Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобуУправления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Свердловской области на решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.10.2021 по делу № А60-28913/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2022 по тому же делу.

Определением от 18.04.2022 рассмотрение дела отложено. После отложения состав суда определением от 11.05.2022 изменен в связи с отпуском судьи Ященок Т.П. Рассмотрение кассационной жалобы произведено сначала.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Свердловской области – Сапитон Е.В. (доверенность от 05.01.2022 № 622/25-Д-1/85, диплом);

публичного акционерного общества «Т Плюс» – Уразбаева А.М. (доверенность от 31.01.2020, диплом).

Публичное акционерное общество «Т Плюс» (далее также - заявитель, общество, ПАО «Т Плюс») обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Свердловской области (далее также - заинтересованное лицо, Управление, контролирующий орган) о признании незаконными пунктов 1, 3, 4, 6, 7, 8, 12, 16 предписания №17 от 12.03.2021 (далее – Предписание).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 15.10.2021 заявленные требования удовлетворены частично. Признано недействительным Предписание в части пунктов 1, 7, 8, 16. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, в части удовлетворенных требований по пунктам 1,7,8,16 Предписания, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда в указанной части отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2022 решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами в части, Управление обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение суда и постановление апелляционного суда отменить в части признания недействительным Предписания в части пунктов 7, 8, 16, принять по делу в указанной части новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы ссылается на ошибочное рассмотрение судами обеих инстанций пунктов 7 и 8 Предписания в совокупности, как единое целое, в то время как требования указанных пунктов между собой не пересекаются, содержат различные требования по проведению мероприятий по обеспечению безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (далее – ТЭК).

В отношении пункта 7 Предписания судами неверно применены подпункт «б» пункта 1, пункт 4 Приложения № 1, пунктов 81, 83 Правил по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 458дсп (далее также – Правила № 458, Правила), в соответствии с которыми обязательность оборудования основного ограждения объекта ТЭК заклубленным в землю нижним дополнительным ограждением для защиты от подкопа не зависит от категории опасности объекта. Исключением может являться предусмотренное Правилами № 458 наличие обстоятельств объективной невозможности установления нижнего заграждения, чего в настоящем случае не выявлено.

Проверяя законность пункта 8 Предписания суды также ошибочно исходили из того, что для объекта ТЭК низкой категории опасности не является обязательным оборудование досмотровой площадки контрольно-пропускного пункта (далее – КПП) предупредительным ограждением высотой 2-2,5 метра. Такой вывод судов противоречит подпункту «в» пункта 1, подпункту «б» пункта 3 Приложения 1 к Правилам № 458, пунктам 86, 88, 129, подпункту «б» пункта 131 названных Правил. Совокупность указанных норм, по мнению Управления, предусматривает обязательность оборудование досмотровой площадки КПП предупредительным ограждением высотой 2-2,5 метра независимо от категории опасности объекта.

Не соглашаясь с признанием судами недействительным Предписания в части пункта 16, заинтересованное лицо ссылается на подпункт «д» пункта 2 Приложения № 1 к Правилам, пункт 137 названных Правил и полагает, что судами названные нормы права применены неверно. Настаивает на том, что суды применили нормы права, относящиеся к безопасности дорожного движения, в то время как следовало применить названные нормы по безопасности объекта ТЭК. Нормы по безопасности объекта ТЭК возлагают обязанность именно на субъекта ТЭК (в данном случае – общество) иметь предупредительные и запрещающие знаки с надписями «Обгон запрещен», «Движение без остановки запрещено», «Ограничение максимальной скорости», «Контроль» с их установкой в предусмотренных нормами Правил местах. Кроме того, в материалах дела представлены доказательства исполнимости пункта 16 Предписания – официальная переписка общества по поводу установки требуемых дорожных знаков.

В отзыве на кассационную жалобу ПАО «Т Плюс» просит оставить судебные акты без изменения, жалобу Управления – без удовлетворения.

Как следует из частей 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции при проверке законности судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливает правильность применения норм материального права и норм процессуального права, а также проверяет соответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы.

Судами установлено и из материалов дела следует, что Управлением в период с 01.03.2021 по 12.03.2021 проведена плановая выездная проверка обеспечения безопасности объекта ТЭК - Гурзуфская котельная филиала «Свердловский» ПАО «Т Плюс», расположенной по адресу: Свердловская область, г. Екатеринбург, Гурзуфская, 40а.

В ходе проверки выявлено, что обществом не полностью соблюдены требования Правил (приложения № 1 к Правилам).

По результатам проверки Управлением вынесено Предписание, согласно которому обществу необходимо устранить, в том числе, следующие выявленные нарушения: - в соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» обеспечить физическую защиту котельной подразделением охраны, имеющим в своем распоряжении гражданское, служебное оружие (пункт 1); - в соответствии с частью 7 статьи 8 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», подпунктом «е» пункта 3 Правил провести актуализацию паспорта безопасности объекта (пункт 3); - в соответствии с пунктом 23 Правил провести анализа уязвимости объекта целом, с выявлением уязвимых мест, потенциально опасных участков икритических элементов, а также оценку эффективности существующих систем физической защиты объекта с составлением акта обследования объекта ТЭК и технического задания на проектирование (пункт 4); - в соответствии с подпунктом «б» пункта 2 Приложения №1 к Правилам, пункта 71 Правил в 6 метрах от ограждения с внутренней стороны ограждения запретную зону по периметру территории котельной, где отсутствуют какие-либо строения, сооружения, растительность (деревья, кустарники, трава и др.) (пункт 6); - в соответствии с подпунктом «б» пункта 1 Приложения №1 к Правилам, пунктов 81, 83 Правил оборудовать ограждение котельной нижним дополнительным ограждением (пункт 7); - в соответствии с подпунктом «б» пункта 1 Приложения №1 к Правилам, пунктам 81,83 Правил оборудовать досмотровую площадку для автомобильного транспорта КПП предупредительным ограждением (пункт 8); - в соответствии с пунктом 114 Правил оборудовать комнату размещения операторов технических средств охраны в отдельно выделенном помещении с входной дверью, оборудованной замковым устройством, дистанционно управляемым (пункт 12); - в соответствии с подпунктом «д» пункта 2 Приложения №1 к Правилам, пункта137 Правил при въезде к воротам установить предупредительные и запрещающие знаки с надписями «Обгон запрещен», «Движение без остановки запрещено», «Ограничение максимальной скорости», «Контроль» (пункт 16).

Полагая, что данное предписание в части пунктов 1,3,4,6,7,8,12,16 не соответствует требованиям законодательства и нарушает его права и законные интересы, ПАО «Т Плюс» обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании предписания недействительным в части.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции признал оспариваемое предписание недействительным в части пунктов 1, 7, 8, 16, не усмотрев правовых оснований для удовлетворения требований в части пунктов 3,4,6,12.

Проверив законность и обоснованность решения суда в части пунктов 1,7,8,16 суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился.

Исходя из доводов кассационной жалобы Управления, предметом кассационного рассмотрения являются выводы судов в части пунктов 7,8,16 Предписания.

Признавая недействительным Предписание в части пунктов 7 и 8, суды исходили из того, что, поскольку объекту ТЭК - Гурзуфская котельная, по степени потенциальной опасности присвоена «низкая категория опасности», то для названного объекта требования по оборудованию предупредительного ограждения, в том числе внешнее, внутреннее, ограждение локальных зон, а также по оборудованию досмотровой площадки для автомобильного транспорта КПП предупредительным ограждением не являются обязательными.

Такой вывод суды сделали из толкования примечания к приложению № 1 к Правилам, содержащего таблицу по общим рекомендациям к составу инженерно-технических средств охраны объектов. Знак «+» показывает обязательность (при наличии технической возможности) применения соответствующих инженерно-технических средств охраны.

Суды исходили из того, что по обязательности тех требований, которые соответствуют пунктам 7 и 8 Предписания, знак «+» для низкой категории опасности объекта ТЭК в таблице примечания к приложению № 1 к Правилам не стоит.

Между тем, судами не учтено следующее.

Организационные и правовые вопросы в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК Российской Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации в данной сфере, а также права, обязанности и ответственность лиц, владеющих на законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, определены Федеральным законом от 21.07.2011 №256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» (применительно к настоящему спору - в редакции Федерального закона № 8 от 24.04.2020, действующей на момент составления акта проверки; далее - Закон № 256-ФЗ). Целями обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса являются их устойчивое и безопасное функционирование, защита интересов личности, общества и государства в сфере топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства.

Критически важными объектами ТЭК являются объекты топливно-энергетического комплекса, нарушение или прекращение функционирования которых приведет к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы, ее необратимому негативному изменению (разрушению) либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения (пункт 5 статьи 2 Закона № 256-ФЗ).

На основании статьи 6 Закона № 256-ФЗ обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется субъектами топливно-энергетического комплекса, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 6 статьи 3 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» антитеррористическая защищенность объекта (территории) - это состояние защищенности здания, строения, сооружения или иного объекта ТЭК препятствующее совершению на нем террористического акта.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Закона № 256-ФЗ обеспечение физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется на основе единой системы планирования и реализации комплекса технических и организационных мер, направленных на: 1) предотвращение несанкционированного проникновения на охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса; 2) своевременное обнаружение и пресечение любых посягательств на целостность и безопасность охраняемых объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 4 части 2 статьи 12 Закона № 256-ФЗ субъекты топливно-энергетического комплекса обязаны осуществлять комплекс специальных мер по безопасному функционированию объектов топливно-энергетического комплекса, локализации и уменьшению последствий чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 7 Закона № 256-ФЗ требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от установленной категории опасности объектов определяются Правительством Российской Федерации. Указанные требования являются обязательными для выполнения субъектами топливно-энергетического комплекса.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 № 458 утверждены Правила по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса (по тексту – Правила № 458, Правила).

Согласно статье 8 Закона № 256-ФЗ субъекты топливно-энергетического комплекса составляют паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса по форме согласно приложению к настоящему Федеральному закону. В паспорте безопасности указывается состояние системы инженерно-технической, физической защиты, пожарной безопасности объекта, а также содержатся соответствующие выводы и рекомендации, мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объекта (часть 1). Паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса составляется на основании результатов категорирования данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона (часть 2).

Согласно пункту 54 Правил № 458 инженерно-технические средства защиты объекта должны обеспечивать круглогодичную защищенность объекта от актов незаконного вмешательства путем разрушения, взлома строительных защитных конструкций, преодоления ограждений, вскрытия запирающих устройств.

Согласно пункту 53 Правил осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2016 № 1067 в случае выявления при проведении проверки нарушений субъектом ТЭК требований обеспечения безопасности должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, обязаны выдать предписание уполномоченному представителю субъекта топливно- энергетического комплекса об устранении выявленных нарушений в обеспечении безопасности объектов ТЭК.

Как следует из материалов дела и установлено судами, объекту топливно-энергетического комплекса - Гурзуфская котельная филиала «Свердловский» ПАО «Т Плюс» присвоена низкая категория опасности.

При выдаче Предписания категория опасности котельной контролирующим органом учтена.

В соответствии с пунктом 7 Предписания обществу указано на необходимость оборудовать ограждение котельной нижним дополнительным ограждением, представляющим собой заглубленное в землю на глубину не менее 0,5 метра препятствие от подкопа в целях несанкционированного проникновения на охраняемую территорию объекта ТЭК.

Такая обязанность обеспечения безопасности ТЭК в соответствии с подпунктом «б» пункта 1 Приложения №1 к Правилам, пунктов 81, 83 Правил, при их толковании в совокупности с пунктом 4 Приложения № 1 к Правилам имеется у субъектов ТЭК независимо от категории опасности ТЭК, предусмотренной паспортом безопасности.

Исключения, указанные в пункте 4 Приложения № 1 к Правилам, в ходе проведения контрольных мероприятий Управлением не выявлены, общество на такие обстоятельства также не указывает.

Соответственно, оснований для признания недействительным пункта 7 Предписания не имеется, выводы судов являются в данной части ошибочными.

Согласно пункта 8 Предписания на общество возложена обязанность оборудовать досмотровую площадку для автомобильного транспорта КПП предупредительным ограждением.

В соответствии с пунктом 88 Правил предупредительным ограждением оборудуются, в том числе, досмотровые площадки контрольно-пропускных пунктов автомобильного транспорта.

Согласно пункта 129 Правил, контрольно-пропускные пункты для автомобильного транспорта состоят из досмотровых площадок и служебных помещений. Досмотровая площадка должна исключать возможность несанкционированного проникновения на объект (с объекта) людей и транспорта.

Согласно подпункту «в» пункта 1 Приложения № 1 к Правилам, предупредительным ограждением в зависимости от категории опасности объект оборудуется «внешним», «внутренним», «ограждением локальных зон».

Приложение № 1 к Правилам содержит нормы, касающиеся разделения по видам ограждения (основного или локальных зон), но не содержит, как ошибочно посчитали суды, дифференцированные требования по самому наличию необходимого ограждения в зависимости от присвоенной объекту категории опасности.

Соответственно, в части пункта 8 Предписания выводы судов ошибочны.

Пунктом 16 Предписания обществу вменено в обязанность при въезде к воротам установить предупредительные и запрещающие знаки с надписями «Обгон запрещен», «Движение без остановки запрещено», «Ограничение максимальной скорости», «Контроль».

Признавая указанный пункт Предписания недействительным, суды приняли во внимание Совместное письмо МВД России от 02.08.2006 № 13/6-3853 и Федерального дорожного агентства от 07.08.2006 № 01-29/5313, которым утвержден Порядок разработки и утверждения проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах, в соответствии с пунктом 1.4 которого заказчиком проектов организации дорожного движения для муниципальных автомобильных дорог определены органы исполнительной власти местного самоуправления, уполномоченные управлять этими дорогами. Поскольку ПАО «Т Плюс» не является собственником дороги местного значения, он не вправе устанавливать дорожные знаки.

Кроме того, суды обосновали свое решение тем, что пункт 4 примечания 1 Приложения 1 Правил № 458, при отсутствии возможности, обусловленной объективными факторами, допускается не применять отдельные средства охраны. Одним из объективных факторов является расположение зданий и сооружений объекта в непосредственной близости от транспортных магистралей.

Однако, судами не учтено, что необходимость установки указанных в пункте 16 Предписания дорожных знаков направлена не на безопасность дорожного движения, а является частью мероприятий, направленных на своевременное обнаружение и пресечение любых посягательств на целостность и безопасность охраняемых объектов топливно-энергетического комплекса, ответственность за проведение которых, в силу положений Закона № 256-ФЗ лежит на субъекте ТЭК.

Таким образом субъект ТЭК, в данном случае - ПАО «Т Плюс» обязано предпринять все зависящие от него меры для установления при въезде к воротам Гурзуфской котельной предупредительных и запрещающих знаки с надписями «Обгон запрещен», «Движение без остановки запрещено», «Ограничение максимальной скорости», «Контроль».

Буквальный текст пункта 16 Предписания позволяет уяснить требование контролирующего органа и, более того, в материалы дела представлены документы, подтверждающие действия, предпринимаемые обществом в целях исполнения возложенной на него обязанности (л.д. 131-134 том 1).

Соответственно, оснований для признания пункта 16 Предписания незаконным и нарушающим законные интересы общества, у судов не имелось.

В связи с вышеизложенным, доводы об ошибочном применении судами норм материального права применительно к установленным ими обстоятельствам дела, приведенные Управлением в кассационной жалобе, являются обоснованными.

Законных оснований для признания недействительным Предписания в части пунктов 7,8,16 у судов не имелось. При таких обстоятельствах судебные акты подлежат изменению в обжалуемой Управлением части.

В остальной части судебные акты не обжалуются, их законность кассационным судом не проверяется.

По итогам рассмотрения настоящего спора Предписание признано недействительным в части пункта 1. В части остальных пунктов, которые оспаривались обществом (пункты 3, 4, 6, 7, 8, 12, 16) Предписание Управления соответствует закону и не нарушает права и законные интересы ПАО «Т Плюс».

При изготовлении резолютивной части настоящего постановления в тексте допущена опечатка в дате постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда. Вместо действительной даты 14.01.2022, указана дата 14.01.2021. Опечатку следует исправить по правилам статьи 179 АПК РФ при изготовлении судебного акта в полном объеме.

Руководствуясь статьями 286 – 289 АПК РФ суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 15.10.2021 по делу № А60-28913/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.01.2022 по тому же делу в части признания недействительным предписания Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Свердловской области №17 от 12.03.2021, в части пунктов 7, 8, 16 изменить.

В удовлетворении заявленных требований в указанной части отказать.

В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Е.А. Поротникова

Судьи Ю.В. Вдовин

В.А. Лукьянов