учреждение формирует направления расходования субсидии на выполнение задания самостоятельно с учетом требований к результатам оказания государственных (муниципальных) услуг и показателей ПФХД.

Таким образом, применительно к рассматриваемому случаю Комитету финансового надзора надлежало провести проверку Учреждения на соответствие произведенных расходов плану финансово-хозяйственной деятельности МФЦ, а также выполнения объемов государственного задания и обеспечения своевременности и полноты выплат, непосредственно связанных с оказанием услуг и выполнением работ, включенных в государственное задание.

Из акта проверки от 19.09.2017, послужившим основанием для выдачи в адрес Учреждения представления от 05.102017, следует, что Комитетом финансового контроля были исследованы как Соглашения от 03.02.2016 и от 08.02.2017, так и утвержденные в установленном порядке планы финансово-хозяйственной деятельности МФЦ на 2016 и 2017 года. Однако ни в акте проверки, ни в оспоренном представлении не содержится выводов Комитета финансового контроля о нарушении Учреждением условий указанных Соглашений либо о превышении расходов над показателями (нормативами затрат), которые установлены утвержденными планами финансово-хозяйственной деятельности МФЦ.

Более того, по результатам контрольной проверки соблюдения Учреждением условий, целей и порядка предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, осуществленной Комитетом экономического развития, не было установлено факта превышения подведомственным учреждением лимитов расходования средств предоставленных субсидий (акт проверки от 22.08.2017).

Направление в адрес объекта контроля представлений при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю предусмотрено частью 2 статьи 269.2 БК РФ.

Под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать, в том числе информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета (часть 2 статьи 270.2 БК РФ).

Поскольку в рассматриваемом случае факта использования Учреждением средств субсидии на выполнение государственного задания не в соответствии с условиями и целями ее предоставления, установленными Соглашениями от 03.02.2016 и от 08.02.2017, в том числе сверхнормативного их использования, установлено не было, то оснований для применения бюджетной меры принуждения путем выдачи представления от 05.10.2017 о возврате денежных средств в сумме 58540 руб. у Комитета финансового контроля не имелось.

Ввиду изложенного следует признать, что суды первой и апелляционной инстанции необоснованно отказали Учреждению в удовлетворении заявленных требований.

Так как суды в полной мере установили фактические обстоятельства дела, но неверно применили нормы материального права, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по нему судебные акты и принять новый судебный акт – об удовлетворении заявленных Учреждением требований.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.02.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2018 по делу № А56-84124/2017 отменить.

Признать недействительными пункты 2, 12 и 15 представления Комитета государственного финансового контроля Ленинградской области от 05.10.2017 № 15.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

А.Г. Кудин

И.О. Подвальный