Гражданский кодекс часть 1

Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в лице Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в г. Казани – Халимова Р.А., доверенность от 01.01.2018 № Д/23,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан – Заляловой Д.Р., доверенность от 09.01.2018 № АГ-02/14,

в отсутствие:

иных лиц – извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 28.07.2017 (судья Хафизов И.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2017 (председательствующий судья Попова Е.Г., судьи Драгоценнова И.С., Семушкин В.С.)

по делу № А65-2548/2017

по заявлению Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в лице Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в г. Казани (ИНН: 7709895509, ОГРН: 1127746046691) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань (ИНН: 1653003714, ОГРН: 1021602866405) с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица – общества с ограниченной ответственностью «АВТОТЕХНО», г. Казань, о признании незаконным решения и предписания по делу от 19.12.2016 № 487-кз/2016,

УСТАНОВИЛ:

Межрегиональный филиал Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в Казани (далее ‑ заявитель, Учреждение, МУП «ЦОКР», заказчик) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее – Управление, ответчик, антимонопольный орган) о признании незаконным решения по делу от 19.12.2016 № 487-кз/2016, об отмене предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации по делу от 19.12.2016 № 487-кз/2016.

Определением суда первой инстанции от 31.03.2017 наименование заявителя уточнено и изменено на Федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в лице Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в г. Казани.

Кроме того, к участию в деле в качестве третьего лица судом первой инстанции было привлечено общество с ограниченной ответственностью (далее – ООО) «АВТОТЕХНО».

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 28.07.2017 (с учетом определения об исправлении опечатки), оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2017, заявленные учреждением требования удовлетворены в полном объеме.

Антимонопольный орган, не согласившись с принятыми по делу судебными актами, обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права.

Учреждение, в представленном в соответствии со статьей 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отзыве на кассационную жалобу просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения.

В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв с 15 час. 45 мин. 30.01.2018 до 13 час. 50 мин. 01.02.2018, после окончания которого, судебное заседание продолжено в том же составе суда. Информация о перерыве размещена на официальном сайте суда кассационной инстанции.

Проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, отзывах на него и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, дело ‑ направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Судами установлено и следует из материалов дела, антимонопольный орган, рассмотрев жалобу ООО «АВТОТЕХНО» и по результатам проведения внеплановой проверки в отношении заказчика, вынес решение о признании в действиях Межрегионального филиала ФКУ «ЦОКР» нарушения части 5 статьи 67, пункта 1 части 1 статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее ‑ Закона о контрактной системе, Федеральный закон № 44-ФЗ) и выдано предписание об устранении нарушений требований действующего законодательства Российской Федерации.

Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения налогоплательщика в Арбитражный суд Республики Татарстан с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требований, суды первой и апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые ненормативные правовые не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя, поскольку антимонопольным органом допущены существенные процессуальные нарушения, которые привели к нарушению прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Судами отмечено, что заявителем, в качестве одного из оснований для признания оспариваемого решения незаконным указано на то, что при принятии оспариваемого решения, рассмотрения жалобы, материалов внеплановой проверки и оформления результатов проверки нарушен п. 3.33 Административного регламента Федеральной Антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом Федеральной Антимонопольной службы от 19.11.2014 № 727/14. А именно жалобу рассматривала комиссия антимонопольного органа в составе: P.P. Хабибуллина, С.В.Ватанина, Р.Р.Валиуллина, однако решение подписано лицами, не участвовавшими в непосредственном рассмотрении жалобы и материалов внеплановой проверки, а именно членами комиссии Управления ‑ В.Р.Амировой и Д.Р.Заляевой.

Допрошенные судом в судебном заседании 24.04.2017 в качестве свидетелей сотрудники Управления, ведущий специалист-эксперт Амирова В.Р., ведущий специалист-эксперт Заляева Д.Р., заместитель начальника отдела Ватанин С.В., ведущий специалист-эксперт Валиуллин Р.Р., указали, что при рассмотрении жалобы 19.12.2017 в качестве членов комиссии участвовали Заляева Д.Р. и Амирова В.Р., а Ватанин С.В. и Валиуллин Р.Р. присутствовали при заседании комиссии 19.12.2017 в качестве стажеров для получения опыта.

Судом отмечено, что допрошенные в том же судебном заседании в качестве свидетелей сотрудники ФКУ «ЦОКР» Шлычков В.В. и Мустафина Э.Р. утвердительно указали, что при рассмотрении жалобы 19.12.2017 председательствующим был объявлен состав комиссии в лице Ватанина С.В. и Валиуллина Р.Р., иных лиц (Заляевой Д.Р. и Амировой В.Р.), указанных в оспариваемом решении в качестве членов комиссии, при рассмотрении жалобы не присутствовало.

Судами первой и апелляционной инстанции отмечено, что рассматриваемом случае допустимым доказательством, способным однозначно подтвердить (либо опровергнуть) доводы сторон, является аудиозапись заседания комиссии, которая должна была вестись в соответствии с требованиями п.3.27 административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика от 19.11.2014 № 727/14, которая храниться не менее трех лет, между тем, ответчик такую аудиозапись не представил, сославшись на ее отсутствие вследствие заполнения памяти записывающего устройства (ноутбук).

Представленный ответчиком протокол заседания комиссии от 19.12.2016 не признан судом в качестве надлежащего доказательства, однозначно подтверждающего позицию ответчика, согласно которой в качестве членов комиссии участвовали Заляева Д.Р. и Амирова В.Р., а Ватанин С.В. и Валиуллин Р.Р. присутствовали при заседании комиссии 19.12.2017 в качестве стажеров для получения опыта, поскольку не способен заменить отсутствующую аудиозапись заседания комиссии в целях выяснения фактического участия членов комиссии указанных в оспариваемом решении антимонопольного органа)

Суды, удовлетворяя требования общества, пришли к выводу, что в рассматриваемом случае (с учетом заявленных доводов о принятии решения незаконным составом комиссии) само по себе отсутствие фиксации хода рассмотрения дела путем аудиозаписи заседания является существенным нарушением процедуры, которое не может быть восполнено иными способами.

Между тем, судебная коллегия полагает, что судами при рассмотрении дела не было учтено следующее.

Порядок рассмотрения дел о нарушении законодательства о контрактной системе закреплен в статье 99 и главе 6 Закона о контрактной системе.

Процедура рассмотрения ФАС России жалоб в рамках контрактных правоотношений определена приказом ФАС России от 19.11.2014 № 727/14 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту - Административный регламент № 727/14).

В соответствии с п.3.22 Регламента рассмотрение жалобы осуществляется на заседании Комиссии контрольного органа.

Согласно п.3.27 Регламента рассмотрение жалобы Комиссией осуществляется в присутствии заявителя, заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, чьи действия (бездействие) обжалуются, заинтересованных лиц и иных лиц, выразивших желание присутствовать на заседании Комиссии.

Комиссия обязана рассмотреть жалобу и принять решение в течение пяти рабочих дней со дня поступления жалобы вне зависимости от явки сторон. Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует более половины членов Комиссии.

Кроме того, пунктом 3.27 Административного регламента установлено, в том числе, что на заседании комиссии ведется аудиозапись, которая должна храниться не менее трех лет.

Однако при этом и установлено, что любое лицо, присутствующее на заседании комиссии, вправе осуществлять аудио- и видеозапись заседания комиссии, предварительно уведомив об этом комиссию, что не было учтено судами.

Правовыми механизмами, способствующими соблюдению установленных Законом о контрактной системе во исполнение норм Конституции Российской Федерации гарантий лицам, участвующим в рассмотрении дела по жалобе, является предоставление указанным лицам возможности личного участия, заявления доводов и возражений, ведения видео- и аудиозаписи заседания комиссии антимонопольного органа.

Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации неоднократно указывали, что лишь существенное нарушение процедуры органом, осуществляющим публичные полномочия, само по себе является основанием для вынесения судом решения против административного органа.

Указанную позицию содержат также пункты 4 и 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и пункт 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – постановление № 10), пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее – постановление № 2) и пункт 52 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.03.2009 № 5/29 «О некоторых вопросах, возникших в связи с введением в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации».

При этом в пункте 10 постановления № 10 отмечено, что существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела

Таким образом, при признании нарушений процедуры существенными необходимо учитывать, что нарушения антимонопольным органом процедуры рассмотрения антимонопольного дела и принятия соответствующего решения являются основанием для признания принятого ненормативного правового акта недействительным только при условии, если эти нарушения носят существенный характер, что не позволило этому органу всесторонне, полно и объективно рассмотреть указанное дело и это привело к нарушению прав и охраняемых законом интересов лиц, участвующих при рассмотрении антимонопольного дела. Из материалов дела следует, что в подтверждение законности решения антимонопольным органом в материалы дела представлены приказ о создании комиссии, протокол заседания комиссии, реестр приказов Управления.

Вместе с тем указанные документы не были надлежащим образом исследованы судами и не получили надлежащей правовой оценки.

Суды первой и апелляционной инстанции, констатируя существенный характер допущенного нарушения, не приводят обоснования того, каким образом отсутствие в материалах дела аудиозаписи заседания комиссии антимонопольного органа (при наличии в материалах дела иных не надлежащим образом исследованных доказательств) нарушает права и законные интересы заявителя.

Кроме того, суды первой и апелляционной инстанции критически оценивая показания свидетелей, сотрудников антимонопольного органа, в соответствии с которыми на заседании комиссии в качестве членов комиссии участвовали Заляева Д.Р. и Амирова В.Р., а Ватанин С.В. и Валиуллин Р.Р. присутствовали при заседании комиссии 19.12.2017 в качестве стажеров для получения опыта, пришли к выводу, что такие показания противоречат показаниям свидетелей со стороны заявителя и такая позиция со стороны ответчика была изложена только при допросе в качестве свидетелей работников Управления.

Вместе с тем, в силу части 5 статьи 71 и статьи 88 АПК РФ свидетельские показания подлежат оценке наравне с иными доказательствами по делу по общим правилам, согласно которым все доказательства равны по своей силе, а предпочтение одним из них может быть отдано судом только после мотивированного отклонения других.

Следовательно, суды, отклоняя показания свидетелей со стороны антимонопольного органа и указывая на то, что данные показания противоречат показаниям свидетелей со стороны заявителя, при этом не давая надлежащей оценки всем доказательствам (протоколу заседания комиссии, приказам о создании комиссии, приказам о назначении), фактически отдали предпочтение одним доказательствам перед другими, при этом судами не приведены достаточные и убедительные мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, а другие отвергнуты.

Суд кассационной инстанции, учитывая, что дело по существу не было рассмотрено судами в соответствии с подлежими применению при рассмотрении настоящего спора нормами материального права, принятые по делу судебные акты не могут быть признаны соответствующими требованиям, установленным частью 3 статьи 15, статьями 71, 170, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте, либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Арбитражный суд Поволжского округа считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене на основании части 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поскольку вышеуказанные фактические обстоятельства не были исследованы судами в порядке статей 200 - 201 Кодекса, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса.

При новом рассмотрении суду в соответствии со статьей 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует оценить все доводы лиц, участвующих в деле, имеющиеся в деле доказательства, установить все имеющие значение для дела обстоятельства, исследовать вопрос присутствовали ли Ватанин С.В. и Валиуллин Р.Р. при заседании комиссии 19.12.2017 в качестве стажеров для получения опыта, а Заляева Д.Р. и Амирова В.Р. в качестве членов комиссии, проверить в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оспариваемые решение и предписание на соответствие действующему законодательству, и принять законное обоснованное и мотивированное решение.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 28.07.2017 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2017 по делу № А65-2548/2017отменить.

Направить дело № А65-2548/2017 на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья Р.Р. Мухаметшин

Судьи М.В. Егорова

Л.Ф. Хабибуллин