Гражданский кодекс часть 1

на решение Арбитражный суд Саратовской области от 07.06.2017 (судья Заграничный И.М.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2017 (председательствующий судья Борисова Т.С., судьи Дубровина О.А., Шалкин В.Б.)

по делу № А57-25694/2016

по исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРН ИП 315645000000430, ИНН <***>) к администрации Саратовского муниципального района, г. Саратов (ОГРН <***>, ИНН <***>) третье лицо: Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области,об обязании выдать Постановление Администрации Саратовского муниципального района «О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков территориальной зоны Р-3»,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – ИП ФИО1, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением (с учетом уточнений в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к администрации Саратовского муниципального района (далее – Администрация СМР) об обязании выдать Администрацией постановление «О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков территориальной зоны Р-3».

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, привлечены Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области.

Решением Арбитражного суда Арбитражный суд Саратовской области от 07.06.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2017 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Судебные инстанции, разрешая спор, установили, что, учитывая предписания действующего законодательства, локализацию земельных участков, характер объекта, подлежащего размещению на земельном участке, необходимость соблюдения баланса частных и публичных интересов, права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, органом местного самоуправления при отказе в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков обоснованно учтены рекомендации Комиссии, основанные в том числе на отрицательном мнении граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположены земельные участки, применительно к которым запрашивается разрешение.

В кассационной жалобе ИП ФИО1 и дополнении к нему, поданные в Арбитражный суд Поволжского округа, судебные акты предлагается отменить как принятые с нарушением норм действующего законодательства.

Заявитель кассационной жалобы считает, что отказ Администрации СМР в предоставлении разрешения противоречит императивному характеру пункту 11 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), поскольку решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 29.10.2015 № 1-07/258 внесено дополнение в решение Собрания депутатов Саратовского муниципального района № 1-7/256 от 08.02.2013 «Об утверждении правил землепользования и застройки Усть‑Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области» и включено в условно разрешенные виды использования земельных участков территориальной зоны Р-3 (зона природных ландшафт) вид - «причалы для маломерных судов. 5.4», которое вступило в законную силу, и после которого предпринимателем было подано повторное заявление о выдаче разрешения, суды не приняли во внимание представление прокуратуры района об устранении Администрацией СМР нарушений градостроительного законодательства, кроме того, суды не установили подлинность подписей жителей с. Пристанное, проставленных на заявлении о несогласии с предоставлением разрешения, а также не установлено ни одного доказательства, каким образом в результате организации маломерных судов будут нарушаться права этих граждан и действующие правила и нормативы.

В судебном заседании представитель ИП ФИО1 поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, и в выступлении представителя лица, участвующего в деле, Арбитражный суд Поволжского округа считает, что оспариваемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, на основании постановления Администрации СМР от 21.05.2012 № 1221 между Администрацией СМР (арендодатель) и ФИО3 (арендатор) заключен договор аренды земельного участка от 21.05.2012 № 185, по условиям которого арендатору предоставлен сроком на 49 лет земельный участок с кадастровым номером 64:32:024919:94 площадью 1280 кв. м, с видом разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства.

Факт передачи указанного земельного участка подтверждается актом приема-передачи от 21.05.2012, подписанным между сторонами.

Впоследствии на основании постановления Администрации СМР от 26.06.2012 № 1635 между теми же лицами был заключен договор аренды земельного участка от 29.06.2012 № 286, по условиям которого арендатору предоставлен сроком на 49 лет земельный участок с кадастровым номером 64:32:024919:95 площадью 2015 кв.м, с видом разрешенного использования: для размещения набережной.

Факт передачи указанного земельного участка подтверждается актом приема-передачи от 29.06.2012, подписанным между сторонами.

Указанные договоры зарегистрированы 10.09.2012 в установленном законом порядке.

По соглашениям от 03.03.2015 ФИО3 передал ИП ФИО1 все права и обязанности, вытекающие из договоров аренды земельного участка от 21.05.2012 № 185, от 29.06.2012 № 286, которые прошли государственную регистрацию надлежащим образом.

ИП ФИО1 16.07.2015 обратился в Администрацию СМР с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Усть-Курдюмского МО в части включения в функциональную зону Р-3 (зона природных ландшафтов) разрешенный вид использования согласно классификатору (5.4) - причалы для маломерных судов - для размещения лодочной базы на земельных участках с кадастровыми номерами 64:32:024919:94, 64:32:024919:95.

Главой Саратовского муниципального района Саратовской области вынесено постановление от 26.08.2015 № 1-08/55 «О назначении публичных слушаний на тему «Внесение изменений в правила землепользования и застройки Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области».

Указанным постановлением определено 06.10.2015 провести публичные слушания на тему:

- 1.1. Внесение изменений в правила землепользования и застройки Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области «В схему градостроительного зонирования с. Пристанное»; включить в условно-разрешенные виды использования территориальной зоны Р-3 - зона природных ландшафтов - «причалы для маломерных судов» (5.4); изменить границы зоны Р-3 с включением земельных участков с кадастровыми номерами 64:32:024919:94, 64:32:024919:95;

- 1.2. Предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами 64:32:024919:94, 64:32:024919:95 - «причалы для маломерных судов» (5.4).

Информация о проведении публичных слушаний по указанным вопросам опубликована в районной газете «Большая Волга» от 27.08.2015 № 33.

По результатам публичного слушания комиссией 06.10.2015 подготовлено заключение, согласно которому пункт 1.1 одобрен участниками публичных слушаний, пункт 1.2 по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования на вышеуказанные земельные участки не одобрен в связи с поступившими обращениями жителей с. Пристанное, выраженными несогласием в предоставлении разрешения, что подтверждается протоколом публичных слушаний от 06.10.2015.

Заключение опубликовано в районной газете «Большая Волга» от 16.10.2015 № 40 (162).

Собранием депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области 29.10.2015 принято решение № 1-07/258, в соответствии с которым внесено изменение в решение Собрания депутатов Саратовского муниципального района от 08.02.2013 № 01-7/526 «Об утверждении правил землепользования и застройки Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области» и включено в условно-разрешенные виды использования земельных участков территориальной зоны Р-3 (зона природных ландшафтов) вид - «причалы для маломерных судов. 5.4», которое опубликовано в районной газете «Большая Волга» от 13.11.2015 № 44 (166).

Администрацией СМР в адрес ФИО1 направлено письмо от 17.12.2015 № 4115/02-15, которым последнему отказано в выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами 64:32:024919:94, 64:32:024919:95 - «причалы для маломерных судов» (5.4) по основаниям того, что после публичных слушаний комиссией по подготовке и проведению слушаний было рекомендовано не предоставлять разрешение на вышеуказанные участки.

В свою очередь, Прокуратурой района в отношении Администрации СМР вынесено представление об устранении нарушений градостроительного законодательства от 29.12.2015 № 41-02-2015, в котором указано, что поскольку изменения в правила землепользования и застройки внесены после публичных слушаний, проведенных по инициативе ФИО1, проведение публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования не требовалось, данные нарушения свидетельствуют о ненадлежащем исполнении должностными лицами администрации своих обязанностей, Администрации СМР предписано принять меры по устранению допущенных нарушений закона.

В связи с внесением изменений в решение Собрания депутатов Саратовского муниципального района № 1-7/256 от 08.02.2013 «Об утверждении правил землепользования и застройки Усть‑Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области», а именно включено в условно разрешенные виды использования земельных участков территориальной зоны Р-3 (зона природных ландшафтов) вид - «причалы для маломерных судов. 5.4» ИП ФИО1 повторно обратился в Администрацию СМР с заявлением от 28.12.2016 № 01/12 о выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков с кадастровыми номерами 64:32:024919:94, 64:32:024919:95 - «причалы для маломерных судов» (5.4), для размещения лодочной базы.

Администрация СМР письмом от 27.01.2017 № 306/04-26 отказала ИП ФИО1 в выдаче указанного разрешения.

ИП ФИО1, полагая, что действия Администрации СМР является незаконными и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Анализ имеющихся в деле доказательств и принятых судебных актов показал, что судами двух инстанций оставлены без рассмотрения и оценки ряд обстоятельств и документов, имеющих существенное значение для правильного рассмотрения дела.

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) з емли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ земли с установленными категориями используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, опубликованным в «Российской газете» от 24.09.2014 № 217, его нормы распространяются на сферу земельных отношений, нормативный правовой акт, имеющий по сравнению с Классификатором большую юридическую силу и устанавливающий иное описание вида разрешенного использования, отсутствует.

В соответствии с частью 6 статьи 37 ГрК РФ предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 названного Кодекса.

В статье 39 ГрК РФ закреплено, что лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию (часть 1); вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (часть 2); участники публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования вправе представить в комиссию свои предложения и замечания, касающиеся указанного вопроса, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 5);на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8); на основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9); в случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства включен в градостроительный регламент в установленном для внесения изменений в правила землепользования и застройки порядке после проведения публичных слушаний по инициативе физического или юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования такому лицу принимается без проведения публичных слушаний (часть 11).

Подпунктом 3 пункта 3 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что на публичные слушания должны выноситься, в частности, вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района от 08.02.2013 № 01-7/526 утверждены Правила землепользования и застройки Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области.

В статье 7.2 указанных Правил установлено, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия (часть 3); в случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства включен в градостроительный регламент в установленном для внесения изменений в правила землепользования и застройки порядке после проведения публичных слушаний по инициативе физического или юридического лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования такому лицу принимается без проведения публичных слушаний (часть 11).

Из анализа имеющихся в деле доказательств следует, что по заявлению предпринимателя 06.10.2016 состоялись публичные слушания, назначенные постановлением Главой Саратовского муниципального района Саратовской области от 26.08.2015 № 1-08/55, участники большинством голосов одобрили вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Усть‑Курдюмского муниципального, утвержденные решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района от 08.02.2013 № 01-7/526, в части включении в условно разрешенные виды использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне Р-3 (зона природных ландшафтов), вид – «причалы для маломерных судов. 5.4».

По результатам материалов публичных слушаний решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 29.10.2015 № 1-07/258 внесены изменения в Правила землепользования и застройки Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области, изложив индекс зоны Р-3 (зона природных ландшафтов) с включением условного разрешенного вида использования указанной зоны вида - «причалы для маломерных судов. 5.4».

По общим правилам решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или отказ в предоставлении такого разрешения должно быть мотивировано с учетом заключения публичных слушаний и рекомендаций комиссии в соответствии с частями 8, 9 статьи 39 ГрК РФ.

Между тем судебными инстанциями оставлены без надлежащей оценки те факты, что земельные участки с кадастровыми номерами 64:32:024919:94, 64:32:024919:95 находятся в зоне Р-3, в связи с чем на них должен распространяться общий правовой режим, в том числе и относительно видов разрешенного использования, при этом не учтено, что в решении Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 29.10.2015 № 1-07/258 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области не содержится отказа в предоставлении испрашиваемого вида использования.

Вместе с тем в представлениях Прокуратуры Саратовской области от 29.12.2015 № 41-02-2015, от 19.01.2016 № 550ж-2015 было неоднократно отмечено о допущенных нарушениях Администрацией СМР градостроительного законодательства.

Разрешая спор, суды двух инстанций также не учли, что решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 29.10.2015 № 1-07/258 были дополнены разрешенные виды использования земельных участков территориальной зоныР-3 видом «причал для маломерных судов 5.4», данный условно разрешенный вид включен в градостроительный регламент по инициативе предпринимателя, в связи с чем имеются основания для применения положений части 11 статьи 39 ГрК РФ, допускающие возможность принимать решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования заинтересованному лицу без публичных слушаний.

При этом следовало учесть, что на момент повторного обращения 28.12.2016 с заявлением о выдаче разрешения на условно разрешенный вид спорных участков уже вступило в силу решение Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 29.10.2015 № 1-07/258, которым были внесены изменения в Правила землепользования и застройки Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области.

В целях соблюдения прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение (часть 3 статьи 39 ГрК РФ).

Таким образом, при проверке мотивированности отказа Администрации СМР, оформленного письмом от 27.01.2017 № 306/04-26, необходимо было исследовать обоснованность рекомендаций комиссии в соответствии с частями 8,9 статьи 39 ГрК РФ, поскольку вопрос о выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования спорных земельных участков при проведении публичных слушаний в той же территориальной зоне был вынесен отдельно.

Кроме того, если при отсутствии оснований, установленных частью 11 статьи 39 ГрК РФ, для лиц, в отношении которых может быть принято решение без проведения публичных слушаний, вопрос о выдаче разрешения на условно разрешенный вид использования разрешается в общем порядке.

Не учтены и общие принципы, изложенные в пункте 1 статьи 1 ГК РФ, обеспечивающие равенство участников гражданского оборота, поскольку внесенные изменения в Правила землепользования и застройки Усть‑Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области обеспечивают возможность использования всех иных земельных участков для размещения лодочной базы, кроме земельный участков, используемых предпринимателем, в том числе при наличии у последнего договора водопользования, заключенного 19.06.2013 с Нижне-Волжским бассейновым водным управлением.

Таким образом, судебные акты подлежат отмене как принятые с нарушением норм действующего законодательства и по неполно исследованным обстоятельствам дела.

На основании изложенного и руководствуясьпунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражный суд Саратовской области от 07.06.2017 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2017 по делу № А57-25694/2016 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Саратовской области.

Судебные расходы по кассационной жалобе распределить арбитражному суду, вновь рассматривающему дело.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные законом.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья В.А. Петрушкин

Судьи В.А. Карпова

Р.В. Ананьев