Гражданский кодекс часть 1

08 июля 2019 года	Дело №	А56-86737/2018
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Савицкой И.Г., Толкунова В.М., при участии от Ленинградского областного государственного унитарного предприятия технической инвентаризации и оценки недвижимости Комаровой А.М. (доверенность от 15.10.2018 № 1-2018), от Прокуратуры Санкт-Петербурга и прокуратуры Центрального района города Санкт-Петербурга Батуриной Ю.А., рассмотрев 03.07.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ленинградского областного государственного унитарного предприятия технической инвентаризации и оценки недвижимости на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.11.2018 (судья Соколова Н.Г.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2019 (судьи Семенова А.Б., Лопато И.Б., Юрков И.В.) по делу № А56-86737/2018, у с т а н о в и л: Ленинградское областное государственное унитарное предприятие технической инвентаризации и оценки недвижимости, место нахождения: 188640, Ленинградская обл., г. Всеволожск, Всеволожский пр., 52, ОГРН 1074703006542, ИНН 4703099456 (далее - ГУП «Леноблинвентаризация», Предприятие) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании представления прокуратуры Центрального района города Санкт-Петербурга, место нахождения: 191040, Санкт-Петербург, Лиговский пр., 44, лит. А (далее - Прокуратура района), от 06.06.2018 № 03-03/2018-197. Судом в качестве заинтересованных лиц к участию в деле привлечены: Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, Лафонская ул., 6, лит. А, ОГРН 1037843029498, ИНН 4700000483 (далее – Леноблкомимущество), Прокуратура Санкт-Петербурга, место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Почтамтская ул., 2/9, ОГРН 1027810243350, ИНН 7826661945 (далее – Прокуратура СПб), Комитет финансов Ленинградской области, место нахождения: 191311, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 67, ОГРН 1027809250325, ИНН 7825663932 (далее - Комитет финансов), а в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Федеральное государственное казенное учреждение «Первый отдельный авиационный отряд» (место нахождения: 185005, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Правды, 25Б, ОГРН 1151001000193, ИНН 1001291971 (далее – ФГКУ, Учреждение). Решением суда от 22.11.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 26.02.2019, Предприятию в удовлетворении заявленного требования отказано. В кассационной жалобе ГУП «Леноблинвентаризация» просит судебные акты отменить и принять по делу новое решение. Предприятие указывает на неправильное применение судами норм материального права, выразившееся в ошибочном истолковании в рассматриваемом случае положений законодательства, ошибочном признании отказа в предоставлении испрашиваемой ФГКУ информации незаконным. Предприятие настаивает на отсутствии у него обязанности по предоставлению ФГКУ запрашиваемой информации на безвозмездной основе. Прокуратура района представила возражения на кассационную жалобу. ФГКУ в отзыве на жалобу просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, как законные и обоснованные. Представители ФГКУ, Леноблкомимущества и Комитета финансов, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Представитель Предприятия в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы, а представитель Прокуратуры СПб, Прокуратуры района отклонили их. Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. Как видно из материалов дела и установлено судами, ФГКУ на основании статьи 1 и пункта «м» статьи 13 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (далее - Закон № 40-ФЗ) и Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960 (далее – Положение № 960) направило ГУП «Леноблинвентаризация» запрос о предоставлении информации о наличии (отсутствии) жилых помещений на территории Ленинградской области, зарегистрированных на праве собственности до 31.01.1998 за военнослужащими Учреждения Могилиной (Фоминой) О.В. (исх. № 145/1-3366) и Гребенниковым С.В. (исх. № 145/1-3367). В ответ на данные запросы Предприятие письмом от 20.09.2017 № 1514-01-в информировало ФГКУ о следующем: ГУП «Леноблинвентаризация» не располагает сведениями о собственниках и о документах, подтверждающих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество или наличие в собственности граждан объектов недвижимости, расположенных на территории Ленинградской области, поскольку действующим законодательством ведение единого реестра прав граждан и организаций на недвижимое имущество, а также предоставление соответствующих сведений заинтересованным лицам отнесено к полномочиям Росреестра. Также Предприятие сообщило, что не является организацией, предоставляющей государственные услуги, ввиду чего не относится к субъектам межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении таких услуг. Вместе с тем, ГУП «Леноблинвентаризация» осуществляет хранение архивных документов, из которых предоставляется возможным получить интересующие ФГКУ сведения по состоянию на 1996 год на территории Ленинградской области. Указанные архивные сведения могут быть получены в порядке оказания Предприятием услуги в соответствии со статьей 45 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ (в редакции от 03.07.2016) «О государственном кадастре недвижимости» (далее- Закон № 221-ФЗ), при условии оплаты такой услуги согласно утвержденным для Предприятия тарифам. ФГКУ 30.10.2017 повторно направило в адрес Предприятия запросы о предоставлении сведений (исх. № 145/1-4020 и № 145/1-4021), дополнительно указав, что запрашиваемая информация связана с осуществлением жилищной комиссией в органах Федеральной службы безопасности своих обязанностей в рамках организации работы по признанию военнослужащих (граждан) и членов их семей нуждающимися в жилых помещениях и принятию на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях; в качестве правового обоснования указаны положения статьи 3 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утвержденных приказом ФСБ России от 24.11.2011 № 590 (далее - Приказ № 590). Письмом от 21.11.2017 Предприятие повторно отказало в предоставлении Учреждению запрашиваемых сведений на безвозмездной основе. Не согласившись с отказами Предприятия предоставить информацию по запросам, ФГКУ 24.11.2017 обратилось в Прокуратуру Центрального района Санкт-Петербурга с заявлением (письмо № 145/1-4371) о проведении проверки в отношении Предприятия; аналогичное заявление было направлено в Прокуратуру 20.04.2018 (письмо № 145/1-1433). Прокуратурой района на основании данных обращений проведена проверка соблюдения ГУП «Леноблинвентаризация» действующего законодательства, регламентирующего порядок предоставления сведений о зарегистрированных правах на жилые помещения, по результатам которой доводы ФГКУ о неправомерности отказа в предоставлении ему на безвозмездной основе запрашиваемой информации подтвердились. Прокуратурой района 06.06.2018 внесено представление № 03-03/2018-197 об устранении Предприятием (в лице его генерального директора) нарушений жилищного законодательства с требованием безотлагательно рассмотреть представление (пункт 1), в течение месяца принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а также недопущению подобных фактов впредь (пункт 2), рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности и сообщить о результатах рассмотрения представления и принятых мерах в прокуратуру (пункты 3 и 4). Не согласившись с означенным представлением, Предприятие обратилось в арбитражный суд. Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, проверил полномочия Прокуратуры, установил обстоятельства дела и указал на наличие в данном случае у Прокуратуры правовых и фактических оснований для принятия соответствующих мер контрольного реагирования. Суд апелляционной инстанции повторно рассмотрел дело и не усмотрел оснований для удовлетворения апелляционной жалобы. Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции приходит к следующему. В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1 статьи 21 Закона о прокуратуре). Согласно абзацу четвертому пункта 3 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 указанного Закона, вносит представление об устранении нарушений закона, которое является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Установив, что основанием для внесения заявителю оспариваемого представления явились выводы Прокуратуры района о неправомерном отказе ГУП «Леноблинвентаризация» в предоставлении ФГКУ на безвозмездной основе сведений о наличии (отсутствии) жилых помещений на праве собственности у военнослужащих, суды признали оспариваемое представление Прокуратуры соответствующим действующему законодательству. Суды исходили из положений статьи 1 Закон № 40-ФЗ которой установлено, что Федеральная служба безопасности - единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации. При этом к органам федеральной службы безопасности относятся, в том числе и авиационные подразделения (статья 2 названого Закона). В соответствии с пунктом 1 главы 1 Устава ФГКУ, утвержденного приказом ФСБ России от 18.11.2014 № 654 (далее - Устав), Федеральное государственное казенное учреждение «Первый отдельный авиационный отряд» является авиационным подразделением ФСБ России. Установив, что ФГКУ входит в систему органов федеральной службы безопасности, суды пришли к выводу что Учреждение вправе запрашивать у государственных органов, предприятий, учреждений и организаций документы (сведения), необходимые для принятия военнослужащих на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, и такие сведения должны предоставляться на безвозмездной основе в соответствии с пунктом «м» статьи 13 Закона № 40-ФЗ. Между тем судами не учтено следующее. Статьей 8 Закона № 40-ФЗ установлены основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности. К ним относится: контрразведывательная деятельность, борьба с терроризмом, борьба с преступностью, разведывательная деятельность, пограничная деятельность, обеспечение информационной безопасности. В рамках исполнения основных направлений деятельности статьей 12 Закона № 40-ФЗ установлен перечень обязанностей органов федеральной службы безопасности, статьей 13 Закона № 40-ФЗ – права, связанные с исполнением основных направлений деятельности. В соответствии с пунктом «м» статьи 13 Закона № 40-ФЗ органы федеральной службы безопасности имеют право получать на безвозмездной основе от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности информацию, необходимую для выполнения возложенных на органы федеральной службы безопасности обязанностей, за исключением случаев, когда федеральными законами установлен запрет на передачу такой информации органам федеральной службы безопасности. Из системного анализа указанных норм следует, что права, установленные статьей 13 Закона № 40-ФЗ, корреспондируют обязанностям, указанными в статье 12 этого Закона в рамках осуществления основных направлений деятельности, и не подлежат применению к полномочиям, вытекающим из иных федеральных законов. Приказом ФСБ России от 24.10.2011 № 590 утверждены Правила организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями (далее - Правила № 590). Настоящие Правила определяют порядок организации в органах федеральной службы безопасности (далее - органы безопасности) работы по обеспечению жилыми помещениями военнослужащих - граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту в органах безопасности (далее - военнослужащие), граждан, уволенных с военной службы из органов безопасности с оставлением в списках очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) (далее - граждане), и членов их семей, а также членов семей погибших (умерших) военнослужащих (граждан), признанных в органах безопасности нуждающимися в жилых помещениях (улучшении жилищных условий) и принятых на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Пунктом 3 данных Правил предусмотрено, что в целях признания нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, и принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, военнослужащим подается соответствующее заявление с приложением документов, перечисленных в данном пункте. В случае невозможности представления каких-либо документов, предусмотренных настоящим пунктом, военнослужащим подается рапорт с объяснением причин невозможности их представления. Согласно пункту 3.1 Правил военнослужащие и члены их семей вправе (но не обязаны) по собственной инициативе представлять в жилищную комиссию: а) выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на имеющиеся у них объекты недвижимого имущества (жилые помещения и земельные участки) на всей территории Российской Федерации (начиная с 31 января 1998 г.) и имевшиеся у них объекты недвижимого имущества (жилые помещения и земельные участки) за последние пять лет; б) справки (сообщения) бюро технической инвентаризации о наличии (отсутствии) жилых помещений на праве собственности (со всех мест регистрации по месту жительства, а также с мест прохождения военной службы, начиная с 11 июля 1991 г. по 31 января 1998 г.); в) иные документы, по мнению военнослужащих и членов их семей, подтверждающие их право состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Жилищной комиссией самостоятельно запрашиваются документы, указанные в подпунктах «а» и «б» настоящего пункта (их копии или содержащиеся в них сведения), в органах государственной власти, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся данные документы (их копии или содержащиеся в них сведения) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, если такие документы не были представлены военнослужащими и членами их семей по собственной инициативе. В рассматриваемом случае ФГКУ, руководствуясь положениями пункта 3.1 Правил № 590, запросило информацию в целях признания нуждающимся в жилом помещении конкретного лица. Таким образом, поскольку цель спорного запроса ФГКУ не связана с обязанностями Учреждения, установленными статьей 12 Закона № 40-ФЗ, то пункт «м» статьи 13 Закона № 40-ФЗ в данном случае не применим. Отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, регулируются Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон № 221-ФЗ, Закон о кадастре). В соответствии с частью 2.1 статьи 45 Закона о кадастре технические паспорта, оценочная и иная хранившаяся по состоянию на 1 января 2013 г. в органах и организациях по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации учетно-техническая документация об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации (регистрационные книги, реестры, копии правоустанавливающих документов и тому подобное) (далее - Документация) являются собственностью субъекта Российской Федерации. Хранение Документации относится к полномочиям соответствующего субъекта Российской Федерации. Согласно части 2.2 статьи 45 Закона о кадастре постоянное хранение и использование Документации осуществляются в установленном органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации порядке. Постоянное хранение Документации может осуществляться органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, учреждением либо организацией, заключившими с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации договор хранения Документации, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 2.3 статьи 45 Закона о кадастре). Вопросы, связанные с хранением, заключением договора хранения, регулируются главой 47 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Предприятие осуществляет хранение документации, указанной в пункте 2.1 статьи 45 Закона № 221-ФЗ, принадлежащей Ленинградской области на праве собственности, и осуществляет предоставление копий учетно-технической документации в соответствии с требованиями действующего законодательства и договорами хранения с правом использования имущества от 09.12.2016 № 3/16, от 19.09.2016 б/н, от 30.09.2016 № 2/16. Порядок выдачи копий документов, в том числе бесплатно, установлен статьей 45 Закона № 221-ФЗ. Суды, при рассмотрении спора, не исследовали вопрос о праве получения Учреждением спорных документов на безвозмездной основе применительно к положениям Закона № 221-ФЗ (статья 45), договоров хранения. Судами также не дана оценка представления от 06.06.2018 в части обязания Предприятия рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (пункт 3) на предмет соответствия статьям 1, 21, 22, 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», статье 192 Трудового кодекса Российской Федерации. С учетом изложенного, поскольку судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие спорные отношения, обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, установлены не в полном объеме, не исследованы надлежащим образом доводы Предприятия и имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда на основании части 1 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене, дело - передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области (пункт 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). При новом рассмотрении дела суду следует устранить отмеченные недостатки, с учетом мотивировочной части настоящего постановления определить круг обстоятельств, подлежащих установлению, полно и всесторонне исследовать представленные в материалы дела доказательства, применить подлежащие применению нормы материального права, дать надлежащую правовую оценку доводам сторон и разрешить спор в соответствии с нормами действующего законодательства. Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.11.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2019 по делу № А56-86737/2018 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Председательствующий			Л.Б. Мунтян
Судьи			И.Г. Савицкая В.М. Толкунов