Гражданский кодекс часть 1

при участии от Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия «Петербургский метрополитен» ФИО1 (доверенность от 09.02.2015 № 117), от Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга ФИО2 (доверенность от 22.01.2015 № 09), ФИО3 (доверенность от 21.10.2014 № 022),

рассмотрев 29.06.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия «Петербургский метрополитен» на определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.03.2015 (судья Глумов Д.А.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2015 (судьи Загараева Л.П., Будылева М.В., Дмитриева И.А.) по делу № А56-86342/2014,

у с т а н о в и л:

Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Петербургский метрополитен» (место нахождения: 190013, Санкт-Петербург, Московский пр., 28, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании представления Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга (место нахождения: 190107, Санкт-Петербург, пер. Антоненко, 4, ОГРН <***>, ИНН <***>; далее - КСП) от 01.12.2014 № 2-341/14-4 в части требований о возмещении 466 545 100 руб. ущерба, причиненного бюджету Санкт-Петербурга (пункт 1.1 резолютивной части представления), о приведении в соответствие с требованиями Комитета по управлению городским имуществом действующих договоров аренды в части увеличения размера арендной платы (пункт 1.5 резолютивной части представления) и о взыскании с закрытого акционерного общества «Метроком» платы за право использования системы метро для прохода кабелей в сумме 1 950 300 руб. (пункт 1.9 резолютивной части представления).

Определением от 29.12.2014, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2015, по заявлению предприятия приняты обеспечительные меры - приостановлено действие представления КСП от 01.12.2014 № 2-341/14-4 в части оспариваемых заявителем требований (пункты 1.1, 1.5, 1.9 резолютивной части представления) до вступления решения суда в законную силу.

Определением от 04.03.2015 суд первой инстанции прекратил производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ); обеспечительные меры, принятые определением от 29.12.2014, отменены.

Постановлением апелляционной инстанции от 07.05.2015 определение суда первой инстанции от 04.03.2015 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить означенные судебные акты, ссылаясь на то, что судами неправомерно проигнорированы содержание оспариваемого представления и его правовая природа. Ввиду части 1 статьи 198 АПК РФ предприятие рассматривает оспариваемое представление КСП как ненормативный правовой акт, возлагающий на заявителя определенные обязанности, создающий ему препятствия для осуществления экономической деятельности и, как следствие, подлежащий судебной проверке в рамках административного судопроизводства.

В отзыве на жалобу КСП указывает на законность выводов судебных инстанций, поскольку оспариваемое представление является документом, предлагающим проверяемому лицу «определить механизмы устранения выявленных нарушений»; оно не содержит обязательных требований и не порождает правовые последствия для заявителя и, как следствие, не может быть оспорено применительно к статье 198 АПК РФ.

В судебном заседании представитель предприятия поддержал доводы жалобы, а представители КСП отклонили их по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое представление носит информационный, а не властно-распорядительный характер, не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде. Кроме того, суд отметил, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрена административная ответственность за неисполнение представлений контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Апелляционная инстанция поддержала выводы суда первой инстанции.

Суды сочли, что оспариваемое представление КСП не влечет для заявителя никаких правовых последствий; дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Изучив материалы дела, доводы участников спора и выводы судов, суд кассационной инстанции считает, что суды ошибочно исключили рассмотрение данного спора по существу в судебном порядке, прекратив производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Настоящее дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде в силу статей 27 и 29 АПК РФ, а равно по следующим основаниям.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).

Суды правомерно исходили из того, что рассмотрению в арбитражном суде подлежит ненормативный правовой акт, под которым понимается индивидуальный (правоприменительный) акт государственного или муниципального органа, адресованный конкретному лицу и обязывающий его к определенному поведению; при этом такой акт не содержит норм права, рассчитанных на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц. При этом необходимыми процессуальными предпосылками для оспаривания в судебном порядке ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) являются нарушение прав и законных интересов определенных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на таких лиц каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ).

Деятельность КСП также регламентируется Законом Санкт-Петербурга от 13.07.2011 № 455-85 «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга» (далее - Закон № 455-85).

Из оспариваемого представления следует, что оно составлено по результатам выборочной проверки законности, эффективности и целевого использования предприятием средств бюджета и собственности Санкт-Петербурга за 2011 - 2012 годы и истекший период 2013 года; проверка проведена в соответствии с приказами КСП от 29.10.2013 № 139 и 22.01.2014 № 010.

При этом КСП руководствовалось пунктом 1 статьи 17 Закона № 455-85, предложило предприятию рассмотреть представление и принять меры по устранению выявленных нарушений и недостатков (в частности, возместить причиненный бюджету Санкт-Петербурга ущерб, привести действующие договоры аренды в соответствие с требованиями КУГИ, взыскать с определенного хозяйствующего субъекта определенную денежную сумму). Предприятию указано на недопустимость неэффективных и излишних расходов, необходимость принять меры по привлечению виновных должностных лиц к ответственности и уведомить КСП о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в течение одного месяца со дня получения представления (том дела I; листы 29 - 32).

В силу положений статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии, обследования;

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания;

направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с названным Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных названным Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2).

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (часть 3).

Под проверкой в целях названного Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункт 2 статьи 267.1 БК РФ).

Предприятие является соответствующим объектом государственного финансового контроля (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений; под предписанием в целях названного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В соответствии с положениями статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4).

Аналогичные нормы права закреплены в статье 17 Закона № 455-85.

По настоящему делу суды ошибочно истолковали приведенные нормативные положения.

Оспариваемое представление КСП обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку (будучи, как верно отметили суды, промежуточным документом, предлагающим лицу исправить допущенные нарушения на определенном этапе и при определенных результатах финансового контроля) порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

Промежуточный характер такого документа (представления), равно как и отсутствие предусмотренной законом административной ответственности за неисполнение представления не означают его сугубо информационный характер и не исключают для заявителя перспективу восстановления прав в судебном порядке, а для компетентных органов государственной власти столь же значимую перспективу судебной защиты интересов субъекта Российской Федерации (по факту отсутствия должной реакции предприятия на оспариваемое представление).

Иное толкование этих нормативных положений не согласуется с очевидной волей законодателя установить действенный механизм финансового контроля на каждом его этапе, с целью последовательной и эффективной реализации требований бюджетного законодательства. Такая реализация может предполагать правовую природу рассматриваемого представления КСП только как акта властного органа, обязательного к исполнению. Иначе значимый этап финансового контроля лишается должной результативности и сводится лишь к обмену информацией, не порождающему у его участников каких-либо прав и обязанностей.

Оспариваемым представлением общество обязано к определенному сроку совершить конкретные действия; тем самым очевидно влияние на права предприятия как хозяйствующего субъекта в сфере экономической деятельности; представление направлено предприятию КСП как уполномоченным государственным органом в порядке пункта 1 статьи 17 Закона № 455-85 и содержит властные указания. Подтверждением тому являются и выводы суда, отраженные в вынесенном по настоящему делу определении от 29.12.2014 об обеспечительных мерах; законность и обоснованность этих выводов проверена в апелляционном порядке.

Таким образом, суды безосновательно прекратили производство по делу.

Спор подлежит рассмотрению по существу в арбитражном суде.

При обращении в суд кассационной инстанции предприятие уплатило 3000 руб. государственной пошлины (платежное поручение от 15.05.2015 № 016626; том дела ХI, лист 83).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 104, 286, 287 (пункт 3 части 1), 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.03.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2015 по делу № А56-86342/2014 отменить.

Дело № А56-86342/2014 направить в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области для рассмотрения по существу.

Возвратить Санкт-Петербургскому государственному унитарному предприятию «Петербургский метрополитен» (место нахождения: 190013, Санкт-Петербург, Московский пр., 28, ОГРН 1027810223407, ИНН 7830000970) из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение дела в суде кассационной инстанции по платежному поручению от 15.05.2015 № 016626.

Председательствующий И.О. Подвальный

Судьи О.А. Алешкевич

И.Г. Савицкая