Гражданский кодекс часть 1

от Государственного казенного учреждения «Дирекция по реализации федеральной программы социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области»: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования «Курильский городской округ»

на решение от 05.11.2014, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2015

по делу № А59-3558/2014

Арбитражного суда Сахалинской области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Шестопал И.Н.; в суде апелляционной инстанции судьи Гончарова А.В., Гуцалюк С.В., Еремеева О.Ю.

по заявлениюАдминистрации муниципального образования «Курильский городской округ» (ОГРН 1026501100504, ИНН 6511002231, место нахождения: 694530, Сахалинская область, г. Курильск, ул. Охотская, 5А)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сахалинской области (ОГРН 1046500639998, ИНН 6501152735, место нахождения: 693000, Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, пр-кт Коммунистический, 49)

третье лицо: Государственное казенное учреждение «Дирекция по реализации федеральной программы социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области» (ОГРН 1046500646180, ИНН 1046500646180, место нахождения: 693000, Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, ул. Карла Маркса, 20)

о признании недействительным приказа и незаконными действий и бездействий

Администрация муниципального образования «Курильский городской округ» (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании недействительным приказа Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Сахалинской области (далее – управление Росприроднадзора, управление) от 12.05.2014 № 256 и незаконными действий (бездействия) при проведении государственной экологической экспертизы (далее – ГЭЭ) по проектной документации объекта «Строительство полигона бытовых отходов в МО «Курильский городской округ» о. Итуруп (в том числе ПИР)».

Решением суда от 05.11.2014, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Законность принятых судебных актов проверяется в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), по кассационной жалобе администрации, полагающей, что решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции приняты с неправильным применением норм материального права, в связи с чем просит их отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование своей позиции заявитель приводит доводы о том, что все решения, связанные с порядком проведения государственной экологической экспертизы (далее – ГЭЭ), в том числе по вопросам продления сроков их проведения, обязано принимать управление, а не экспертная комиссия ГЭЭ. Полагает, что в связи с отказом в продлении срока проведения ГЭЭ на 30 дней для необходимости устранения большого числа недочетов по проектной документации, администрация фактически была лишена права представлять пояснения, замечания, предложения относительно объекта экспертизы.

Управление Росприроднадзора в отзыве на кассационную жалобу возражает против изложенных в ней доводов, просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о начале судебного процесса с их участием, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда, в судебное заседание явку своих представителей не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы. Управлением заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Проверив обоснованность доводов и возражений, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, а также проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела, 14.11.2012 по результатам торгов администрация заключила с ОАО «Центр благоустройства и обращения с отходами» муниципальный контракт на выполнение проектных работ по объекту «Строительство полигона бытовых отходов в МО «Курильский городской округ» о. Итуруп (в том числе ПИР).

После разработки проектной документации Дирекция по поручению администрации 11.12.2013 обратилась в управление Росприроднадзора с заявлением о проведении ГЭЭ проектных материалов по спорному объекту.

На основании поручения Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 16.05.2013 № АА-08-05-31/6647 управлением была организована и проведена ГЭЭ по материалам проекта.

Приказом управления от 13.03.2014 № 119 утвержден состав экспертной комиссии и задание на проведение ГЭЭ, срок проведения которой установлен - 60 дней, организованы и проведены организационное, рабочие и заключительные заседания, утвержденные календарным планом работы экспертной комиссии. В адрес заказчика направлялись протоколы заседания комиссии ГЭЭ для сведения.

Решением экспертной комиссии ГЭЭ материалов проекта, оформленным протоколом рабочего заседания от 14.04.2014 № 2, принята к сведению информация о недостатках и замечаниях экспертов к содержанию представленных на экспертизу проектных материалов и решено запросить у заказчика ГЭЭ дополнительную информацию по изложенным в протоколе замечаниям для всесторонней и объективной оценки объекта экспертизы.

Решением рабочего заседания экспертной комиссии ГЭЭ, оформленного протоколом от 16.04.2014 № 3, с учетом полученной от заказчика дополнительной информации по протоколу от 14.04.2014 № 2, определено запросить у заказчика ГЭЭ дополнительную информацию по изложенным в протоколе от 16.04.2014 замечаниям.

Сопроводительным письмом управление 23.04.2014 направило в адрес Дирекции протокол от 16.04.2014 № 3 рабочего заседания экспертной комиссии ГЭЭ с предложением предоставить запрашиваемую в протоколе информацию в срок до 25.04.2014.

24.04.2014 заказчик обратился в адрес управления с ходатайством о продлении сроков проведения экспертизы на 30 дней, которое было передано управлением на разрешение экспертной комиссии ГЭЭ. По результатам рабочего заседания экспертная комиссия приняла решение не продлевать сроки проведения ГЭЭ, поскольку замечания, изложенные в индивидуальных заключениях экспертов, являются существенными и устранение данных замечаний требует полной переработки проектных материалов, что отражено в протоколе рабочего заседания комиссии от 07.05.2014 № 5.

12.05.2014 на заключительном заседании экспертной комиссии ГЭЭ большинством голосов был одобрен проект сводного отрицательного заключения, подготовленного руководителем экспертной комиссии и ответственным секретарем, после чего данное заключение было подписано экспертной комиссией в полном составе (протокол заседания комиссии от 12.05.2014 № 6).

Приказом Росприроднадзора от 12.05.2014 № 256 утверждено заключение экспертной комиссии ГЭЭ проектной документации «Строительство полигона бытовых отходов в МО «Курильский городской округ» о. Итуруп (в том числе ПИР).

Письмом от 15.05.2014 № ОК-04Н-29/1320 управление уведомило Дирекцию о завершении ГЭЭ проектной документации спорного объекта строительства и о результатах экспертизы.

Не согласившись с указанным приказом и действиями (бездействием) управления по организации экспертизы, администрация обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, а также апелляционная инстанция, пришли к выводу, что вопрос об изменении сроков проведения экспертизы является правом, а не обязанностью экспертной комиссии, решение по которому (вопросу) оформляется приказом управления Росприроднадзора. При этом суды правомерно исходили из следующего.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», в редакции, действовавшей на момент спорных правоотношений, (далее – Закон № 174-ФЗ) экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 10 Закона № 174-ФЗ).

29.06.2011 приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования № 497 утверждено Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Сахалинской области.

Пунктом 4.20 названного Положения предусмотрено, что управление по поручению центрального аппарата Росприроднадзора организует и проводит в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу федерального уровня.

В силу пункта 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ государственной экологической экспертизе подлежит проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1-5 классов опасности.

Согласно пунктам 4,5 статьи 14 Закона № 174-ФЗ срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, устанавливаемой в соответствии с нормативными документами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, но не должен превышать шесть месяцев или в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, три месяца.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

Проведение государственной экологической экспертизы должно осуществляться в соответствии со статьями 7, 8, 15-17 вышеуказанного Федерального закона, а также в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 № 698 утверждено Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (далее – Положение № 698), устанавливающее порядок проведения государственной экологической экспертизы, осуществляемой Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 12 Положения № 698 срок проведения государственной экологической экспертизы определяется в зависимости от трудоемкости экспертных работ с учетом объема представленных на экспертизу материалов, природных особенностей территории и экологической ситуации в районе намечаемой деятельности и особенностей воздействия намечаемой деятельности на окружающую природную среду. Продолжительность проведения экспертизы не должна превышать 4 месяцев. В процессе проведения государственной экологической экспертизы при необходимости могут быть изменены сроки ее проведения и количество привлекаемых экспертов. Изменения сроков проведения государственной экологической экспертизы и состава экспертной комиссии оформляются приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации или его территориального органа. При изменении срока проведения государственной экологической экспертизы общий срок ее проведения не должен превышать 6 месяцев.

Заседания экспертной комиссии оформляются протоколами, подписываемыми руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии (пункт 17 Положения № 698).

Пунктом 29 Положения № 698 установлено, что заказчик документации, общественные организации, а также другие заинтересованные лица, не согласные с заключением государственной экологической экспертизы, имеют право обжаловать его в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Право на обжалование заключения государственной экологической экспертизы в судебном порядке также предусмотрено пунктом 8 статьи 18 Закона № 174-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правильно применив вышеуказанные нормоположения, установив, что замечания, изложенные в индивидуальных заключениях экспертов, являются существенными и устранение данных замечаний требовало полной переработки проектных материалов, в связи с чем основания у экспертной комиссии для продления срока проведения ГЭЭ отсутствовали, что явилось, в свою очередь, основанием для принятия решения об отказе в продлении срока, оформленное протоколом от 07.05.2014 № 5, а также с учетом того, что решение о продлении срока проведения ГЭЭ принимается экспертной комиссией ГЭЭ и оформляется приказом управления, суды пришли к правильному выводу об отсутствии в действиях (бездействии) управления нарушений требований действующего законодательства при организации и проведении ГЭЭ.

При этом суды справедливо указали, что продление сроков проведения ГЭЭ является правом, а не обязанностью управления. Обязательного продления проведения ГЭЭ по заявлению заказчика нормами Закона № 174-ФЗ и Положения № 698 не предусмотрено.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

Истец свободен в выборе способа защиты своего нарушенного права, однако избранный им способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, характеру нарушения. В тех случаях, когда закон предусматривает для конкретного правоотношения определенный способ защиты, то лицо, обращающееся в суд, вправе воспользоваться именно этим способом защиты.

Избранный способ защиты в случае удовлетворения требований истца должен привести к восстановлению его нарушенных или оспариваемых прав.

Таким образом, заявитель должен обосновать наличие у него материально-правовой заинтересованности в деле и указать, на защиту каких именно его субъективных прав и законных интересов направлены заявленные требования, какие права заявителя могли бы быть защищены (восстановлены) в случае удовлетворения заявленных требований.

Поскольку в рассматриваемом случае заключение ГЭЭ проектной документации администрацией не оспаривалось, суды пришли к обоснованному выводу о том, что само по себе признание недействительным приказа управления от 12.05.2014 № 256 об утверждении указанного заключения не влечет восстановления прав заявителя, в связи с чем правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований в части оспаривания указанного приказа.

Принимая во внимание конкретные обстоятельства настоящего спора, суд кассационной инстанции считает, что заявитель не доказал факт нарушения оспариваемым актом, действиями (бездействием) своих прав и законных интересов. Не продление срока проведения ГЭЭ, при наличии в проектной документации заявителя существенных замечаний, требующих устранение и полной переработки проектных материалов, само по себе, при недоказанности нарушения его прав и законных интересов, не может служить достаточным основанием для признания незаконными оспариваемых акта и действий (бездействия).

С учетом изложенного оспариваемый приказ Росприроднадзора от 12.05.2014 № 256 и действия (бездействия) при проведении ГЭЭ по проектной документации спорного объекта обоснованно признаны судами обеих инстанций соответствующими действующему законодательству и не нарушающими права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении заявленного требования.

Доводы жалобы не влияют на правильность выводов судов, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции.

Поскольку суды применили нормы материального права соответственно установленным по делу фактическим обстоятельствам, нарушения процессуальных норм, в том числе влекущие в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловную отмену судебного акта судом кассационной инстанции не выявлены, то отсутствуют основания, предусмотренные статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемых решения и постановления.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 05.11.2014, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2015 по делу № А59-3558/2014 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья И.А. Мильчина

Судьи Г.В. Котикова

И.М. Луговая