Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Нижний Тагил (далее – администрация, орган местного самоуправления, заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.10.2017 по делу № А60-40823/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2017 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации – ФИО1 (доверенность от 26.10.2017 №01-01/5904);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее – Управление, антимонопольный орган) – ФИО2 (доверенность от 20.10.2017 №107).

В судебном заседании 19.02.2018 объявлен перерыв до 22.02.2018 10 час. 45 мин. После перерыва судебное заседание продолжено в том же составе суда и с участием представителей:

администрации – ФИО1 (доверенность от 26.10.2017 №01-01/5904);

Управления – ФИО3 (доверенность от 23.11.2017 №109).

Представители иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными решения от 22.06.2017 и предписания от 08.06.2017, принятых Управлением в рамках дела №7/2016 о нарушении антимонопольного законодательства (далее – решение и предписание).

Определением Арбитражного суда Свердловской области от 07.08.2017 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество «Екатеринбургские лотереи» (далее – общество «Екатеринбургские лотереи», общество, третье лицо)

Решением суда от 20.10.2017 (судья Н.В. Гнездилова), оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2017 (судьи Васева Е.Е., Муравьева Е.Ю., Щеклеина Л.Ю.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Со ссылкой на п. 24 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований в Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 22.12.2010 №1826-ПП (далее – Порядок), утверждает о том, что истечение срока действия договоров аренды спорных земельных участков позволяет администрации ликвидировать расположенные на них нестационарные торговые объекты (далее – НТО), поскольку в противном случае, иные хозяйствующие субъекты, имеющие намерение использовать данные торговые места, будут ограничены в подобной возможности.

Считает недоказанным факт наличия причинно-следственной связи между отказом администрации во включении спорных НТО в Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования г. Нижний Тагил и возможным недопущением, ограничением или устранением конкуренции.

Полагает, что процессуальные нарушения, допущенные Управлением при производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства, являются безусловным основанием для отмены оспариваемых решения и предписания.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, жалобу администрации - без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции оснований для их отмены не находит.

Как следует из материалов дела, в ответ на обращения общества «Екатеринбургские лотереи» от 01.10.2013 №72, №73, администрация отказала во включении принадлежащих третьему лицу объектов нестационарной торговли, расположенных в г. Нижний Тагил по адресам: ул. Красноармейская, 40, пр. Ленина, 52 в Схему размещения НТО на 2014 год, сообщив при этом, что места размещения киосков «Лотереи» по названным адресам не соответствуют требованиям пожарной безопасности, в связи с чем киоск по адресу: ул. Красноармейская, 40 исключен из схемы размещения НТО на 2014 год, взамен в схему включено место по адресу: ул. Красноармейская, 7 как перспективное место размещения киоска для продажи лотерейных билетов; киоск по адресу: пр. Ленина, 52 исключен из схемы размещения нестационарных объектов на 2014 год и включен в перечень объектов, подлежащих сносу, так как перенос данного объекта на другое место не представляется возможным.

Несогласие общества с отказом администрации послужило основанием для его обращения с соответствующей жалобой в Управление. По результатам рассмотрения данной жалобы антимонопольный орган, установив в действиях администрации наличие признаков нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выдал заявителю предупреждение с требованием пересмотреть обращение общества «Екатеринбургские лотереи» в соответствии с Порядком.

Письмом от 29.06.2016 исх. №01-01/3620 «Об ответе на предупреждение №13 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства» администрация, ссылаясь на отсутствие оснований для внесения изменений в утвержденную Схему размещения НТО на 2014 год, уведомила Управление о невозможности удовлетворения обращения общества.

В связи с неисполнением данного предупреждения и повторным отказом обществу «Екатеринбургские лотереи» во включении принадлежащих ему НТО, расположенных в г. Нижний Тагил по адресам: ул. Красноармейская, 40, пр. Ленина, 52 в схему размещения НТО на 2015-2016 годы, антимонопольный орган возбудил в отношении заявителя дело о нарушении антимонопольного законодательства №7/2016, по результатам рассмотрения которого вынес оспариваемые решение и предписание.

Решением в действиях администрации установлен факт нарушения ст. 15 Федерального закона от 28.12.2009 №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон об основах регулирования торговой деятельности), выразившегося в действиях (бездействии), которые привели к пересмотру мест размещения НТО общества «Екатеринбургские лотереи», расположенных в г. Нижний Тагил по адресам: ул. Красноармейская, 40, пр. Ленина, 52, путем их невключения в Схемы размещения НТО на территории муниципального образования г. Нижний Тагил в 2013 году (утв. Постановлением Администрации г. Нижний Тагил от 23.01.2013 №120), в 2014 году (утв. Постановлением Администрации г. Нижний Тагил от 25.02.2014 №305-ПА), в 2015-2016 годах (утв. Постановлением Администрации г. Нижний Тагил от 24.02.2015 №468-ПА) и в 2017-2018 годах (утв. Постановлением Администрации г. Нижний Тагил от 19.12.2016 №3531-ПА).

Предписанием на заявителя возложена обязанность привести Схему размещения НТО на территории муниципального образования г. Нижний Тагил на 2017-2018 годы (утв. Постановлением Администрации г. Нижний Тагил от 19.12.2016 №3531-ПА) в соответствие с антимонопольным законодательством, путем принятия всех зависящих от него мер по включению спорных НТО.

Не согласившись с решением и предписаниями Управления, администрация обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суды правомерно руководствовались следующим.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон об основах регулирования торговой деятельности)органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и по вопросам, связанным с созданием таких условий, вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 ст. 17 указанного Закона закреплено, что в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления принимают, в том числе, меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В силу ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности).

В ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности установлено, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 №225-О положение ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

В соответствии с этим данное законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Судами установлено и из материалов дела следует, что спорные НТО были предусмотрены Схемой размещения НТО в 2013 году и эксплуатировались обществом в течение данного периода без намерения дальнейшего прекращения своей деятельности. Между тем, начиная с 2014 года, названные объекты в Схемы размещения НТО администрацией не включаются.

Приняв во внимание, что оснований для отказа во включении в Схемы принадлежащих обществу «Екатеринбургские лотереи» и эксплуатируемых им НТО, администрацией не приведено, доказательств несоответствия внешнего вида спорных НТО архитектурному облику сложившейся застройки не представлено, суды, поддерживая выводы антимонопольного органа, признали бездействие заявителя противоречащим требованиям ч. 6 ст. 10 и ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности, в связи с чем правомерно отказали в удовлетворении заявленных им требований.

По верному мнению судов, отсутствие во вновь утверждаемых Схемах мест размещения объектов общества, ограничивает его доступ к пользованию НТО, является препятствием для осуществления им хозяйственной деятельности по торговле лотерейной продукцией. При этом, доводы администрации о прекращении арендных отношений, не свидетельствуют о наличии у заявителя безусловного права на отказ от исполнения публично- правовой обязанности органа местного самоуправления включить в схему подлежащие размещению НТО с соблюдением требований антимонопольного законодательства, тем более, что положения ст. 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, Закона об основах регулирования торговой деятельности, предусматривают возможность размещения НТО без предоставления земельных участков и установления сервитута.

Вопреки ошибочному утверждению заявителя, последствия его бездействия, предполагающие недопущение, ограничение или устранение конкуренции, не входят в предмет доказывания по настоящему делу, поскольку установленное несоответствие поведения администрации ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности и ущемление прав и законных интересов третьего лица в сфере предпринимательской деятельности в результате данных действий (бездействия), является достаточным основанием для квалификации допущенного администрацией нарушения по ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности.

Нарушений установленного порядка производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, Управлением не допущено.

Указание в решении на невнесение спорных НТО в Схему размещения НТО на 2013 год является опечаткой.

Оспариваемое предписание, соответствует предъявляемым требованиям; предлагая заявителю самостоятельно выбрать способ устранения выявленного нарушения, антимонопольный орган безусловно не обязывает к внесению изменений в Схему на 2017-2018 годы.

Между тем, иное толкование администрацией положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судами первой и апелляционной инстанции не допущено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.10.2017 по делу № А60-40823/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрация города Нижний Тагил – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Л. Гавриленко

Судьи О.Г. Гусев

Т.П. Ященок