Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Свердловской области (ИНН 6661004608, ОГРН 1026605256589; далее - Министерство) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.11.2014 по делу № А60-38861/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2015 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства - Изюров Г. Н. (доверенность от 30.12.2014 № 05-69-34/66);

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области (ИНН 6671151707, ОГРН 1046604000277; далее - Управление) - Хазеева А.Ф. (доверенность от 15.12.2014 № 62-07-30/46).

Министерство обратилось в Арбитражный суд Свердловской области к Управлению с заявлением о признании незаконным представления от 18.06.2014 № 62-03-04/1225 в части п. 1.

Решением суда от 20.11.2014 (судья Киселев Ю.К.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2015 (судьи Грибиниченко О.Г., Риб Л.Х., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель кассационной жалобы полагает, что, поскольку представленными доказательствами подтверждается использование бюджетного кредита в полном объеме на финансирование объектов капитального строительства и реконструкции дошкольных образовательных учреждений, включенных в перечни, согласованные Министерством образования и науки Российской Федерации (далее - Минобрнаука) для предоставления бюджетных кредитов, выводы судов о нарушении Министерством требований бюджетного законодательства и необеспечении учета расходования бюджетного кредита являются необоснованными.

Министерство полагает также, что обособленный учет средств бюджетного кредита и расходов, осуществляемых за счет бюджетного кредита, не предусмотрен и невозможен; нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) не могут быть применены к указанным правоотношениям.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Как следует из материалов дела, по результатам проверки Министерства по вопросу целевого использования средств бюджетного кредита, предоставленного из федерального бюджета бюджету Свердловской области в 2012, 2013 годы на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений, Управлением выявлено наличие в действиях (бездействии) Министерства нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, о чем составлен акт от 30.05.2014, вынесено представление от 18.06.2014 № 62-03-04/1225.

Согласно п. 1 данного представления Министерством не обеспечена возможность осуществления контроля за целевым использованием средств бюджетного кредита, предоставленного из федерального бюджета бюджету Свердловской области в 2012, 2013 годы на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений.

Управление обязало Министерство рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации, принять меры по устранению и недопущению в дальнейшем данных нарушений, выявить и устранить причины и условия, способствовавшие допущению нарушений и в течение 30 дней с даты получения представления, проинформировать управление о результатах исполнения представления.

Министерство обратилось с жалобой в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, которая распоряжением от 07.08.2014 № 25р оставлена без удовлетворения, а представление - без изменения.

Полагая, что оспариваемое представление Управления в части п. 1 не соответствует действующему законодательству, нарушает его права в сфере экономической деятельности и законные интересы, Министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды обеих инстанций исходили из отсутствия правовых оснований для признания оспариваемого представления незаконным.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно п. 6 ст. 93.2 БК РФ проверка целевого использования бюджетного кредита осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, обладающими соответствующими полномочиями.

Судами установлено, что в силу Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.02.2014 № 77, Положения о Территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере», централизованного задания от 17.01.2014 № 01-05-25/310 Управление наделено соответствующими полномочиями.

Согласно Программе проверки, утвержденной руководителем Росфиннадзора 25.03.2014 (далее - Программа проверки), Управлению поручено проверить соблюдение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при предоставлении и использовании средств бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета в 2012, 2013 годах на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений, в субъектах Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями и учреждениями, в которых реализуется данное мероприятие.

В соответствии с Программой проверки Управлению поручено проверить достоверность представленной в Минобрнауки информации о результатах использования бюджетных кредитов, а также проверить целевое использование бюджетных кредитов, правомерность осуществления расходов и (или) отнесения расходов на финансовый результат деятельности в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказами Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011 № 180н, от 21.12.2012 № 171н, в том числе Управлению поручено проверить наличие фактов использования полученного бюджетного кредита на иные, не предусмотренные цели, а именно: на погашение просроченной задолженности по бюджетным ссудам и кредитам, полученным ранее федерального бюджета; на строительство и реконструкцию объектов, не предусмотренных Перечнем объектов, согласованных с Минобрнауки; предоставление средств бюджетных кредитов; предоставление кредитов органам и учреждениям, не относящимся к дошкольным образовательным учреждениям и не участвующим в реализации мероприятий, на которые предоставляется бюджетный кредит из федерального бюджета.

Управлению поручено также проверить фактическое выполнение мероприятий по реализации комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъекте Российской Федерации, предусмотренных за счет средств бюджетного кредита, в том числе наличие и состояние объектов строительства и реконструкции; проверить правильность ведения аналитического учета средств бюджетных кредитов из федерального бюджета, его соответствие данным синтетического учета.

Судами обеих инстанций установлено, что проверке подлежали, в частности, бухгалтерские и иные документы, подтверждающие правомерность использования названных кредитов; в числе основных вопросов проверки указаны перечень и реквизиты счетов для учета поступления и использования средств бюджетных кредитов. При этом отмечено, что учет операций по использованию средств бюджета субъекта Российской Федерации, источником образования которых являются бюджетные кредиты, осуществляется на лицевых счетах получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, открытых уполномоченными органами в территориальных органах Федерального казначейства.

Правоотношения, связанные с представлением бюджетного кредита, регулируются ст. 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), п. 1 которого предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен, в частности, субъекту Российской Федерации, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных данным Кодексом и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете.

Согласно п. 2 ст. 93.2 БК РФ при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов.

В силу п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

При изложенных обстоятельствах правильными являются выводы судов обеих инстанций о том, что к отношениям, связанным с представлением бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, поскольку в данном случае п. 1 ст. 93.2 БК РФ предусмотрено иное.

Кредитные отношения регулируются параграфом 2 гл. 42 ГК РФ.

Согласно п. 2 ст. 819 ГК РФ к отношениям по кредитному договору применяются правила, предусмотренные параграфом 1 гл. 42 ГК РФ, если иное не предусмотрено правилами данного параграфа и не вытекает из существа кредитного договора.

Поскольку иное не предусмотрено правилами параграфа 2 гл. 42 ГК РФ и не вытекает из существа бюджетного кредита, то к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется правило, установленное п. 1 ст. 814 ГК РФ, о том, что если заем предоставляется с условием использования заемщиком полученных средств на определенные цели (целевой заем), заемщик обязан обеспечить возможность осуществления заимодавцем контроля за целевым использованием суммы займа.

При исследовании обстоятельств дела судами установлено следующее.

Управлению Министерством представлены обращения председателя Правительства Свердловской области от 19.07.2012 № 01-01-82/8752, от 29.11.2013 № 01-01-86/20112 «О предоставлении бюджетного кредита» с приложением перечней объектов капитального строительства и реконструкции дошкольного образовательного учреждения, финансируемых за счет средств бюджетного кредита, предоставляемого из федерального бюджета бюджету Свердловской области в 2012, 2013 годах на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольного образовательного учреждения. При этом перечень объектов оформлен в разрезе строящихся и реконструируемых объектов за подписью министра общего и профессионального образования Свердловской области и согласован с Минобрнаукой от 18.05.2012 № 423, от 02.10.2013 № 1108 «Об утверждении формы перечня объектов капитального строительства и реконструкции дошкольного образовательного учреждения, финансируемых за счет средств бюджетного кредита».

В Перечне объектов предусмотрены объемы финансирования на строительство и реконструкцию дошкольного образовательного учреждения в разрезе средств бюджетного кредита и бюджета Свердловской области. Объем финансирования в 2012 году предусмотрен в сумме 1 142 410 000 руб., в том числе за счет средств бюджетного кредита 534 394 000 руб., за счет средств бюджета Свердловской области - 608 016 000 руб. Объем финансирования в 2013 году предусмотрен в сумме 462 013 000 руб., в том числе за счет средств бюджетного кредита - 202 817 000 руб., за счет средств бюджета Свердловской области в сумме 259 196 000 руб.

Правительством Свердловской области изданы постановления от 03.12.2012 № 835-ПП «О привлечении из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольного образовательного учреждения», от 21.10.2013 № 1261-ГШ «О привлечении из федерального бюджета бюджетного кредита на реализацию мероприятий областной государственной целевой программы «Развитие сети дошкольного образовательного учреждения в Свердловской области».

Между Министерством финансов Российской Федерации и Правительством Свердловской области заключены соглашения о предоставлении из федерального бюджета бюджету Свердловской области бюджетного кредита на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений Свердловской области (п. 1.3 соглашений), всего на сумму 737 211 000 руб., а именно: от 21.08.2012 № 01-01-06/06-176 на сумму 534 394 000 руб. со сроками возврата - 19.12.2014 и 23.07.2015; от 24.12.2013 № 01-01-06/06-623 на сумму 202 817 000 руб. (сроки возврата 18.12.2015 и 05.12.2016).

В установленные соглашениями сроки платежными поручениями от 23.08.2012 № 409 в сумме 534 394 000 руб. и от 25.12.2013 № 484 в сумме 202 817 000 руб. бюджетные кредиты (ст. 13 Федеральных законов от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» и от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов») в полном объеме поступили на лицевой счет Министерства, открытый в Управлении Федерального казначейства по Свердловской области.

Полученные бюджетные кредиты отражены в Государственной долговой книге Свердловской области.

Поскольку в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 09.06.2010 № 894-ПП «Об областной государственной целевой программе «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Свердловской области» на 2010-2014 годы» и соглашениями между муниципальными образованиями и Министерством строительства и развития инфраструктуры Свердловской области в бюджеты муниципальных образований на софинансирование указанной выше программы поступили средства в форме субсидий из областного бюджета, управление проверило реализацию выполнения указанной целевой программы в муниципальных образованиях «город Каменск-Уральский», «город Екатеринбург» (акты проверки от 29.05.2014, от 02.06.2014).

В ходе проверки Управлением установлено, что расходование средств бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета бюджету Свердловской области, осуществлялось путем предоставления субсидий муниципальным образованиям из бюджета Свердловской области на основании заключенных с последними соглашений; при этом в соглашениях о предоставлении субсидий муниципальным образованиям средства бюджетного кредита из федерального бюджета (как источник) и их размер не упоминаются; аналитический учет средств бюджетных кредитов, предусмотренный Инструкцией по применению единого плана счетов, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н, Министерством не велся.

Судами верно отмечено, что положениями названной инструкции предоставлена возможность обеспечить контроль за расходованием средств целевого бюджетного кредита заемщику средств целевого бюджетного кредита.

Судами установлено, что распорядительные документы (приказы, распоряжения и т.д.), бухгалтерские документы, подтверждающие фактическое распределение и расходование средств бюджетных кредитов из федерального бюджета Управлению не представлены Министерством.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, доказательства, представленные в материалы дела, платежные поручения, по которым производилось перечисление субсидий муниципальным образованиям, суды установили, что в данных документах отсутствуют указания на то, что источником их финансирования является, в частности, бюджетный кредит из федерального бюджета; справки о расходах бюджета Свердловской области в 2012, 2013 годы на реализацию названной целевой программы, из которых следует, что финансирование этой целевой программы осуществлялось Министерством из трех источников: собственные средства бюджета Свердловской области (графа 7), средства бюджетного кредита (графа 8), средства местного бюджета (графа 9). Общий фактический объем финансирования по каждому из объектов отражен в графе 6 «справки»; при этом в содержательной части данных справок графы 7, 8 объединены в одну графу; отраженные в них цифры получены расчетным (оценочным) путем и документального подтверждения не имеют.

Судами установлено также, что справке за 2012 год в отношении объекта - дошкольного образовательного учреждения, находящегося по адресу: Арамильский городской округ, Свердлова, 22 А, в объединенной графе 7 - 8 перечислены семь платежных поручений за период с 18.05.2012 по 20.12.2012 на перечисление субсидий из областного бюджета на общую сумму 54 442 000 руб. 15 коп. Общая сумма субсидий разделена в справке следующим образом: 15 379 000 руб. - собственные средства бюджета Свердловской области, 39 063 000 руб. 15 коп. - средства бюджетного кредита, однако в платежных поручениях, которые перечислены в справке, отсутствуют указания на то, что в какой-либо части источником субсидии явился бюджетный кредит из федерального бюджета.

Иных доказательств, подтверждающих указанные в справке сведения (суммы 15 379 000 руб., 39 063 000 руб. 15 коп.), Министерством в материалы дела не представлено.

С учетом изложенного суды обоснованно заключили, что установить, является ли источником представленной субсидии вышеуказанный бюджетный кредит и в каком объеме, не представляется возможным; сведения о расходовании средств бюджетных кредитов в полном объеме на финансирование объектов капитального строительства и реконструкции дошкольных образовательных учреждений, включенных в перечни, согласованные Минобрнауки для предоставления бюджетных кредитов, представленные Министерством, не нашли своего документального (достоверного) подтверждения.

Доказательств обратного Министерством в материалы дела не представлено.

Правильно применив указанные выше нормы права, с учетом установленных выше обстоятельств, суды обоснованно посчитали правильным вывод Управления о необеспечении Министерством возможности осуществления контроля за целевым использованием средств бюджетного кредита из федерального бюджета, в связи с чем правомерно признали законным п. 1 оспариваемого представления.

Данные выводы судов соответствуют доказательствам, представленным в материалы дела, основаны на нормах права, переоценке судом кассационной инстанции не подлежат, поскольку право установления обстоятельств по делу и оценки представленных сторонами доказательств принадлежит суду, рассматривающему спор по существу.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме.

Доводы, приведенные Министерством в кассационной жалобе, основаны на неверном толковании норм права; с учетом установленных судами обстоятельств, по существу направлены на переоценку доказательств, представленных в материалы дела и сделанных на их основании выводов, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции в соответствии с положениями ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежат отклонению, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части данного постановления.

Доводов и доказательств, которые не были исследованы судами первой и апелляционной инстанций и которые свидетельствовали бы о незаконности обжалуемых судебных актов, в кассационной жалобе не приведено.

Нормы материального права судами применены правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов в соответствии с ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.11.2014 по делу № А60-38861/2014 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства финансов по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.П. Ященок

Судьи Г.В. Анненкова

Ю.В. Вдовин