Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Администрации города Екатеринбурга (далее – Администрация) и Правительства Свердловской области (далее – Правительство) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 25.01.2018 по делу № А60-49377/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2018 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

Правительства – ФИО1 (доверенность от 27.11.2017);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее – Управление, антимонопольный орган) – ФИО2 (доверенность от 08.08.2018 № 136);

общества с ограниченной ответственностью «Торг-Прайм» (далее – общество «Торг-Прайм») – ФИО3 (доверенность от 05.06.2018);

а также индивидуальный предприниматель ФИО4 (далее – предприниматель ФИО5; паспорт, свидетельство о регистрации в качестве индивидуального предпринимателя).

Представители иных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению о признании недействительными решения и предписания от 16.08.2017 по делу № 15/2016 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определениями Арбитражного суда Свердловской области от 08.11.2017, 07.12.2017 в порядке части 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Ачалуки» (далее – общество «Ачалуки»), общество «Торг-Прайм», Правительство, Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Свердловской области (далее – Уполномоченный), предприниматель ФИО5

Решением суда от 25.01.2018 (судья Гнездилова Н.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2018 (судьи Трефилова Е. М., Муравьева Е.Ю., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрация просит указанные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Настаивает на том, что разрабатывая Критерии включения мест размещения нестационарных объектов (далее – НТО) в схему размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования «город Екатеринбург», действовала в рамках предоставленных ей полномочий и в строгом соответствии с пунктами 3, 33, 34, установленного Правительством Порядка разработки и утверждения схем размещения НТО на территориях муниципальных образований Свердловской области, обязывающими органы местного самоуправления при планировании мест размещения руководствоваться, в том числе требованиями безопасности.

Со ссылкой на общий характер описания вменяемого нарушения, не подпадающего под закрытый, по мнению Администрации, перечень случаев, указанных в статье 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о торговле), отрицает его наличие.

Указывает на необоснованность применения Управлением и судами положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), регулирующих правоотношения в сфере планирования, планировки, проектирования и строительства объектов недвижимости - земельных участков и объектов капитального строительства, к числу которых НТО не относятся.

Правительство, поддерживая доводы Администрации, в своей кассационной жалобе также просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и удовлетворить заявленные требования.

Полагая, что в данном случае предметом проверки антимонопольного органа являлось соответствие муниципальных нормативных актов нормам о градостроительной деятельности, считает оспариваемые решение и предписание принятыми за пределами предоставленных Управлению полномочий, ограниченных сферой контроля за соблюдением исключительно антимонопольного законодательства.

По мнению Правительства, являются необоснованными выводы судов о нарушении Администрацией статьи 15 Закона о торговле при недоказанности негативных последствий совершенных ею действий для конкуренции на соответствующем товарном рынке (анализ которого, между прочим, Управлением не проводился).

Утверждает о том, что с утратой юридической силы Постановления Правительства Свердловской области от 22.12.2010 № 1826-ПП, утверждающего Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований Свердловской области (далее – Порядок разработки схем), оспариваемые решение и предписание Управления в части выводов о несоответствии нормативных актов Администрации указанному Порядку, являются незаконными.

Указывает на организационную направленность разработанных ею критериев, в сущности соответствующих целям, отраженным в статье 10 Закона о торговле, не отменяющих и не изменяющих, по мнению Правительства, прав хозяйствующих субъектов в области торговой деятельности, не налагающих дополнительных обязанностей в сравнении с федеральным законодательством.

В отзыве на кассационные жалобы Уполномоченный просит рассмотреть дело без его участия, поддерживает обжалуемые судебные акты; считает, что утвердив критерии включения мест размещения НТО, подменяющие по смыслу своего применения цели включения НТО в схему размещения (пункт 40 Порядка разработки схем) Администрация превысила предоставленные ей полномочия в сфере реализации государственной политики и нормативного регулирования торговой деятельности, одновременно создав дополнительные, необоснованные препятствия для доступа хозяйствующих субъектов к осуществлению отдельных видов торговой деятельности.

Ходатайство Уполномоченного о рассмотрении дела без участия представителя подлежит удовлетворению на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Общество «Торг-Прайм», выразив согласие с доводами Уполномоченного и выводами судов, также просит оставить решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения. Полагает, что действия Администрации по принятию несоответствующих федеральному законодательству критериев, в рассматриваемом случае, ставят в неравное положение субъектов, занимающихся розничной торговлей в стационарных и нестационарных торговых объектах.

Как следует из материалов дела, на основании обращения общества «Ачалуки», которому Администрация отказала во включении НТО в схему размещения НТО, и в связи с последующим невыполнением Администрацией предупреждения от 07.09.2016 № 32 о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), подпункта «д» пункта 4 статьи 15 Закона о торговле, антимонопольным органом в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 39 и части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции возбуждено дело № 15/2016 о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела Управлением вынесено оспариваемое решение, которым признан факт нарушения Администрацией статьи 15 Закона о торговле, выразившийся в принятии Постановления от 11.03.2016 № 499 «О разработке схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования «город Екатеринбург» на 2017-2018 годы» (далее – постановление № 499), утвердившего «Критерии включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования «город Екатеринбург» (далее – критерии), а также Постановления от 12.03.2015 № 639 (далее – постановление № 639), утвердившего Административный регламент исполнения муниципальной функции «Разработка схемы размещения нестационарных объектов на территории муниципального образования «город Екатеринбург» (далее – Административный регламент), абзацы 2 и 3 пункта 16, абзац 2 пункта 52 которого противоречат положениям Закона о торговле, ГрК РФ, Порядку разработки схем, утвержденному Постановления Правительства Свердловской области от 22.12.2010 №1826-ПП, поскольку содержат основания для отказа в принятии предложений о включении НТО в схему размещения НТО при несоответствии заявителей установленным Администрацией критериям.

Указанные обстоятельства одновременно послужили основанием для выдачи Администрации оспариваемого предписания с требованием в срок до 25.09.2017 прекратить нарушение статьи 15 Закона о торговле путем: совершения всех зависящих действий по приведению постановления № 499, а также постановления № 639, в соответствие с нормативными актами, имеющими большую юридическую силу; пересмотра обращений общества «Ачалуки», общества «Торг-Прайм», предпринимателя ФИО5 по включению предлагаемых ими мест в Схему размещения нестационарных торговых объектов на 2017-2018 годы.

Не согласившись с вышеуказанными актами Управления, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно руководствовались следующим.

В соответствии со статьёй 1 Закона о торговле целями Закона являются, в том числе, обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности; развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров; обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

В силу части 2 статьи 16 Закона торговле государственный контроль (надзор) за соблюдением правил и требований, предусмотренных статьями 9, 13-15 настоящего Федерального закона, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальными органами с правом выдачи соответствующих предписаний в порядке и пределах полномочий, которые установлены антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальные органы при выявлении нарушений требований, предусмотренных статьями 9, 13-15 настоящего Федерального закона, принимают меры в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 3 статьи 16 Закона о торговле).

На основании изложенного суды пришли к выводу, что обнаружив в действиях Администраций факт нарушения положений статьи 15 Закона о торговле, антимонопольный орган обладал полномочиями по вынесению оспариваемых ненормативных актов.

В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 Закона торговле органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и по вопросам, связанным с созданием таких условий, вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 17 указанного Закона установлено, что в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления принимают, в том числе, меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Вместе с тем, данные полномочия ограничены антимонопольными требованиями, установленными статьёй 15 названного закона.

В силу ст. 15 Закона о торговле органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Под устойчивым развитием территории, согласно статье 1 ГрК РФ, понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (часть 3); деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории - осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов (часть 34).

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия разрабатываются правила землепользования и застройки (пункт 1) включающие в себя карту градостроительного зонирования (пункт 2 части 2). и градостроительные регламенты (пункт 3 части 2). На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте (часть 5.1).

Согласно статье 1 ГрК РФ градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (часть 9).

В силу части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (пункт 4).

Как следует из содержания части 1 статьи 36 ГрК РФ, градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Частью 3 статьи 19 Закона о торговле установлено, что нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и учитываются в документах территориального планирования, генеральных планах, региональных и муниципальных программах развития торговли, схемах размещения нестационарных торговых объектов.

Утвержденные нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не могут служить основанием для пересмотра размещения стационарных торговых объектов, нестационарных торговых объектов, строительство или реконструкция которых начаты либо завершены до утверждения указанных нормативов (часть 4 статьи 19 Закона о торговле).

Согласно части 3 статьи 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом часть 6 статьи 10 Закона о торговле оговаривает, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Данное правило, согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 № 225-О, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой.

Изложенное нацеливает органы местного самоуправления, обладающие полномочиями по разработке и утверждению схем размещения нестационарных торговых объектов, соблюдать баланс интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, ради создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Во исполнение Закона о торговле Постановлением Правительства Свердловской области от 22.12.2010 № 1826-ПП утвержден Порядок разработки схем размещения нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований в Свердловской области, целями которой являются: 1) достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения Свердловской области площадью торговых объектов; 2) обеспечение единства требований к размещению нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований в Свердловской области; 3) соблюдение прав и законных интересов населения, включая обеспечение доступности продовольственных и непродовольственных товаров и безопасности, при размещении нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований в Свердловской области; 4) соблюдение требований о размещении не менее чем шестидесяти процентов от общего количества нестационарных торговых объектов для использования субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность.

Согласно пунктам 15 и 33 Порядка разработки схем проект схемы размещения разрабатывается и утверждается уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования в Свердловской области, в соответствии с архитектурными, градостроительными, строительными и пожарными нормами и правилами, проектами планировки и благоустройства муниципального образования в Свердловской области.

В силу подпунктов 4 и 5 пункта 34 Порядка разработки схем при разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов следует учитывать, что планировка мест размещения нестационарных торговых объектов должна обеспечивать, в том числе соблюдение требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, в том числе по организации территорий и безопасности дорожного движения; соблюдение установленных законодательством ограничений и особых условий использования территорий, земельных участков, зданий, строений и сооружений.

Согласно пункту 36 Порядка разработки схем предложения о внесении изменений и дополнений в проект схемы размещения, поступившие от лиц, указанных в подпунктах 27, 30 настоящего Порядка, в течение 10 дней рассматриваются на предмет соответствия целям включения нестационарных торговых объектов в схему размещения уполномоченным органом местного самоуправления, который по результатам рассмотрения принимает одно из следующих решений:

- внести изменения и (или) дополнения в проект схемы размещения - в случае если представленные предложения соответствуют целям включения нестационарных торговых объектов в схему размещения;

- отказать в принятии предложений, если предложения не соответствуют целям включения нестационарных торговых объектов в схему размещения.

О принятом решении заявителю сообщается в письменной форме.

Таким образом, единственным основанием для отказа в принятии предложений о внесении изменений и дополнений в проект схемы размещения может служить лишь несоответствие такого предложения целям включения нестационарных торговых объектов в схему размещения.

Процедура внесения изменений и дополнений в схему размещения установленная Главой 3 Порядка разработки схем позволяет внести изменения в схему размещения до истечения срока ее действия при наличии при возникновении следующих оснований: 1) реализация долгосрочных стратегических и целевых программ Свердловской области, муниципальных образований в Свердловской области, повлекших изменение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; 2) новая застройка отдельных элементов планировочной структуры населенных пунктов, районов, микрорайонов, иных элементов, повлекшее изменение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; 3) ремонт и реконструкция автомобильных дорог, повлекшее необходимость переноса нестационарного торгового объекта; 4) прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшие снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; 5) размещение на территориях муниципальных образований в Свердловской области новых стационарных торговых объектов, повлекшее превышение норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (пункт 40).

Изменения, затрагивающие целевые показатели схемы размещения и период, на который предусматривалось размещение объекта нестационарной торговли, вносятся в порядке, предусмотренном для разработки схемы размещения пунктами 22-31 настоящего Порядка (пункт 41).

Изменения, затрагивающие вид торгового объекта, способ торговли и не требующие корректировки показателей, указанных в пункте 40 настоящего Порядка, вносятся уполномоченными органами местного самоуправления, муниципальных образований в Свердловской области (пункт 42). Утвержденные изменения подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования схем размещения (пункт 43).

Как следует из содержания принятого Администрацией постановления №639, решение о разработке схемы размещения принимается в форме постановления о разработке схемы размещения, которое должно предусматривать, в том числе, критерии включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения.

Указанные критерии разработаны Администрацией и утверждены постановлением № 499, предусматривающим необходимость учета:

требований Закона о торговой деятельности, земельного, градостроительного законодательства, законодательства в области охраны окружающей среды, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, сохранения, популяризации и использования объектов культурного наследия, образования, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

законодательства по вопросам пожарной безопасности, государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; требований о запрете розничной продажи табачных изделий;

необходимости восполнения недостатка стационарной торговой сети и (или) недостатка тех или иных групп товаров в следующих случаях: при отсутствии в радиусе 500 метров стационарного предприятия, реализующего определенную группу товаров; необеспеченности территории торговыми площадями, посадочными местами на предприятиях общественного питания, предприятиями бытового обслуживания;

на основании поступающих обращений граждан о необходимости размещения объектов по продаже отдельных групп товаров (оказанию отдельных видов бытовых услуг);

возможности подключения нестационарных объектов к сетям инженерно-технического обеспечения для выполнения требований, установленных санитарными нормами и правилами;

наличия на прилегающей к нестационарным объектам территорий, предназначенных для проведения погрузочно-разгрузочных работ, а также для беспрепятственного прохода пешеходов;

возможности размещения нестационарных объектов в пределах красных линий улиц и дорог только на замощенных (асфальтированных) площадках в границах тротуаров и при условии наличия свободного прохода по тротуару по основному ходу движения пешеходов шириной не менее 3 метров;

возможности беспрепятственного проезда пожарного и медицинского транспорта, транспортных средств, принадлежащих Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Свердловской области, к существующим зданиям, строениям и сооружениям.

Пункт 3 Приложения к Постановлению № 499 запрещает включение в схему мест размещения нестационарных объектов, находящихся: в 25-метровой зоне от периметра технических сооружений и наземных вестибюлей станций метрополитена, за исключением торговых автоматов на станциях метрополитена и киосков по продаже периодической печатной продукции, театральных билетов, билетов на городской пассажирский транспорт; в арках зданий, на газонах, цветниках, тротуарах, площадках (детских, отдыха, спортивных), в 5-метровой зоне от окон зданий и витрин стационарных объектов потребительского рынка; в охранной зоне инженерных сетей, под железнодорожными путепроводами и автомобильными эстакадами, а также в 5-метровой охранной зоне от входов (выходов) в подземные пешеходные переходы; на земельных участках, находящихся в частной собственности.

Проанализировав вышеуказанные критерии на предмет их соответствия нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды поддержали выводы Управления, установив, что абзацы 2, 4 – 7 пункта 2 и пункт 3 Приложения к постановлению № 499 противоречат требованиям части 1 статьи 10, статье 2, части 3 статьи 19 Закона о торговле, статье 15 Закона о защите конкуренции, части 6 статьи 30, части 7 и 8 статьи 36, статье 48 ГрК РФ, абзацу 16 пункта 2 Постановления Правительства РФ от 06.09.2016 № 885, Приказу Минпромторга России от 25.12.2014 № 2733 «Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года», пункту 33,подпунктам 1, 4, 5 пункта 34 Порядка разработки схем.

Аналогичным образом Административный регламент, утвержденный постановлением № 639 (абз. 2 пункта 52 Главы 7), в той части, в которой предусматривает возможность внесения изменения в уже утвержденную схему размещения НТО при причинам изменения критериев включения мест размещения нестационарных объектов в схему размещения, а также наличия ошибок, допущенных при разработке схемы размещения, противоречит пункту 40 Порядка разработки схем, закрепляющему строго определенный исчерпывающий перечень оснований, при возникновении которых утвержденная схема размещения НТО может быть изменена. Пересмотр критериев, которые определены на срок действия схемы размещения на 2017-2018 годы либо наличие в ней ошибок к числу таких оснований не относится.

Поскольку данные нормы носят общеобязательный характер на территории муниципального образования «город Екатеринбург» и способны послужить основанием для отказа в удовлетворении предложений хозяйствующих субъектов, желающих осуществлять предпринимательскую деятельность на НТО и обратившихся с просьбой о включении таких объектов в схему размещения НТО, действия Администрации по их разработке и утверждению свидетельствует о нарушении ею запрета, установленного статьёй 15 Закона о торговле.

Наличие негативных последствий для конкуренции, на недоказанность которых ссылаются заявители кассационных жалоб, вместе с тем подтверждается материалами дела, в частности обращениями предпринимателя ФИО5, общества «Торг-Прайм» и общества «Ачалуки» имевших намерение эксплуатировать НТО на территории муниципального образования г. Екатеринбург, однако не получивших возможности реализовать своё намерение в связи с отказом Администрации во включении предложенных ими НТО в схему размещения НТО, по причине несоответствия критериям, утвержденным постановлением № 499.

При таких обстоятельствах, вывод о незаконности спорных критериев, их несоответствии целям разработки схем размещения нестационарных торговых объектов, предусмотренным Порядком разработки схем, следует не только из содержания формулировок постановления № 499, но и из смысла применения данного постановления на практике, приводящего в итоге к ограничению/устранению конкуренции на розничном рынке товаров (услуг), продаваемых (оказываемых) на НТО.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции, соглашаясь с позицией антимонопольного органа, признает отказ в удовлетворении требований Администрации правомерным.

Отклоняя доводы заявителей жалоб, в том числе о необходимости проведения анализа состояния конкуренции, суд исходит из конкретных обстоятельств спора, указывающих не только на очевидное противоречие спорных нормативно-правовых актов, законоположениям, имеющим большую юридическую силу, но также на противоправные последствия применения данных норм, сопряженные с созданием необоснованных препятствий для осуществления хозяйствующими субъектами выбранного ими вида предпринимательской деятельности.

Эти же обстоятельства свидетельствуют о несостоятельности позиции Администрации и Правительства, полагающих, что Управление, установив несоответствие постановлений № 499 и № 639 требованиям градостроительного законодательства, действовало за пределами предоставленных полномочий. В данном случае суд обращает внимание на двойственность результатов такого несоответствия, оказывающего прямое влияние, прежде всего, на состояние конкурентной среды.

Ссылка на признание утратившим силу Постановления Правительства Свердловской области от 22.12.2010 № 1826-ПП на момент вынесения оспариваемых решения и предписания, правомерно отклонена судами, поскольку при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства проверка законности утвержденных Администрацией критериев и Административного регламента осуществлялась применительно к тем нормативным правовым актам, которые действовали на дату принятия соответствующих постановлений.

Иные доводы жалобы, будучи рассмотренными судами первой и апелляционной инстанции, и мотивированно отклоненными ими, не содержат указания на неправильное применение норм материального права и сводятся лишь к переоценке представленных в материалы дела доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции не имеется.

Нарушений либо неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судами первой и апелляционной инстанции не допущено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 25.01.2018 по делу N А60-49377/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2018 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу кассационные жалобы Администрации города Екатеринбурга и Правительства Свердловской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Л. Гавриленко

Судьи Е.О. Черкезов

Е.А. Кравцова