Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Екатеринбурга (далее - администрация, заявитель) на решение Арбитражный суд Свердловской области от 11.06.2017 по делу № А60-11983/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2017 по тому же делу .

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации - Мазаев К.Л. (доверенность от 10.01.2018 № 64/05/01-12/0111;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Третьяков В.А. (доверенность от 24.11.2017 № 110);

Прокуратуры Свердловской области - Поль К.В. (доверенность от 18.01.2018 № 8/2-10-2018);

публичного акционерного общества «Т Плюс» - Уразбаева А.М. (доверенность от 28.12.2017).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к управлению о признании недействительными решения по делу № 4/2016 о нарушении антимонопольного законодательства от 10.02.2017 (далее - решение); предписания по делу № 4/2016 о нарушении антимонопольного законодательства от 10.02.2017 (далее - предписание).

Решением суда от 11.07.2017 (судья Ремезова Н.И.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2017 (судьи Риб Л.Х., Трефилова Е.М., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит обжалуемые судебные акты отменить, принять новый судебные акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, неправильное применение судами норм материального и процессуального права.

Заявитель жалобы настаивает на неправомерности принятых решения и предписания антимонопольного органа ввиду отсутствия в действиях администрации вмененных ей нарушений антимонопольного законодательства, а именно создание препятствий для деятельности хозяйствующих субъектов и создание дискриминационных условий на рынке услуг подключения (технологического присоединения объектов капитального строительства к сетям газораспределения на территории муниципального образования «город Екатеринбург».

Администрация обращает внимание суда на то, что создание комиссии по размещению автономных источников генерации тепловой и (или) электрической энергии на территории муниципального образования, утверждение постановлением администрации от 12.03.2014 № 604 «Положения о комиссии по размещению автономных источников генерации тепловой и (или) электрической энергии на территории муниципального образования «город Екатеринбург» (далее - Положение о комиссии), осуществлялись в рамках полномочий органа местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении), Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления).

Заявитель в кассационной жалобе указывает на то, что действия по актуализации схемы теплоснабжения муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденной приказом Минэнерго России от 29.12.2015 № 1053, осуществляются органом местного самоуправления на законных основаниях; исходя из оспариваемого решения антимонопольным органом вменено администрации нарушение на рынке услуг подключения объектов капитального строительства к сетям газораспределения, вместе с тем Положение о комиссии, не предусматривает действий комиссии на данном рынке.

В отзыве на кассационную жалобу публичное акционерное общество «Т Плюс» просит кассационную жалобу удовлетворить, обжалуемые судебные акты - отменить.

В отзыве на кассационную жалобу Прокуратура Свердловской области просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции оснований для изменения их или отмены не находит.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом проведена внеплановая документальная проверка обращения Управления Федеральной службы безопасности России по Свердловской области о наличии в действиях администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии с которой установлено, что в согласно Положения о комиссии администрацией создан постоянно действующий коллегиальный орган - комиссия по размещению автономных источников генерации тепловой и (или) электрической энергии на территории муниципального образования «город Екатеринбург».

Управлением установлено также, что в пункте 6 названного Положения № 604 перечислены полномочия комиссии, а п. 27 - порядок принятия соответствующих решений о возможности размещения автономного источника генерации тепловой и (или) электрической энергии, о продлении срока действия решения о размещении автономного источника генерации тепловой и (или) электрической энергии, либо об отказе в размещении автономного источника генерации тепловой и (или) электрической энергии, в пункте 28 - основания для отказа в размещении автономного источника генерации тепловой и (или) электрической энергии.

В ходе проверки антимонопольным органом выявлено, что за период с момента создания комиссии по 11.10.2016 за выдачей разрешения на проектирование теплоснабжения объектов строительства от автономных котельных в комиссию обратились хозяйствующие субъекты, при этом из 50 объектов, находящихся вне зоны действия существующей системы централизованного теплоснабжения, владельцы которых обратились в комиссию по размещению автономных источников энергии за разрешением на переход на индивидуальное теплоснабжение, было разрешено 45, в том числе после одного отказа в согласовании и 2 отложений в принятии решений, по остальным принятие решений комиссией отложено. Из 67 объектов, находящихся в зоне действия существующей системы централизованного теплоснабжения, владельцы которых обратились в комиссию по размещению автономных источников энергии за разрешением на переход на индивидуальное теплоснабжение, было разрешено 24.

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления управлением акта от 15.10.2015 № 9 и вынесения оспариваемого решения о нарушении администрацией п. 2 и п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07. 2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами - застройщиками и в создании дискриминационных условий на рынке услуг подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, расположенным на территории муниципального образования «город Екатеринбург», путем принятия Положения о комиссии, п. 6 которого обусловливает необходимость обращения правообладателей земельных участков за согласованием размещения автономных источников генерации тепловой и (или) электрической энергии в соответствующую комиссию администрации.

Антимонопольным органом также выдано администрации предписание о прекращении нарушения Закона о защите конкуренции путем отмены подп. 2 п. 3 постановления администрации от 09.12.2016 № 2432 «Об организации теплоснабжения на территории муниципального образования «город Екатеринбург».

Полагая, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют требованиям законодательства, нарушают права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

В обосновании заявленных требований, администрация указывает на то, что создание комиссии по размещению автономных источников генерации тепловой и (или) электрической энергии на территории муниципального образования необходимо для контроля за выбором способа теплоснабжения объектов капитального строительства, расположенных в зоне действия централизованных сетей теплоснабжения. Отсутствие контроля за соблюдением схемы теплоснабжения, по мнению заявителя, приведет к чрезмерному распространению локальных теплоисточников и нарушению организации теплоснабжения в муниципальном образовании. Администрация настаивает также на том, что полномочия по созданию комиссии, предполагаются исходя из анализа положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативных актов органов, осуществляющих публичные полномочия, суду необходимо установить наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам (пункт 2); а также создание дискриминационных условий (п. 8).

Согласно ст. 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем рынке (п. 7); дискриминационными признаются условия доступа на товарный рынок, при которых один или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8); признаком ограничения конкуренции является, в числе прочего, установление органами местного самоуправления требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 17).

Согласно ч. 1 ст. 37 Закона об общих принципах организации местного самоуправления местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На основании подп. 4 п. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения городского округа отнесена организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Правоотношения, возникающие в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии (мощности), теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, установлены Законом о теплоснабжении, Правилами организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 08.08.2012 № 808, Правилами подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 № 83, Правилами подключения к системам теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 307.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 6 Закона о теплоснабжении предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях городских округов.

Согласно п. 20 ст. 2 Закона о теплоснабжении схема теплоснабжения представляет собой документ, содержащий предпроектные материалы по обоснованию эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения, ее развития с учетом правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Одним из общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения, согласно п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона о теплоснабжении является развитие систем централизованного теплоснабжения.

В соответствии с Законом о теплоснабжении развитие системы теплоснабжения поселения или городского округа осуществляется на основании схемы теплоснабжения, которая должна соответствовать документам территориального планирования поселения или городского округа, в том числе схеме планируемого размещения объектов теплоснабжения в границах поселения или городского округа (ч. 2 ст. 23), условия организации индивидуального теплоснабжения должны содержаться в схеме теплоснабжения (п. 1 ч. 3 ст. 23), утверждение схем теплоснабжения городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более относится к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (п. 11 ч. 2 ст. 4).

Приказом Минэнерго России от 29.12.2015 № 1053 утверждена «Схема теплоснабжения муниципального образования «город Екатеринбург» до 2030 года», а из объяснений Минэнерго России (от 05.09.2016 исх. № ВК-9431/09) следует, что условия организации индивидуального теплоснабжения определены в указанной схеме, которая не предусматривает возможность создания органами местного самоуправления комиссии по определению таких условий в индивидуальном порядке.

С учетом изложенного довод администрации о наличии у органа местного самоуправления полномочий по контролю за выбором способа теплоснабжения объектов капитального строительства, расположенных в зоне действия централизованных сетей теплоснабжения, в целях соблюдения схемы теплоснабжения, судами первой и апелляционной инстанций рассмотрен и правомерно отклонен апелляционным судом как основанный на ошибочном толковании норм права. Судом апелляционной инстанции отмечено, что Законами об общих принципах организации местного самоуправления, о теплоснабжении полномочия органа местного самоуправления на принятие решений по вопросу размещения автономных источников генерации тепловой и(или) электрической энергии на территории муниципального образования, созданию комиссий для указанных целей, не предусмотрены.

Требования к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 № 154, не предусматривают полномочий органа местного самоуправления на совершение каких-либо действий по актуализации схемы теплоснабжения муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 и п. 1 ч. 3 ст. 12 Закона о теплоснабжении теплоснабжения в случае возможности осуществления в пределах отдельной системы теплоснабжения экономически оправданного перехода из состояния рынка, характеризующегося отсутствием конкуренции, в состояние конкурентного товарного рынка регулирование в отдельной системе тарифов в сфере теплоснабжения может быть отменено. При этом учитывается наличие на территории городского округа, на котором находится данная система, развитой газораспределительной системы или эффективно функционирующего товарного рынка альтернативных видов топлива, применяемых в целях теплоснабжения, при имеющейся технической возможности для подключения (технологического присоединения) к системе или системам теплоснабжения поселения или городского округа источников тепловой энергии, функционирующих на основе использования альтернативных видов топлива.

Согласно ч. 3 ст. 18 Закона о теплоснабжении условия, при наличии которых существует возможность поставок тепловой энергии потребителям от различных источников тепловой энергии при сохранении надежности теплоснабжения должны быть определены в схеме теплоснабжения. При наличии таких условий распределение тепловой нагрузки между источниками тепловой энергии осуществляется на конкурсной основе в соответствии с критерием минимальных удельных переменных расходов на производство тепловой энергии источниками тепловой энергии, определяемыми в порядке, установленном Основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075, на основании заявок организаций, владеющих источниками тепловой энергии, и нормативов, учитываемых при регулировании тарифов.

На основании п. 68 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075, основанием для отказа федеральным антимонопольным органом в согласовании предложения об отмене регулирования является невозможность осуществления в пределах отдельной системы теплоснабжения экономически оправданного перехода из состояния рынка, характеризующегося отсутствием конкуренции, в состояние конкурентного товарного рынка, в том числе отсутствие эффективно функционирующего на территории системы теплоснабжения товарного рынка альтернативных видов топлива, указанных в предложении об отмене регулирования тарифов.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» деятельность по реализации научно- технических и проектных решений, осуществлению коммунального хозяйства, промышленных и иных объектов на использование газа в качестве топливного и энергетического ресурса признается газификацией.

Развитие газификации территорий Российской Федерации осуществляется на основании перспективного баланса добычи и потребления газа, а также принятых в установленном порядке межрегиональных и региональных программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций (ст. 17). В целях обеспечения надежного функционирования системы газоснабжения и работающих на газовом топливе организаций системы электро- и теплоснабжения осуществляются меры по координации взаимодействия указанных систем, в том числе (ст. 29): организации - собственники указанных систем разрабатывают согласованные балансы потребления газа и тепловой энергии, обеспечивающие их эффективное функционирование; организация - собственник системы газоснабжения и организация - собственник системы теплоснабжения заключают долгосрочный договор поставки тепловой энергии для объектов системы газоснабжения и газа для объектов системы теплоснабжения с указанием особых условий таких поставок и оплаты за поставляемые газ и тепловую энергию.

По результатам проведенного в соответствии с ч. 5.1 ст. 45 Закона о защите конкуренции анализа состояния конкуренции рассматривается рынок услуг подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, расположенным на территории муниципального образования «город Екатеринбург».

Транспортировка газа по трубопроводам отнесена к сфере деятельности субъектов естественных монополий, которые обязаны предоставлять доступ на товарные рынки на недискриминационных условиях согласно требованиям антимонопольного законодательства (п. 1 ст. 4 и п. 3 ст. 8 Федерального закона «О естественных монополиях»). При этом действия по подключению (технологическому присоединению) объекта капитального строительства к сети газораспределения являются составной частью товарного рынка по транспортировке газа.

Хозяйствующие субъекты, осуществляющие приобретение товаров на рассматриваемом рынке именуются застройщиками, под которыми в п. 16 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимаются физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Правила подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 № 1314, не предусматривают осуществление органами местного самоуправления предварительного муниципального контроля при подключении (технологическом присоединении) объектов капитального строительства к сетям газораспределения.

Действующая схема сети газораспределения в муниципальном образовании «город Екатеринбург» до 2025 года, утверждена Решением Екатеринбургской городской думы третьего созыва от 06.07.2004 № 60/1.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации основным принципом законодательства о градостроительной деятельности является единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений и недопущение установления обязанности осуществления этими субъектами не предусмотренных исчерпывающим перечнем процедур (п. 10.1 ст. 2).

Под исчерпывающим перечнем процедур в сфере строительства понимается установленные законодательством процедуры, осуществляемые в отношении таких субъектов, в целях подготовки (осуществления) ими: документации по планировке территории; архитектурно-строительного проектирования; строительства (реконструкции) объектов капстроительства (п. 7.4 ч. 1 ст. 6).

Исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 403 и включает процедуры, связанные с заключением договоров подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (к электрическим сетям). При этом осуществление такой процедуры, как получение застройщиком у органа местного самоуправления предварительного согласия на размещение автономных источников генерации тепловой и (или) электрической энергии, исчерпывающим перечнем не предусмотрено.

Таким образом, установленные антимонопольным органом обстоятельства подтверждают, что получившие разрешение застройщики объектов капстроительства, расположенных в зоне действия централизованного теплоснабжения, без внесения соответствующих изменений в схему теплоснабжения, ставятся в преимущественное положение в виде возможности выбора между индивидуальным и централизованным теплоснабжением, в свою очередь, получившие законодательно не предусмотренный отказ в разрешении застройщики объектов капитального строительства, расположенных вне зоны централизованного теплоснабжения, ставятся в ущербное положение в виде административного барьера в подключении к газораспределительной сети.

Оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации фактические обстоятельства, доказательства, представленные в материалы дела в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованным выводам о том, что оспариваемые решение и предписание являются законными и обоснованными, антимонопольным органом доказаны все необходимые признаки нарушения администрацией п. 2, 8 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами застройщиками; создании дискриминационных условий на рынке услуг подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, расположенным на территории муниципального образования путем принятия Положения о комиссии, предусматривающем необходимость обращения в комиссию правообладателей земельных участков за согласованием размещения автономных источников генерации тепловой и (или) электрической энергии.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций правомерно отказали в удовлетворении заявленных администрацией требований.

Иные доводызаявителя, изложенные в кассационной жалобе, выводов суда не опровергают, основаны на ошибочном толковании заявителем норм материального права и, по сути, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу ст. 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в сил ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражный суд Свердловской области от 11.06.2017 по делу № А60-11983/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Екатеринбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.П. Ященок

Судьи А.Н. Токмакова

Е.А. Поротникова