Гражданский кодекс часть 1

при участии в судебном заседании представителей Счетной палаты Республики Саха (Якутия) ФИО1 (доверенность от 22.10.2018), ФИО2 (доверенность от 22.10.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии арбитражного суда Республики Саха (Якутия) апелляционную жалобу Счетной палаты Республики Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 8 августа 2018 года по делу № А58-3062/2018 (суд первой инстанции – Устинова А.Н.),

установил:

Государственное казенное учреждение Республики Саха (Якутия) "Агентство субсидий" (ОГРН <***>, ИНН <***>, далее - учреждение, агентство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Счетной палате Республики Саха (Якутия) (ОГРН <***>, ИНН <***>, далее - Счетная палата) о признании недействительным пункта 4 представления от 22.01.2018 № 01/1-08/3 об обеспечении агентством возврата излишне выплаченной субсидии в межотопительные периоды в связи с завышением объемов поставки коммунальных ресурсов (услуг) акционерным обществом «Водоканал» с учетом возврата суммы субсидии за нарушение условий предоставления в сумме 3 829 400, 53 рублей.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: акционерное общество «Водоканал» (ОГРН <***>, ИНН <***>), Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) (ОГРН <***>, ИНН <***>).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 8 августа 2018 года по делу № А58-3062/2018 заявленные требования удовлетворены.

Пункт 4 представления Счетной палаты Республики Саха (Якутия) от 22.01.2018 № 01/1-08/3, проверенный на соответствие положениям Бюджетного кодекса РФ, признан недействительным.

Счетная палата обратилась в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме по мотивам, изложенным в жалобе.

Агентство отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 27.09.2018. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

Государственное казенное учреждение Республики Саха (Якутия) «Агентство субсидий», акционерное общество «Водоканал», Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 2 статьи 200, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 2.4 Плана работы Счетной палаты Республики Саха (Якутия) на 2017 год, утвержденного постановлением Коллегии Счетной палаты Республики Саха (Якутия) от 28.12.2016 № 35-1, Счетной палатой РС (Я) проведено контрольное мероприятие «Проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств, направленных в АО «Водоканал» в рамках реализации государственной программы Республики Саха (Якутия) «Обеспечение качественными жилищно-коммунальными услугами и развитие электроэнергетики на 2012-2019 годы»

По результатам проведения контрольного мероприятия в отношении агентства составлен акт контрольного мероприятия от 11.12.2017 № 02-34/152, в котором отражены выявленные нарушения.

Отчет о результатах контрольного мероприятия утвержден постановлением Коллегии Счетной палаты Республики Саха (Якутия) от 26.12.2017 № 31-2.

На основании акта проверки и отчета о результатах контрольного мероприятия Счетной палатой в отношении агентства вынесено представление от 22.01.2018 № 01/1-08/3, которое получено заявителем 23.01.2018.

Постановлением Правительства РС (Я) от 13.10.2012 № 446 «Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме» утверждены нормативы потребления коммунальных услуг, разработанные расчетным методом, в том числе нормативы потребления горячей воды из открытой системы отопления на хозяйственно-бытовые нужды населения, холодной воды и водоотведения при использовании горячей воды из открытой системы отопления для расчета субсидий организациям коммунального комплекса с 1 июля 2016 года в соответствии с приложением N 8 к настоящему постановлению.

В примечании к приложению № 8 указано, что при отсутствии горячей воды из открытой системы отопления в межотопительный период нормативы на данный период не применяются. При наличии горячей воды из системы отопления в межотопительный период в виде холодной или горячей воды нормативы применяются. Нормативы на водоотведение корректируются в зависимости от наличия или отсутствия горячей воды из открытой системы отопления в межотопительный период. Данные нормативы не применяются для расчетов с населением.

Проверкой установлено, что в нарушение постановления Правительства РС (Я) от 13.10.2012 № 446 «Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирных домах» Агентством не учтено примечание в приложении № 8 и соответственно необоснованно применены нормативы к объемам потребления холодной воды и на водоотведение при отсутствии горячей воды из открытой системы отопления в межотопительный период, что привело к завышению объемов холодного водоснабжения на 74 983, 21 куб.м. на сумму субсидии 2 729 138, 36 рублей, водоотведения на 68 567, 54 куб.м. на сумму 3 829 400, 53 рублей.

Счетная палата предложила Агентству обеспечить возврат излишне выплаченной субсидии в межотопительные периоды в связи с завышением объемов поставки коммунальных ресурсов (услуг) акционерным обществом «Водоканал» с учетом возврата суммы субсидии за нарушение условий предоставления в сумме 3 829 400, 53 рублей.

Агентство, не согласившись с пунктом 4 выданного представления, обратилось с заявлением в суд, который заявленные требования удовлетворил.

При этом суд первой инстанции сослался на разъяснение Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) (письмо МинЖКХиЭ PC (Я) от 12.12.2017 № 05- 12063/04), согласно которому в случае наличия централизованного холодного водоснабжения и отсутствии горячей воды из открытой системы отопления в межотопительный период нормативы потребления горячей воды из открытой системы отопления не применяются, а нормативы холодной воды применяются, т.к. поставка централизованной холодной воды осуществляется вне зависимости от отопительного или межотопительного периода; при отсутствии централизованного холодного водоснабжения и наличия воды в системе отопления в межотопительный период в виде холодной или горячей воды, то нормативы горячей воды из открытой системы отопления применяются.

Суд апелляционной инстанции полагает позицию суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленный требований ошибочной в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Правовые основы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон № 6- ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет, в том числе следующие полномочия: контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Счетная палата Республики Саха (Якутия) является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Республики Саха (Якутия), образуется Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Саха (Якутия), Федерального закона № 6-ФЗ, Закона Республики Саха (Якутия) «О Счетной палате Республики Саха (Якутия)» от 10.11.2011 № 976-3 № 837-IV (далее - Закон о Счетной палате РС (Я)».

В силу статьи 8 Закона о Счетной палате РС (Я) к полномочиям палаты отнесены: контроль за исполнением государственного бюджета Республики Саха (Якутия) и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Республики Саха (Якутия); внешняя проверка годового отчета об исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия), годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Республики Саха (Якутия); организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Республики Саха (Якутия) и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; анализ бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия) и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Республики Саха (Якутия), а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами и законами Республики Саха (Якутия).

Счетная палата РС (Я) осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно (пункт 1 статьи 11 Закона о Счетной палате РС (Я)).

Статья 9 Закона о Счетной палате РС (Я) определяет в качестве формы осуществления палатой внешнего государственного финансового контроля соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, на основании которого палатой составляется отчет.

Палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы Республики Саха (Якутия), органы местного самоуправления, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Республике Саха (Якутия), муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (статья 18 Закона о Счетной палате РС (Я)).

Представление палаты подписывается председателем Счетной палаты либо его заместителем.

Органы государственной власти и государственные органы Республики Саха (Якутия), органы местного самоуправления, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Согласно пункту 2 статьи 19 Закона о Счетной палате РС (Я) проверяемые органы и организации вправе обжаловать действия (бездействия), предписания и представления Счетной палаты РС (Я) в установленном законодательством порядке.

Таким образом, судом первой инстанции правильно установлено, что Счетная палата РС (Я) провела контрольное мероприятие в отношении Агентства, включая порядок оформления ее результатов и форму реагирования на выявленные нарушения, в пределах своих полномочий, процедура проведения контрольного мероприятия полностью соответствует закону.

Как следует из оспариваемого представления в нарушение постановления Правительства РС (Я) от 13.10.2012 № 446 «Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирных домах» Агентством не учтено примечание в приложении № 8 и, соответственно, необоснованно применены нормативы к объемам потребления холодной воды и на водоотведение при отсутствии горячей воды из открытой системы отопления в межотопительный период, что привело к завышению объемов холодного водоснабжения на 74 983, 21 куб.м. на сумму субсидии 2 729 138, 36 рублей, водоотведения на 68 567, 54 куб.м. на сумму 3 829 400, 53 рублей.

Оспариваемым пунктом 4 представления Счетная палата Республики Саха (Якутия) обязала ГКУ PC (Я) «Агентство субсидий» возвратить размер излишне выплаченной субсидии в межотопительные периоды в связи с завышением объемов поставки коммунальных услуг по водоотведению акционерным обществом «Водоканал» за исключением возврата суммы субсидии за нарушение условий предоставления в сумме 3 829 400, 53 рублей.

В ходе контрольного мероприятия Счетной палатой Республики Саха (Якутия) установлено, что ГКУ PC (Я) «Агентство субсидий» в период с 01.01.2015 по 30.06.2017 предоставлена субсидия Акционерному обществу «Водоканал» на возмещение недополученных доходов в связи с установлением льготных тарифов на коммунальные услуги.

В силу пункта 2 части 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 16.04.2015 № 112 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям на возмещение недополученных доходов в связи с установлением льготных тарифов на коммунальные услуги» утвержден действовавший в спорный период Порядок предоставления субсидий.

В соответствии с указанным порядком ГКУ PC (Я) «Агентство субсидий» рассчитывает плановый объем субсидии и предоставляет его ресурсоснабжающей организации.

Размер субсидии зависит от фактически предоставленных коммунальных услуг населению.

Объем оказанных коммунальных услуг определяется в соответствии со ст. 157 Жилищного кодекса РФ и Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 (далее - Правила).

В соответствии с абзацем 2 пункта 42 указанных Правил при отсутствии индивидуального или общего (квартирного) прибора учета холодной воды, горячей воды, электрической энергии и газа и отсутствии технической возможности установки такого прибора учета размер платы за коммунальную услугу по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, электроснабжению, газоснабжению, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется исходя из нормативов потребления коммунальной услуги.

Пунктом 2 Правил предусмотрено, что норматив потребления коммунальной услуги» - количественный показатель объема потребления коммунального ресурса, утверждаемый в установленном порядке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и применяемый для расчета размера платы за коммунальную услугу при отсутствии приборов учета и в иных случаях, предусмотренных настоящими Правилами.

Нормативы потребления коммунальных услуг в Республике Саха (Якутия) утверждены постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 13.10.2012 № 446 «Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме» (далее - постановление Правительства РС(Я) №446).

В данное постановление Правительства РС(Я) вносились 6 изменений, приложение №8 в ходе проверки действует в последней редакции от 28.07.2016 №272.

Приложением № 8 к постановлению Правительства Республики Саха (Якутия) от 13.10.2012 № 446 установлены нормативы потребления горячей воды из открытой системы отопления на хозяйственно-бытовые нужды населения, холодной воды и водоотведения при использовании горячей воды из открытой системы отопления для расчета субсидий организациям коммунального комплекса с 1 июля 2016 года.

Согласно примечанию к приложению № 8 при отсутствии горячей воды из открытой системы отопления в межотопителъный период нормативы на данный период не применяются. При наличии горячей воды из системы отопления в межотопителъный период в виде холодной или горячей воды нормативы применяются. Нормативы на водоотведение корректируются в зависимости от наличия или отсутствия горячей воды из открытой системы отопления в межотопителъный период. Данные нормативы не применяются для расчетов с населением.».

Приложение №8 постановления Правительства РС(Я) №446 устанавливает нормативы куб.м в месяц на 1 человека на централизованное холодное водоснабжение, на горячую воду из открытой системы отопления при наличии и отсутствии централизованного водоснабжения, подвозу воды и водоотведение при использовании горячей воды их открытой системы отопления, а примечание устанавливает, что при отсутствии горячей из открытой системы отопления в межотопительный период нормативы на данный период не применяются, при наличии горячей воды из системы отопления в межотопительный период в виде холодной или горячей воды нормативы применяются, нормативы на водоотведение корректируются в зависимости от наличия или отсутствия горячей воды из открытой системы отопления в межотопительный период.

Иных условий не установлено.

Таким образом, ответчик правильно исходил из того, что указанный нормативный правовой акт устанавливает нормативы на коммунальные услуги (ресурсы) только при использовании горячей воды из открытой системы отопления, нормативов на водоотведение при отсутствии горячей воды из системы отопления данным нормативным правовым актом не установлено, что отмечено и в примечании нормативного правового акта.

В многоквартирных 2-х этажных деревянных домах г. Якутска, осмотренных в ходе контрольного мероприятия, имеется централизованное холодное водоснабжение, водоотведение и вода из системы отопления в отопительный период. В период, когда отключена система отопления в г. Якутске (межотопительный период), вода в систему отопления не подаётся кроме районов Крайнего Севера, в которых вода в системе отопления подана круглогодично, так как запуск отопления может быть осуществлен в любой момент при наступлении определенного температурного режима. Население на Крайнем Севере зимой использует горячую воду, летом холодную воду из системы отопления.

Счетной палатой Республики Саха (Якутия) предложено в представлении вернуть излишне выплаченную сумму субсидии АО «Водоканал» в межотопительный период по виду предоставляемых услуг «водоотведение» в размере 3 829 400,53 рубля.

Поскольку из буквального толкования приложения № 8 следует, что нормативы на водоотведение установлены при использовании горячей воды из открытой системы отопления, постольку следует признать, что нормативы на водоотведение при не использовании горячей воды из открытой системы отопления не установлены.

Таким образом, применение нормативов в межотопительный период не соответствует постановлению Правительства РС(Я) №446 и, соответственно, предоставление средств субсидии из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) с использованием указанных нормативов является неправомерным.

Судом первой инстанции не учтено, что квалифицирующим условием применения нормативов приложения № 8 является использование (не использование) воды из открытой системы отопления. Нормативы на водоотведение корректируются в зависимости от наличия или отсутствия горячей воды из открытой системы отопления в межотопительный период.

Иных условий нормативным актом не установлено. Кроме того, в наименовании таблицы приложения №8 установлены нормативы при использовании горячей воды из открытой системы отопления.

Ссылка суда первой инстанции на разъяснение Министерства жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) (письмо МинЖКХиЭ PC (Я) от 12.12.2017 № 05- 12063/04) является неправомерной по смыслу части 1 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3.19 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия), утвержденным приложением № 1 к постановлению Правительства РС(Я) от 25.12.2013 № 475, министерство уполномочено на разработку нормативов потребления коммунальных услуг (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение) населением при отсутствии приборов учета ресурсов.

Министерство жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Саха (Якутия) осуществляет только разработку проекта постановления Правительства в соответствии с Регламентом Правительства Республики Саха (Якутия), утвержденным постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 03.11.2010 № 490.

В соответствии со ст. 19 Закона Республики Саха (Якутия) от 25.12.2003 98-3 № 199-III «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» в случае обнаружения неясностей в содержании нормативного правового акта, разного понимания его норм, противоречивой практики применения орган или должностное лицо, принявший (издавший) соответствующий нормативный правовой акт, дает его официальное толкование.

Таким образом, в системе правового регулирования в Республике Саха (Якутия) обязательным является только лишь аутентичное толкование права.

Поскольку размеры нормативов потребления коммунальных услуг утверждены постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 13.10.2012 № 446, постольку именно Правительство Республики Саха (Якутия) уполномочено на толкование своих нормативных правовых актов.

При этом толкование нормативного правового акта новой нормы (правила поведения) не порождает.

В данном случае акт неофициального толкования нормы права не мог быть взят за основу вывода о несоответствии закону оспариваемого пункта 4 представления Счетной палаты Республики Саха (Якутия от 22.01.2018 № 01/1-08/3.

В силу части 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких установленных обстоятельствах и выявленном правовом регулировании суд апелляционной инстанции не усматривает каких-либо оснований для признания оспариваемого пункта представления не соответствующим закону, в связи с чем решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 АПК РФ с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 8 августа 2018 года по делу № А58-3062/2018 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий Д.В. Басаев

Судьи Е.В. Желтоухов

В.Л. Каминский