Гражданский кодекс часть 1

Резолютивная часть постановления объявлена марта 2018 года
Постановление изготовлено в полном объеме марта 2018 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Зиновьевой Т.А.,

судей Севастьяновой М.А.,

ФИО1,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу департамента управления муниципальной собственностью администрации города Томска на решение Арбитражного суда Томской области от 03.10.2017 (судья Сенникова И.Н.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2017 (судьи Сбитнев А.Ю., Кривошеина С.В., Скачкова О.А.) по делу № А67-3229/2017 по заявлению публичного акционерного общества «Томский комбикормовый завод», (634049, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>) к департаменту управления муниципальной собственностью администрации города Томска (634050, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным предписания.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: прокуратура города Томска, департамент архитектуры и градостроительства администрации города Томска.

Суд установил:

публичное акционерное общество (после изменения организационно-правовой формы – акционерное общество) «Томский комбикормовый завод» (далее – АО «ТКЗ», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области к департаменту управления муниципальной собственностью администрации города Томска (далее – департамент недвижимости, заинтересованное лицо) с заявлением о признании недействительным предписания от 07.04.2017 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены прокуратура города Томска и департамент архитектуры и градостроительства администрации города Томска.

Решением Арбитражного суда Томской области от 03.10.2017, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2017, заявленные требования удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным. Суд обязал заинтересованное лицо устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В кассационной жалобе департамент недвижимости просит отменить обжалуемые судебные акты, принять по делу новый судебный акт.

По мнению подателя жалобы, суды необоснованно сочли не подлежащим применению Закон Томской области от 18.09.2015 № 124-ОЗ, так как указанный нормативный акт является действующим.

Податель жалобы полагает, что оспариваемое предписание является исполнимым, поскольку орган муниципального земельного контроля не вправе устанавливать способ устранения выявленного нарушения, а может определить только срок его устранения.

Судами, как считает департамент недвижимости, не учтено,
что проверка проводилась по основанию, предусмотренному подпунктом 3 части 6 статьи 71.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), а не подпунктом 1 пункта 2 статьи 3 Закона Томской области
от 18.09.2015 № 124-ОЗ.

Податель жалобы также не согласен с выводами судов о том, что земельный участок используется в соответствии с целевым назначением. Полагает, что заявителем не доказано наличие нарушения его прав и законных интересов оспариваемым предписанием, не подтверждена невозможность выполнения предписания.

Департамент недвижимости указывает, что подпункт 31 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) не содержит ограничений в части регулирования региональным законодательством вопросов реализации муниципального земельного контроля, а содержит лишь отсылку к возможности урегулирования некоторых особенностей государственного контроля (надзора) другими федеральными органами.

Возражения АО «ТКЗ» на кассационную жалобу к материалам дела не приобщены, поскольку общество в нарушение части 1 статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не приложило к ним доказательства, подтверждающие направление указанных возражений участвующим в деле лицам.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 АПК РФ, законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании договора аренды земельного участка от 16.07.2014 № 020905:15, заключенного с департаментом недвижимости от имени администрации города Томска, ПАО «ТКЗ» является арендатором земельного участка площадью 67 583 кв.м с кадастровым номером 70:21:0100030:55, расположенного по адресу: <...>.

В соответствии с пунктом 1.3 договора аренды земельный участок предоставляется для эксплуатации и обслуживания объектов недвижимости, расположенных на данном участке.

Согласно кадастровой выписке о земельном участке разрешенное использование земельного участка – для эксплуатации производственных зданий и сооружений.

На земельном участке расположен комплекс нежилых зданий, сооружений, помещений, принадлежащих ПАО «ТКЗ» на праве собственности.

С целью проверки поступившего в департамент недвижимости обращения МБУ «Томский городской центр инвентаризации и учета» от 09.02.2017 № 230, на основании распоряжения заместителя начальника департамента недвижимости от 28.02.2017 № 128-р по согласованию с прокуратурой города Томска (решение от 01.03.2017) должностным лицом департамента недвижимости проведена внеплановая выездная проверка ПАО «ТКЗ» на предмет целевого использования земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100030:55.

По результатам проверки составлен акт от 07.04.2017, содержащий указание на выявленное нарушение земельного законодательства, выразившееся в использовании земельного участка с кадастровым номером 70:21:0100030:55 с разрешенным видом использования для эксплуатации производственных зданий и сооружений не по целевому назначению (в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием), а именно: для размещения торгового центра, шиномонтажной мастерской, магазина запчастей, кафе восточной кухни и автомобильной парковки.

07.04.2017 должностным лицом департамента недвижимости в адрес ПАО «ТКЗ» внесено предписание об устранении выявленного нарушения земельного законодательства Российской Федерации, которым заявителю предписано в срок до 03.08.2017 устранить указанное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке и представить в департамент недвижимости отчет об исполнении предписания с приложением документов (копий документов). В предписании также указано, что оно может быть исполнено путем использования земельного участка в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, либо путем приведения земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Невыполнение в установленный срок предписания влечет административную ответственность в соответствии с частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Полагая, что предписание департамента недвижимости об устранении выявленного нарушения земельного законодательства Российской Федерации от 07.04.2017 является незаконным, неисполнимым и нарушающим права и законные интересы ПАО «ТКЗ» в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии грубого нарушения департаментом недвижимости требований к организации и проведению проверки, что влечет невозможность использования результатов такой проверки в качестве доказательства нарушения обязательных требований; о соответствии виду разрешенного использования земельного участка использования зданий в производственной деятельности заявителя; о несоответствии оспариваемого предписания критерию исполнимости.

Выводы судов соответствуют установленным по делу обстоятельствам и применимому к спорным правоотношениям законодательству.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ, части 4 статьи 200, частям 2, 3 статьи 201 АПК РФ, пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для признания судом решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие, а также недоказанность хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявления без удовлетворения.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

В силу пункта 2 статьи 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

Как следует из содержания части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, поступившие в орган муниципального контроля обращения и заявления граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации могут являться основанием для проведения внеплановой проверки только в случае, если в них содержится информация о фактах, перечисленных в подпунктах а, б, в пункта 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ.

Согласно подпункту 31 пункта 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля могут устанавливаться другими федеральными законами. Из указанного следует, что дополнительные основания для проведения внеплановых проверок при осуществлении муниципального земельного контроля могут устанавливаться только федеральным законом.

Согласно пункту 6 статьи 71.1 ЗК РФ внеплановая проверка может быть проведена в случае выявления признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, если такие признаки выявлены по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений, а также в случае, если обращения о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан поступили в орган государственного земельного надзора.

При этом государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (пункт 2 статьи 71 ЗК РФ), а административное обследование объектов земельных отношений проводится в рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора (пункт 1 статьи 71.2 ЗК РФ).

По смыслу части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), в том числе выданное по окончании проверки предписание об устранении нарушений обязательных требований, могут быть признаны недействительными в случае, если проверка была проведена с грубым нарушением требований данного закона.

Пунктом 2 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям отнесено, в том числе нарушение требований, предусмотренных пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 Закона № 294-ФЗ.

В силу пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории и определение правового режима земель исходя из их принадлежности к определенной категории и исходя из разрешенного использования таких земель в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В статье 42 ЗК РФ закреплена обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и видом разрешенного использования, способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

На основании пункта 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 294 в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием срока их устранения.

Согласно позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 09.07.2013
№ 2423/13, исполнимость предписания является важным требованием
к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Руководствуясь приведенными нормами права, исследовав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в дело доказательства, в том числе содержание договора аренды земельного участка от 16.07.2014 № 020905:15, разрешение на строительство от 16.06.2008 и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 30.06.2008, суды первой и апелляционной инстанции установили, что все здания, принадлежащие ПАО «ТКЗ» на праве собственности, используются последним как производственные объекты в деятельности, предусмотренной в ЕГРЮЛ, что соответствует виду разрешенного использования, указанному в кадастровой выписке о земельном участке (для эксплуатации производственных зданий и сооружений). Учитывая, что проверка в отношении ПАО «ТКЗ» проведена по дополнительным основаниям, указанным в статье 3 Закона Томской области от 18.09.2015 № 124-ОЗ «О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области», но отсутствующим в части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ и в пункте 6 статьи 71.1 ЗК РФ, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о наличии грубого нарушения установленных Законом № 294-ФЗ требований к организации и проведению проверки, и правомерно удовлетворили требования заявителя о признании недействительным предписания.

Суды, руководствуясь правовой позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.12.2016 № 41-АПГ16-9, пришли к выводу, что положения статьи 3 Закона Томской области
от 18.09.2015 № 124-ОЗ «О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области» не подлежат применению в силу
ее противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суды обоснованно отклонили доводы департамента недвижимости
о наличии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий на установление дополнительных оснований
для проведения внеплановых проверок, поскольку основания для проведения внеплановой проверки не могут быть отнесены к понятию порядка осуществления муниципального земельного контроля, а также к вопросам структуры, полномочий, функций и порядка деятельности государственного контроля (надзора), на что ссылается податель жалобы.

Ни Федеральный закон № 294-ФЗ, ни статья 72 ЗК РФ не наделяют субъекты Российской Федерации правом на самостоятельное определение дополнительных оснований для проведения внеплановых проверок при осуществлении муниципального земельного контроля. Следовательно, установление оснований для проведения внеплановой проверки
при осуществлении муниципального земельного контроля выходит за рамки полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку основания проведения внеплановых проверок могут быть установлены только федеральным законом (подпункт 31 пункт 4 статьи 1 Федерального закона
№ 294-ФЗ).

Довод подателя жалобы о невозможности без признания в судебном порядке нормативного правового акта недействующим в порядке главы 21 КАС РФ признавать его отдельные положения не подлежащими применению судом кассационной инстанции отклоняется.

Частью 2 статьи 13 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Постановлением от 6 декабря 2017 года № 37-П Конституционный Суд Российской Федерации дал оценку конституционности абзаца тринадцатого статьи 12 ГК РФ и части 2 статьи 13 АПК РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации признал спорные законоположения не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку они предполагают обязанность арбитражного суда, рассматривающего гражданское дело, проверить нормативный правовой акт, подлежащий применению в данном гражданском деле (включая утративший юридическую силу), на соответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в случае установления такого противоречия - вынести решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу

Таким образом, суд, в порядке осуществления косвенного нормоконтроля, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному, имеющему большую юридическую силу, нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Неприменение акта государственного органа или органа местного самоуправления в таком случае носит разовый характер, осуществляется по конкретному делу
и не влечет утраты юридической силы соответствующего нормативного правового акта.

Также суды пришли к верному выводу о несоответствии обжалуемого предписания критерию исполнимости, поскольку в данном случае помещения в зданиях переданы в аренду, в связи с чем исполнить предписание департамента недвижимости возможно только либо путем расторжения договора с арендаторами, либо путем внесения изменения в данный договор, тогда как в силу статей 1, 421, 450 ГК РФ изменение договора зависит не только от воли арендодателя, но и от согласия на изменение договора арендатора.

Кроме того, подателем жалобы не доказано несоответствие условий использования участка требованиям закона.

Из материалов дела усматривается и установлено судами, что расположение на спорном земельном участке нежилого здания торгового комплекса осуществлено на основании разрешения на строительство от 16.06.2008 и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию от 30.06.2008, выданных департаментом архитектуры и градостроительства администрации Города Томска. Факт нахождения на земельном участке нежилых зданий,сооружений, помещений, находящихся в собственности ПАО «ТКЗ», подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права, а также содержанием договора аренды.

По условиям договора аренды земельный участок предоставляется
для эксплуатации и обслуживания объектов недвижимости, расположенных на данном участке. Доказательства внесения изменений в части целевого использования земельного участка заинтересованное лицо в нарушение статьи 65 АПК РФ в материалы дела не представило.

Принадлежащий обществу объект возведен в соответствии с требованиями закона как торговый комплекс.

Пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако названная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом
для соответствующего земельного участка. Согласно пункту 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом
в соответствии с условиями договора, а если они
не определены - в соответствии с назначением имущества.

В связи с наличием договорных отношений с департаментом недвижимости изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

Данная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума
ВАС РФ от 25.06.2013 № 1756/13.

Указанное подтверждает вывод судов о незаконности и неисполнимости выданного предписания.

Тот факт, что орган муниципального земельного контроля не вправе устанавливать способ устранения выявленного нарушения, а может определить только срок его устранения, на что ссылается податель жалобы, сам по себе не свидетельствует об исполнимости оспариваемого предписания.

Как верно указано судом апелляционной инстанции, нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности заключается в данном случае в том, что незаконный ненормативный акт необоснованно возлагает на общество исполнение обязанностей.

Выводы судов о том, что торговая деятельность заявителя относится
к его производственной деятельность со ссылкой на положения устава
и информацию из Единого государственного реестра юридических лиц противоречит содержанию Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, утвержденного Приказом Росстандарта
от 31.01.2014 № 14-ст, и Приказа Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», однако по указанным выше причинам не привели
к принятию незаконных судебных актов.

Департамент недвижимости, выступающий не только
как заинтересованное лицо в настоящем деле, но и в качестве арендодателя по договору аренды земельного участка, не лишен возможности использовать гражданско-правовые способы защиты нарушенного права.

Таким образом, доводы департамента недвижимости не опровергают выводы судов, основанные на фактических обстоятельствах, направлены на их переоценку и не свидетельствуют о нарушении норм права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ могут быть основанием для отмены или изменения судебных актов. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Томской области от 03.10.2017 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2017 по делу № А67-3229/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.А. Зиновьева

Судьи М.А. Севастьянова

В.В. Сирина