Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Садовского муниципального образования Татищевского района Саратовской области

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 28.06.2021 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2021

по делу № А57-6083/2021

по иску Первого заместителя прокурора Саратовской области, г. Саратов, в интересах публично-правового образования – Садовского муниципального образования Татищевского района Саратовской области к администрации Садовского муниципального образования Татищевского района Саратовской области, п. Садовый, Татищевский район, Саратовская область, потребительскому кооперативу по водоснабжению «Железнодорожник», п. Садовый, Татищевский район, Саратовская область, о признании недействительным (ничтожным) договора о содержании, обслуживании и эксплуатации объектов недвижимости (скважина, водонапорная башня), применении последствий недействительности ничтожной сделки,

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель прокурора Саратовской области (далее – Прокуратура, истец) обратился в Арбитражный суд Саратовской области в интересах публично-правового образования – Садовского муниципального образования (МО) Татищевского района Саратовской области к администрации Садовского МО Татищевского района Саратовской области (далее – администрация, ответчик 1), потребительскому кооперативу по водоснабжению «Железнодорожник» (далее – ПКВ «Железнодорожник», ответчик 2) о признании недействительным (ничтожным) договора о содержании, обслуживании и эксплуатации объектов недвижимости (скважина глубиной 167 м, водонапорная башня объемом 62 м3, водопровод разводящий протяженностью 407 м, расположенных по адресу: Саратовская область, Татищевский район, ст. Кологривовка, ул. Железнодорожная), заключенного 11.08.2020 между администрацией и ПКВ «Железнодорожник»; применении последствий недействительности ничтожной сделки, обязании ПКВ «Железнодорожник» возвратить администрации объекты водоснабжения – скважину глубиной 167 м, инвентарный номер 63:246:001:003257510:0055, лит. 55, кадастровый (условный) номер 64:34:080101:471, водонапорную башню объемом 62 м3, инвентарный номер 63:246:001:003257510:0095, лит. 95, кадастровый (условный) номер 64:34:080101:121, водопровод разводящий протяженностью 407 м, инвентарный номер 63:246:001:003257510:0206, лит. 206, кадастровый (условный) номер 64:34:000000:4649, расположенные по адресу: Саратовская область, Татищевский район, ст. Кологривовка, ул. Железнодорожная.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 28.06.2021, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2021, исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми судебными актами, администрация обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, указывая, что к возникшим правоотношения должны быть применены положения Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ); ПКВ «Железнодорожник» был создан специально с целью осуществления водоснабжения населенного пункта и спорный договор был заключен в связи с угрозой срыва осуществления водоснабжения и водоотведения объектов на территории ст. Кологривовка Татищевского района Саратовской области, в связи с признанием банкротом МУП «Садовское ЖКХ», в хозяйственном ведении которого находились объекты.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав явившихся представителей в судебном заседании, судебная коллегия считает жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и подтверждается материалами дела, в ходе проведенной Прокуратурой проверки установлено, что между ответчиками без проведения публичных конкурсных процедур заключен договор от 11.08.2020 о содержании, обслуживании и эксплуатации объектов недвижимости (далее – договор), указанных в Приложении № 1 к договору: скважины глубиной 167 м, водонапорной башни объемом 62 м, водопровода разводящего протяженностью 407 м, расположенных по адресу: Саратовская область, Татищевский район, ст. Кологривовка, ул. Железнодорожная.

Предметом договора являлась передача администрацией ПКВ «Железнодорожник» функции по содержанию, обслуживанию и эксплуатации объектов водоснабжения (пункт 1.1) на период оформления передачи данных объектов, находящихся в собственности Садовского МО Татищевского района Саратовской области, в концессию (пункт 2.1).

Из пунктов 3.1.1, 3.1.2 договора следует, что ПКВ «Железнодорожник» вправе пользоваться переданным имуществом в соответствии с его назначением, с разрешения администрации производить любые его улучшения, в силу пункта 3.2.5 договора своевременно производить текущий и капитальный ремонт имущества.

По мнению истца, заключенный ответчиками договор является по своей сути притворной сделкой, то есть сделкой, которая совершена с целью прикрыть другую сделку (статья 170 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)) – договор аренды объектов водоснабжения.

Федеральным законом от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Закон № 416-ФЗ) введены ограничения оборотоспособности централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Так, согласно статье 41.1 Закона № 416-ФЗ передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях.

В силу части 1 статьи 3 Федерального закона 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон № 115-ФЗ) по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения (часть 1 статьи 13 Закона № 115-ФЗ).

Следовательно, объекты водоснабжения не могли передаваться по договору о содержании, обслуживании и эксплуатации объектов недвижимости в безвозмездное бессрочное пользование.

Кроме того, согласно статье 8 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной, деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон об оценочной деятельности) проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе: при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду.

Таким образом, специальными нормами законодательства Российской Федерации, регулирующими правоотношения в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения и подлежащими исполнению органами власти установлены порядок передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, а также требования к проведению соответствующих публичных конкурсных процедур.

В нарушение указанных норм закона объекты водоснабжения, находящиеся в муниципальной собственности, переданы администрацией в безвозмездное бессрочное пользование ПКВ «Железнодорожник» (не по концессионному соглашению), без проведения публичных конкурсных процедур, а также без проведения оценки.

Вместе с тем органы власти, имеющие намерение предоставить преференцию хозяйствующему субъекту в виде предоставления в безвозмездное пользование таких объектов без проведения торгов, подают в антимонопольный орган соответствующее заявление о даче согласия на предоставление преференции.

Как установлено Прокуратурой в ходе проверки, администрация в УФАС по Саратовской области с заявлением о даче согласия на предоставление преференции ПКВ «Железнодорожник» не обращалась, концессионное соглашение в отношении спорных объектов водоснабжения администрацией не заключено, что послужило основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим иском в защиту прав и законных интересов публично-правового образования.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 166, 167, 168, 170 ГК РФ, Законом № 115-ФЗ, Законом № 416-ФЗ, Законом об оценочной деятельности, Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), установленными по делу обстоятельствами и пришел к выводу об обоснованности заявленных требований.

Согласно пункту 4 статьи 27, пункту 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований, а также с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной указанными лицами (часть 1 статьи 52 АПК РФ).

Пунктами 4.2, 4.3 статьи 17 Закона № 131-ФЗ установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений обладают полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Законом № 416-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции) заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

В силу части 2 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции указанный в части 1 настоящей статьи порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

В соответствии с частью 1 статьи 41.1 Закона № 416-ФЗ передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

Согласно части 3 статьи 41.1. Закона № 416-ФЗ в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на это имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случаях, если это имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 4 Закона № 115-ФЗ объектами концессионного соглашения являются системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты тепло-, газо- и энергоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения.

Целями Закона № 115-ФЗ являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям (часть 1 статьи 1).

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона № 115-ФЗ по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Из системного толкования норм части 1 статьи 3, пункта 11 части 1 статьи 4 Закона № 115-ФЗ следует, что в рамках концессионного соглашения объекты коммунального хозяйства подлежат реконструированию силами и средствами концессионера.

Более того, Закон № 115-ФЗ детально определяет конкретный порядок проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, существенные условия данного соглашения, декларирует цели использования такой формы государственно-частного партнерства как концессионное соглашение.

Материалами дела подтверждено, что передача в пользование объектов водоснабжения и водоотведения по спорному договору произведена в нарушение специального порядка передачи прав пользования объектами коммунальной инфраструктуры.

Заключение спорного договора по передаче функций по содержанию, обслуживанию и эксплуатации объектов недвижимости от 11.08.2020 не обеспечивает достижение целей экономически эффективного использования муниципальной собственности, следовательно, не удовлетворяет публичные нужды.

Согласно доводам ответчиков ПКВ «Железнодорожник» был создан специально с целью осуществления водоснабжения населенного пункта и спорный договор был заключен до заключения концессионного соглашения, в связи с угрозой срыва осуществления водоснабжения и водоотведения объектов на территории ст. Кологривовка Татищевского района Саратовской области, в связи с признанием банкротом МУП «Садовское ЖКХ», в хозяйственном ведении которого находились объекты. Ответчики полагали, что спорный договор не посягает на публичные интересы, а возврат объектов водоснабжения и водоотведения повлечет прекращение предоставления ресурсов и услуг, что противоречит общественным интересам и не представляется возможным, когда необходима непрерывная производственная эксплуатация инженерных систем для предотвращения их разрушения.

Однако в соответствии с нормами Закона № 416-ФЗ, Закона о защите конкуренции, Закона № 115-ФЗ и Закона № 131-ФЗ заключение концессионного соглашения по передаче в пользование сетей водоснабжения и водоотведения, принадлежащих МО, с 01.01.2015 является обязательным.

Частью 6 статьи 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», был установлен специальный период, со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до 01.01.2015, допускающий передачу прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, без учета требований, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 41.1 Закона № 416-ФЗ (в редакции настоящего Федерального закона), по договорам аренды таких систем и (или) объектов на срок до трех лет до передачи прав владения и (или) пользования такими системами и (или) объектами победителю конкурса на право заключения концессионного соглашения.

Спорный договор заключен 11.08.2020, то есть после введения в действие Федерального закона от 07.05.2013 № 103-ФЗ.

Как отмечено судами, до обращения Прокуратуры с настоящим иском у ответчиков было достаточно времени для проведения всех необходимых мероприятий и приведения в соответствие необходимой документации для заключения концессионного соглашения.

Заблаговременно не предпринятые необходимые для этого действия, зависящие как от органа местного самоуправления, так и от ресурсоснабжающей организации, по приведению правоотношений в соответствие с действующим законодательством, организации конкурса для заключения концессионных соглашений на право пользования объектами водоснабжения, не могут служить основанием для несоблюдения требований ранее указанных федеральных законов, а также для легализации оспариваемой сделки, заключенной в их нарушение.

Доводы ответчиков о том, что спорный договор не нарушает прав МО и удовлетворение заявленных требований не приведет к восстановлению публичных интересов, отклонены судом апелляционной инстанции, поскольку своевременное заключение концессионного соглашения способствовало бы улучшению качественных и экономических показателей МО, так как формат концессионного соглашения в соответствии со статьей 1 Закона № 115-ФЗ направлен на привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Согласно пункту 1 статьи 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2 статьи 168 ГК РФ).

В силу пунктов 74-75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

Таким образом, оспариваемая сделка является ничтожной, поскольку при ее заключении был нарушен выраженный в изложенных нормах императивный запрет в части порядка передачи во владение и пользование муниципальных сетей водоснабжения и водоотведения.

Доказательств того, что сделка заключена в условиях угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, не нашли подтверждения в материалах дела. Доказательства введения в установленном порядке на территории МО на дату заключения сделки режима чрезвычайной ситуации или режима повышенной готовности суду не представлены.

Доводы ответчиков о том, что предложения по заключения концессионного соглашения отсутствуют, удовлетворение иска приведет к отсутствию водоснабжения населенного пункта, также обоснованно отклонены, так как заключенный договор не соответствует требованиям законодательства.

При таких обстоятельствах требование истца о признании договора недействительным правомерно удовлетворено судом первой инстанции, с чем согласился суд апелляционной инстанции.

Приведенные в кассационной жалобе доводы правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций, основанных на нормах права и материалах дела, не опровергают.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не усматривает правовых оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 28.06.2021 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2021 по делу № А57-6083/2021 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Т.Н. Федорова

Судьи Г.Н. Махмутова

С.А. Филимонов