Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Комитета государственного финансового контроля Томской области на решение Арбитражного суда Томской области от 12.09.2017 по делу № А67-466/2017 (судья Л.М. Ломиворотов) по заявлению Департамента капитального строительства администрации Города Томска (ИНН <***>, ОГРН <***>; 634029, <...>) к Комитету государственного финансового контроля Томской области (ИНН <***>, ОГРН <***>; 634050, <...>),третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области; муниципальное образование «Город Томск» в лице администрации Города Томска; общество с ограниченной ответственностью «Сибирский проектный институт»; областное государственное автономное учреждение «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области», о признании незаконным предписания от 23.12.2016 № 79-107/11,

У С Т А Н О В И Л:

Департамент капитального строительства администрации Города Томска (далее – заявитель, Департамент капитального строительства) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании незаконным предписания Комитета государственного финансового контроля Томской области (далее – заинтересованное лицо, Комитет, Комитет государственного финансового контроля) от 23.12.2016 № 79-107/11 в части принятия мер к возврату в бюджет Томской области средств субсидии в сумме 1 728 196,25 руб.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: Департамент транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области, Муниципальное образование «Город Томск» в лице администрации Города Томска (далее – Администрация), общество с ограниченной ответственностью «Сибирский проектный институт», областное государственное автономное учреждение «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области».

Решением Арбитражного суда Томской области от 12.09.2017 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комитет государственного финансового контроля обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Томской области отменить и признать предписание законным.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что в нарушение статьей 38, 162, части 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) выделенные средства областного бюджета в размере 1 195 304,37 руб. направлены и использованы Департаментом капитального строительства на цели, не соответствующие целям, определенным Соглашением от 09.09.2014 № 1/14, а также Законом о бюджете, что является нецелевым использованием средств областного бюджета; в случае доработки проекта, он все равно не может быть использован для капитального ремонта объекта, поскольку для отдельных участков данного объекта необходимо выполнить новые проектно-изыскательские работы.

Департаментом капитального строительства представлен отзыв (поступил 13.11.2017), в котором просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Департаментом транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области на апелляционную жалобу представлен отзыв (поступил 13.11.2017), в котором он просит апелляционную жалобу Комитета удовлетворить, решение Арбитражного суда Томской области отменить.

Остальные лица, участвующие в деле, отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В соответствии с частью 2 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) до начала судебного заседания (13.11.2017) Департамент транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области обратился в суд апелляционной инстанции с ходатайством о возможности рассмотрения настоящего дела в отсутствие представителя.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании частей 1, 2, 3, 5 статьи 156, части 1 статьи 266 АПК РФ рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителей Департамента транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области, ООО «Сибирский проектный институт», ОГАУ «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области».

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, явившиеся в судебное заседание, поддержали свои позиции по делу.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, в период с 10.11.2016 по 30.11.2016 Комитетом государственного финансового контроля проведена внеплановая проверка Департамента капитального строительства по вопросу расходования средств субсидии, предоставленной в 2014 году бюджету муниципального образования «Город Томск» из средств областного бюджета на проведение проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл.Батенькова до пр. Кирова», по результатам проведения которой составлен акт проверки №79-18/52 от 09.12.2016.

В ходе проверки установлено, что Департаментом капитального строительства допущено нецелевое расходование средств областного бюджета в размере 1 195 304,37 руб. на оплату услуг по проведению государственной экспертизы, не предусмотренных условиями выделения из областного бюджета и утвержденного сводным сметным расчетом. Контролирующим органом установлено, что Департаментом капитального строительства не выполнены обязательства, предусмотренные соглашением о предоставлении субсидии, что является неэффективным расходованием средств областного бюджета.

По результатам рассмотрения материалов проверки председателем Комитета государственного финансового контроля Департаменту капитального строительства выдано предписание от 23.12.2016 № 79-107/11, которым предписано в течение одного месяца принять меры к возврату в доход областного бюджета средств субсидии в размере 1 728 196,25 руб., из которых 1 195 304,37 руб. – нецелевое использование, 532 891,88 руб. – неэффективное использование.

Не согласившись с данным предписанием, Департамент капитального строительства обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции правомерно исходил из следующих обстоятельств.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу своей правовой природы предписание является ненормативным правовым актом, содержащим обязательные для выполнения адресатом требований об устранении установленных нарушений законодательства со сроком их исполнения и негативные последствия в случае игнорирования таких требований.

В силу части 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (часть 3 статьи 270.2 БК РФ).

Комитет государственного финансового контроля Томской области в силу Постановления Губернатора Томской области от 20.09.2013 №118 «Об утверждении Положения о Комитете государственного финансового контроля Томской области» осуществляет финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений и уполномочен выдавать предписания в случае выявления нарушений бюджетного законодательства.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что Законом Томской области от 27.12.2013 № 227-03 «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (с изменениями) бюджету муниципального образования «Город Томск» предусмотрены прочие межбюджетные трансферты общего характера в виде субсидии на проведение проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» в сумме 7 000 000 руб. Субсидия бюджету муниципального образования «Город Томск» в сумме 7 000 000 руб. предоставлена на основании Уведомления по расчетам между бюджетами от 13.05.2014 № 21 и Соглашения от 09.09.2014 № 1/14 «О предоставлении в 2014 году бюджету муниципального образования «Город Томск» субсидии из областного бюджета на проведение проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» (далее - Соглашение), заключенного между Департаментом транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области (далее – Департамент транспорта) и муниципальным образованием «Город Томск», от имени и в интересах которого выступила администрация Города Томска, в соответствии с пунктом 1.1.1. которого Департамент транспорта обязуется предоставить субсидию из областного бюджета Администрации для проведения проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» в размере 7 000 000,0 руб., а Администрация обязуется принять указанную субсидию, использовать ее по целевому назначению, а также обеспечить софинансирование на указанные цели за счет средств местного бюджета в размере 368 421,05 руб. В соответствии с решением Думы города Томска от 10.12.2013 № 900 «О бюджете муниципального образования «Город Томск» на 2014 год и плановый период 2015 – 2016 годов» (с изменениями) лимиты бюджетных обязательств доведены Департаменту капитального строительства Уведомлением об изменении бюджетных назначений и кассового плана от 09.06.2014 №273 по статье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» в размере 7 368 421,05 рублей, в том числе: 7 000 000 руб. - средства областного бюджета; 368 421,05 руб. - средства софинансирование за счет средств местного бюджета. В соответствии с пунктом 2.3.6. Соглашения Администрация обязуется не допускать использования субсидии в части, превышающей его сметную стоимость, утвержденную в установленном порядке. Для выполнения проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» Департаментом капитального строительства в соответствии с Протоколом рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе (протокол от 07.07.2014 №986) заключен муниципальный контракт от 25.07.2014 № 54 (далее - Контракт № 54) с ООО «Сибирский проектный институт» (далее - Подрядчик) на сумму 5 548 421,05 руб. Цена контракта определена в сумме 5 548 421,05 руб. в соответствии со сводной сметой, сметами на выполнение инженерно-геодезических изысканий и на разработку проектной документации, являющимися приложениями №3, №4, №5 к Контракту №54 с учетом исключения НДС по итогам открытого конкурса, и включает в себя: инженерно-геодезические изыскания на сумму 911 960 руб.; проектные работы - 5 232 464,62 руб.; экспертизу достоверности сметной стоимости объекта - 100 000 руб. Актом о приемке выполненных работ (форма №КС-2) и справкой о стоимости выполненных работ и затрат (форма №КС-3) от 25.12.2014 №31 подтверждено освоение бюджетных средств за инженерно-геодезические изыскания на проектно-изыскательские работы по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» (1 этап проектирования) в сумме 810 312,93 руб., в том числе: 532 891,88 руб. - за счет средств областного бюджета (платежное поручение от 30.12.2014 №375637); 277 421,05 рублей - за счет средств местного бюджета (платежное поручение от 30.12.2014 №375638). Разработанная Подрядчиком по Контракту № 54 проектная документация (2 этап проектирования) предоставлена Департаменту капитального строительства 26.11.2014 без заключения проверки достоверности определения сметной стоимости. Протоколом технического совета Департамента капитального строительства от 26.11.2014 закреплено решение о необходимости проведения государственной экспертизы, разработанной по Контракту №54 проектной документации и проверки определения сметной стоимости в ОГАУ «Томскгосэкспертиза». Подрядчик (ООО «Сибирский проектный институт») согласился с указанным решением. За счет средств субсидии Департаментом капитального строительства заключен муниципальный контракт от 29.06.2015 №2966/111 (далее - Контракт 2966/111) об оказании услуг по проведению государственной экспертизы с ОГАУ «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области». Объект государственной экспертизы проектная документация, включая смету, и результаты инженерных изысканий «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова». Услуги приняты по акту сдачи - приемки оказанных услуг от 27.08.2015 №000196 и оплачены в полном размере 1 286 304,37 руб., в том числе в сумме 1 195 304,37 руб. за счет средств субсидии из областного бюджет (платежные поручения от 11.09.2015 №248641 на сумму 900 413,06 руб., от 28.07.2015 №206878 на сумму 294 891,31 руб.). Результат выполнения услуги - отрицательное заключение государственной экспертизы № 70-2-5-0097-15 от 24.08.2015, которое содержит 167 замечаний к проекту.

По мнениюКомитета государственного финансового контроля, Департаментом капитального строительства допущено нецелевое расходование средств областного бюджета в размере 1 195 304,37 руб. на оплату услуг по проведению государственной экспертизы проектной документации, так как соглашением о предоставлении субсидии и сводным сметным расчетом данные расходы не предусмотрены, субсидия для указанной цели не предоставлялась, что является нарушением пункта 2.3.3 Соглашения, статей 38, 306.4 БК РФ; Департамент капитального строительства в нарушении пунктов 4, 5 Соглашения, статьи 34 БК РФ неэффективно израсходовал средства областного бюджета в размере 532 891,88 руб., так как не представил результат работ, предусмотренный соглашением о предоставлении субсидии.

Между тем, Комитетом государственного финансового контроля не принято во внимание, что пунктом 1.1 Соглашения № 1/14 от 09.09.2014 определена цель предоставления субсидии - для проведения проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова». Администрация обязуется обеспечить соблюдение условий предоставления субсидии, в том числе её целевое и эффективное использование. Администрация обязуется предоставить в Департамент копию утвержденной проектной документации; копию положительного заключения государственной экспертизы на объект (в случае необходимости); копию правового акта об утверждении проектной документации (в случае необходимости) (пункты 2.3.3,2.3.7 Соглашения).

Проектная документация не может быть утверждена застройщиком или заказчиком при наличии отрицательного заключения государственной экспертизы проектной документации (пункт 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 38 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»).

В соответствии с пунктом 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее –ГрК РФ) проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 данного Кодекса, объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности (то есть любых отходов), подлежит государственной экспертизе.

Исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ полно и всесторонне представленные сторонами доказательства, принимая во внимание, что из содержания соглашения о предоставлении субсидии следует, что целью (результатом) проведения проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» должна являться проектная документация по указанному объекту, утвержденная Департамента капитального строительства, при этом достижение конечной цели (результата) проведения проектно-изыскательских работ без проведения государственной экспертизы проектной документации, не представлялось возможным в силу требований градостроительного законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в данном случае государственную экспертизу проектной документации необходимо рассматривать как неотъемлемую часть проектно-изыскательский работ и необходимым этапом в достижении цели предоставления субсидии, следовательно, расходы на проведение государственной экспертизы непосредственно связаны с реализацией соглашения о предоставлении субсидии, а, следовательно, носят целевой характер.

То обстоятельство, что в силу пункта 2.3.7 Соглашения положительное заключение экспертизы предоставляется в случае необходимости, не свидетельствует об отсутствии необходимости проведения государственной экспертизы как таковой, поскольку положение данного пункта Соглашения предусматривает возможность предоставления положительного заключения экспертизы в случае необходимости, а не проведение государственной экспертизы, которая является обязательной в силу закона.

С учетом изложенного, проанализировав перечисленные выше нормы права в совокупности с фактическими обстоятельствами дела, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оплата Департаментом капитального строительства стоимости услуг за проведение государственной экспертизы проектно-сметной документации в размере 1 195 304,37 руб. соответствует целям, установленным Соглашением о предоставлении субсидии. При этом оплата услуг за проведение государственной экспертизы не приводит к превышению сметной стоимости проектно-изыскательских работ и соответствует предоставленным лимитам денежных средств.

Относительно выводов заинтересованного лица о неэффективном использовании Департаментом капитального строительства средств областного бюджета в размере 532891,88 руб. судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что ООО «Сибирский проектный институт» во исполнение муниципального контракта от 25.07.2014 № 54 выполнены работы по инженерно-геодезическим изысканиям на проектно-изыскательские работы по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» на сумму 810 312,93 руб., что подтверждается Актом о приемке выполненных работ (форма №КС-2) и справкой о стоимости выполненных работ и затрат (форма №КС-3) от 25.12.2014 №31. Данные работы оплачены Департаментом капитального строительства в полном объеме: 532 891,88 руб. - за счет средств областного бюджета (платежное поручение от 30.12.2014 №375637); 277 421,05 руб. - за счет средств местного бюджета (платежное поручение от 30.12.2014 №375638).

В нарушение статьи 65 АПК РФ Комитет не представил доказательств того, что первый этап проектирования, а именно инженерно-геодезические изыскания на проектно-изыскательские работы по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, при использовании определенного бюджетом объема средств мог бы быть достигнут лучший результат.

Доводы Комитета о том, что, поскольку результат работ, предусмотренный соглашением о предоставлении субсидии (утвержденная проектная документаций) получен не был в связи с отрицательным заключением государственной экспертизы, отсутствуют основания полагать, что денежные средства областного бюджета использованы эффективно, подлежат отклонению, поскольку, согласно материалам дела, проектные работы выполнены подрядчиком, однако в связи с отрицательным заключением государственной экспертизы не были приняты и оплачены.

Доводы Комитета о неэффективном использовании средств областного бюджета в размере 532 891,88 руб., также подлежат отклонению, поскольку выявленное нарушение носит устранимый характер, а сами по себе инженерно-геодезические изыскания могут быть использованы при проведении проектных работ. В данном случае инженерно-геодезические изыскания, которые имеют потребительскую ценность и соответствуют цели предоставления субсидии.

Из изложенного следует, что Комитетом государственного финансового контроля не доказан факт нецелевого и неэффективного использования средств областного бюджета в размере 1 728 196,25 руб. (1 195 304,37+532 891,88).

При этом судом первой инстанции принято во внимание, что при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов Департамента капитального строительства, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него.

Совокупность указанных обстоятельств, оцененных судом во взаимной связи в соответствии с положениями статьи 71 АПК РФ, позволила прийти к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание не отвечает критериям определенности и исполнимости, позиция Комитета государственного финансового контроля относительно исполнения предписания носит непоследовательный характер, что свидетельствует о том, что возможность исполнения предписания поставлена в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов выдано без учета создавшейся обстановки.

При таких обстоятельствах вывод суда о наличии предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ условий для признания оспариваемого предписания Комитета недействительными является верным.

Учитывая изложенное, оснований для отмены решения суда первой инстанции, в том числе и безусловных, установленных частью 4 статьи 270 АПК РФ, у апелляционного суда не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Томской области от 12.09.2017 по делу № А67-466/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий С. В. Кривошеина

Судьи Т. В. Павлюк

ФИО4