Гражданский кодекс часть 1

Резолютивная часть постановления объявлена августа 2017 года
Постановление изготовлено в полном объеме сентября 2017 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Севастьяновой М.А.,

судей Зиновьевой Т.А.,

ФИО1,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Проскуряковой Н.Г., рассмотрел кассационную жалобу администрации закрытого административно-территориального образования Северск на решение Арбитражного суда Томской области от 27.03.2017 (судья Ломиворотов Л.М.) и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2017 (судьи Кривошеина С.В., Колупаева Л.А., Скачкова О.А.) по делу № А67-6646/2016 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания» (634009, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>) к администрации закрытого административно-территориального образования Северск (636000, Томская область, ЗАТО Северск, проспект Коммунистический, дом 51, ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным постановления.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Томской области (судья Гребенников Д.А.) в заседании принял участие представитель администрации закрытого административно-территориального образования Северск – ФИО2 по доверенности от 28.12.2016.

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания» (далее – общество, ООО «Строительная компания») обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к администрации закрытого административно-территориального образования Северск (далее – администрация, администрация ЗАТО Северск) о признании недействительным ее постановления от 21.07.2016 № 1636 «О внесении изменений в постановление администрации ЗАТО Северск от 30.05.2016 № 1129».

Решением Арбитражного суда Томской области от 27.03.2017, оставленным без изменения постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2017, постановление администрации ЗАТО Северск от 21.07.2016 № 1636 «О внесении изменений в постановление администрации ЗАТО Северск от 30.05.2016 № 1129» признано недействительным. Суд обязал администрацию устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества, взыскал с администрации в пользу общества 3 000 руб. расходов на оплату государственной пошлины.

Не согласившись с решением и постановлением, администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт.

В жалобе заявитель приводит доводы об отсутствии оснований для признания недействительным оспариваемого обществом постановления, поскольку оно принято в порядке самоконтроля за соответствием законодательству ненормативных актов, принятых органом местного самоуправления. По мнению заявителя, является неправильным вывод судов о том, что, изменяя ненормативный акт в порядке самоконтроля, администрация обязана доказать, что он не соответствовал действующему законодательству.

Администрация считает основанными на неправильном истолковании норм права выводы судов о том, что на предоставленном обществу земельном участке могут располагаться лесные насаждения, ссылаясь при этом на то, что участок не относится к категории лесных и не входит в состав Лесничества ЗАТО Северск.

Заявитель полагает, что поскольку предоставленный обществу земельный участок относится к категории земель промышленности то в силу статей 87, 88 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) на нем не предусматривается возможности нахождения лесных насаждений, поэтому насаждения на этом участке не могут являться лесными.

По мнению администрации, суды необоснованно приняли во внимание письмо администрации Томской области об отсутствии сведений о спорном земельном участке в реестре озелененных территорий Томской области, так как письмом не может определяться статус насаждений, произрастающих на спорном участке.

Администрация ЗАТО Северск также полагает неправильным применение судами Закона Томской области от 11.11.2008 № 222-ОЗ «Об охране озелененных территорий Томской области» (далее – Закон № 222-ОЗ), ссылаясь на то, что оспариваемое постановление принято не на его основании, а на основании статей 30, 42 Устава городского округа ЗАТО Лесной Томской области и в целях приведения правового акта в соответствие с постановлением администрации ЗАТО Северск от 17.05.2011 № 982 «Об утверждении Лесохозяйственного регламента Лесничества ЗАТО Северск».

Заявитель считает, что нахождение спорного земельного участка за пределами населенных пунктов, входящих в состав ЗАТО Северск (не на землях общего пользования), не свидетельствует о том, что на нем не могут располагаться зеленые насаждения.

Кроме того, администрация находит неправильной ссылку судов на аукционную документацию и проект разработки карьера, согласно которым на спорном земельном участке располагаются лесные насаждения и предусмотрена рубка древесины с последующим проведением посева семян для самовосстановления леса, ссылаясь при этом на то, что указанные документы не могут определять статус насаждений.

Администрация полагает необоснованным указание судами на законность ее постановления от 30.05.2016 № 1129 в первоначальной редакции, поскольку оно не являлось предметом обжалования.

Также заявитель указывает на неверный вывод судов о нарушении оспариваемым постановлением прав и законных интересов общества, поскольку указанный судами размер ущерба, подлежащего компенсации вследствие рубки насаждений, если полагать их зелеными, как в 258 раз превышающий ущерб от рубки лесных насаждений. Администрация считает, что, делая такой вывод, суды необоснованно сослались на расчет, выполненный областным государственным автономным учреждением «Томсклесхоз» (далее – ОГАУ «Томсклесхоз»), тогда как это учреждение не является органом, уполномоченным на определение объема и стоимости насаждений, принадлежащих муниципальному образованию ЗАТО Северск, и определенная им компенсационная стоимость древесины на спорном земельном участке не может быть одинаковой с компенсационной стоимостью зеленых насаждений.

Заявитель кассационной жалобы считает незаконным взыскание судом первой инстанции с него в пользу общества 3 000 руб. государственной пошлины, ссылаясь при этом на то, что в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) органы местного самоуправления освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных делах.

Отзыв на кассационную жалобу обществом не представлен.

Учитывая надлежащее извещение общества о времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба согласно части 3 статьи 284 АПК РФ рассматривается в отсутствие его представителей.

Проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судом норм материального и соблюдение процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, установленным по делу фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, суд округа приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, администрацией ЗАТО Северск принято постановление от 30.05.2016 № 1129 (далее – постановление от 30.05.2016 № 1129), в соответствии с которым ООО «Строительная компания» предоставлен земельный участок с кадастровым номером 70:22:0000000:466, для добычи общераспространенных полезных ископаемых (песка строительного) на участке недр «Песочный», расположенный по адресу: Томская область, ЗАТО Северск, в 16 км на север от города Томска, на землях промышленности, с разрешенным использованием: недропользование, площадью 294358 кв. м, в том числе:

- часть земельного участка с учетным номером 70:22:0000000:466/2, площадью 283001 кв. м - для добычи недр открытым (карьеры, отвалы) и закрытым (шахты, скважины) способами;

- часть земельного участка с учетным номером 70:22:0000000:466/1, площадью 11356 кв. м - для размещения объектов, необходимых для транспортировки сырья.

Указанным постановлением обществу предписано произвести вырубку лесных насаждений после перечисления средств в доход бюджета ЗАТО Северск (подпункт 3 пункта 2 постановления от 30.05.2016 № 1129).

Постановлением от 21.07.2016 № 1636 (далее – постановление от 21.07.2016 № 1636) администрация внесла изменения в постановление от 30.05.2016 № 1129, а именно в подпункте 3 пункта 2 слово «лесных» заменено на «зеленых».

Согласно преамбуле постановления от 21.07.2016 № 1636 оно принято в соответствии со статьями 30, 42 Устава городского округа ЗАТО Лесной Томской области и в целях приведения нормативного правового акта в соответствие с постановлением администрации ЗАТО Северск от 17.05.2011 № 982 «Об утверждении Лесохозяйственного регламента Лесничества ЗАТО Северск».

По произведенному администрацией расчету компенсационная стоимость зеленых насаждений, попадающих под снос при реализации проекта разработки земельного участка для добычи общераспространенных полезных ископаемых (песка строительного) на участке недр «Песочный», составила 47 223 161 руб. 65 коп.

В последующем администрация произвела перерасчет компенсационной стоимости зеленых насаждений и письмом от 17.08.2016 известила общество о том, что таковая составляет 11 498 136 руб. 06 коп.

Полагая внесение изменений в постановление от 30.05.2016 № 1129 не соответствующим требованиям действующего законодательства и нарушающим права общества в сфере предпринимательской деятельности, оно обратилось в арбитражный суд с требованием о признании недействительным постановления от 21.07.2016 № 1636.

Возражая против предъявленных требований, администрация указала на принятие оспариваемого постановления в порядке самоконтроля за соответствием ненормативных актов органа местного самоуправления действующему законодательству, наличие оснований для внесения соответствующих изменений в связи с тем, что постановление от 30.05.2016 № 1129 предусматривало снос лесных насаждений, в то время как предоставленный обществу земельный участок не является лесным участком, а, следовательно, и насаждения на нем к лесным не относятся.

Удовлетворяя заявленные обществом требования, суд первой инстанции исходил из недоказанности заинтересованным лицом оснований для принятия оспариваемого постановления, в связи с которым администрация определяет компенсационную стоимость подлежащих сносу насаждений на основании Методики оценки ущерба, вызываемого уничтожением или повреждением зеленых насаждений на территории ЗАТО Северск, утвержденной постановлением администрации ЗАТО Северск от 07.04.2011 № 671 «О сносе зеленых насаждений на территории ЗАТО Северск» (далее – Методика оценки ущерба, вызванного уничтожением зеленых насаждений № 671).

Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции.

Оснований для отмены обжалуемых судебных актов судом округа не установлено в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (пункт 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ) установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Таким образом, основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить или изменить ранее принятый данным либо другим должностным лицом органа местного самоуправления правовой акт (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 № 1424/04).

При этом основания и порядок отмены (изменения) муниципальных правовых актов Законом № 131-ФЗ не определены, в связи с чем соответствующее решение может приниматься органом местного самоуправления (должностным лицом) по своему усмотрению при наличии обстоятельств, препятствующих исполнению указанных актов. Необходимым является условие о том, что отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 26.05.2011 № 739-О-О, положение статьи 48 Закона № 131-ФЗ, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

В связи с изложенным, как правильно указывает администрация, и исходили суды, статья 48 Закона № 131-ФЗ позволяет органу местного самоуправления в порядке самоконтроля отменить или изменить принятый им ранее муниципальный акт.

Также, как верно указал суд первой инстанции, такая отмена или изменение муниципального акта возможны лишь при условии, что отменяемый или изменяемый акт не соответствовал нормам действующего законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Частью 5 статьи 200 АПК РФ также предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли такой акт.

Поскольку реализация полномочий по отмене, изменению принятых органом местного самоуправления правовых актов осуществляется при выявлении несоответствия их действующему законодательству и в целях устранения такового, то в силу положений статьи 48 Закона № 131-ФЗ на администрацию возлагается обязанность доказать то, какие нормативные положения были нарушены ею при принятии постановления от 30.05.2016 № 1129, и что его изменением производится устранение нарушений.

В связи с этим доводы кассационной жалобы о необоснованном возложении судом первой инстанции на заинтересованное лицо обязанности доказывания несоответствия законодательству правового акта, в который вносятся изменения в целях его устранения, отклоняются как несостоятельные. При оспаривании правового акта, отмененного или измененного в порядке самоконтроля, в объем доказывания органом местного самоуправления входят вышеуказанные обстоятельства.

Между тем, сославшись в постановлении от 21.07.2016 № 1636 на то, что основанием внесения изменений является приведение постановления от 30.05.2016 № 1129 в соответствие Лесохозяйственному регламенту Лесничества ЗАТО Северск», утвержденному постановлением администрации ЗАТО Северск от 17.05.2011 № 982, администрация не привела конкретных положений указанного регламента, которым не соответствовала редакция изменяемого постановления.

Поскольку изменение редакции подпункта 3 пункта 2 постановления от 30.05.2016 № 1129 с обязанности общества компенсировать вырубку лесных насаждений на обязанность компенсировать вырубку зеленых насаждений влечет безусловное применение в целях определения размера компенсации Методики оценки ущерба, вызванного уничтожением зеленых насаждений № 671, суд первой инстанции правомерно включил в предмет исследования установление правовых оснований принятия указанной Методики.

Установив, что правовой основой принятия приведенной Методики является Закон № 222-ОЗ, на что также указала администрация в отзыве на заявление общества, суд первой инстанции, исходя из сферы действия указанного Закона и данных в нем правовых определений озелененной территории, зеленых насаждений, пришел к правильному выводу о том, что на предоставленном обществу земельном участке не могут находиться зеленые насаждения в связи с тем, что таковые, в целях применения Закона № 222-ОЗ, находятся только на озелененных территориях, которые, в свою очередь, располагаются на земельных участках рекреационного назначения и на озелененных территориях общего пользования, используемых для рекреации всего населения городских и сельских поселений.

Кроме того, поскольку Законом № 222-ОЗ предусматривается ведение реестра озелененных территорий, суд первой инстанции обоснованно направил запрос в Администрацию Томской области о предоставлении сведений относительно включения предоставленного обществу земельного участка в указанный реестр.

Принимая во внимание полученный ответ об отсутствии таковых сведений в реестре, учитывая, что спорный земельный участок не находится на землях общего пользования, не относится к рекреационным зонам, суд сделал обоснованный вывод о недоказанности администрацией наличия оснований для внесения изменений в постановление от 30.05.2016 № 1129.

Доводы администрации о том, что отсутствие сведений о включении в реестр озелененных территорий Томской области земельного участка, предоставленного заявителю, не может подтверждаться информацией, изложенной в письме, отклоняются судом кассационной инстанции как несостоятельные. Информация, изложенная в письме, получена от уполномоченного органа, и не опровергнута администрацией, в том числе посредством представления реестра озелененных территорий Томской области, в котором содержались бы сведения о насаждениях на земельном участке общества.

Суд кассационной инстанции считает несостоятельным указание администрацией на отсутствие у судов оснований для применения к спорным правоотношениям положений Закона № 222-ОЗ, со ссылкой на то, что на территории ЗАТО Северск действует постановление администрации от 07.04.2011 № 671 «О сносе зеленых насаждений на территории ЗАТО Северск», которым утверждена не только Методика оценки ущерба, вызванного уничтожением зеленых насаждений № 671, но и Порядок сноса зеленых насаждений и взимания платежей за повреждение и снос зеленых насаждений на территории ЗАТО Северск, Положение о ландшафтной комиссии, действующей на территории ЗАТО Северск и ее состав.

Указанный нормативный правовой акт органа местного самоуправления не определяет такие правовые категории как озелененные территории, зеленые насаждения в целях правового регулирования на территории Томской области, таковые установлены областным законом, а не актом администрации.

Кроме того, по указанному постановлению администрации от 07.04.2011 № 671 действительная восстановительная стоимость снесенных зеленых насаждений определяется как стоимость посадочного материала и стоимость работ по посадке и уходу за зелеными насаждениями. Между тем, администрацией не представлены в материалы дела доказательства осуществления посадки зеленых насаждений на предоставленном обществу земельном участке, и осуществления ухода за ними.

Ссылка заявителя жалобы на неправильное указание судами на нарушение прав общества оспариваемым постановлением, вызванное значительным превышением размера определенного администрацией ущерба над суммой ущерба от рубки лесных насаждений, рассчитанной ОГАУ «Томсклесхоз», не может быть принята во внимание, поскольку обоснованный размер ущерба, с учетом первоначальной редакции оспариваемого постановления, заинтересованным лицом так и не определен, и не представлен контррасчет по расчету ОГАУ «Томсклесхоз», в том числе с учетом замечаний по видовому составу деревьев, произрастающих на спорном земельном участке.

Доказательств того, что при правильном расчете ущерба его размер был бы равен или близок к размеру, определенному администрацией, ею в материалы дела не представлено.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о доказанности нарушения оспариваемым ненормативным актом администрации прав и законных интересов общества в сфере его предпринимательской деятельности.

При доказанности необходимой совокупности условий для признания ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным, заявленные обществом требования удовлетворены правомерно.

Доводы заявителя о незаконном взыскании с администрации государственной пошлины, отклоняются как основанные на неправильном применении положений статьи 110 АПК РФ и статей 333.17, подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ. При этом администрация ошибочно полагает равнозначными такие правовые категории как уплата государственной пошлины в федеральный бюджет, от которой орган местного самоуправления освобожден при обращении в арбитражный суд любой инстанции, и распределение между сторонами фактически понесенных одной из них судебных расходов по уплате государственной пошлины, которое производится арбитражным судом в пользу выигравшей стороны.

В силу приведенных положений налогового законодательства органы местного самоуправления освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражные суды.

Так, обращаясь с апелляционной и кассационной жалобами по настоящему делу, администрация как лицо, не являющееся плательщиком государственной пошлины при обращении в арбитражный суд, правомерно не уплачивала ее в федеральный бюджет (статьи 333.37 НК РФ).

Между тем, при обращении в арбитражный суд первой инстанции с заявлением о признании оспариваемого постановления администрации недействительным, общество понесло судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 руб. Заявленные обществом требования удовлетворены в полном объеме. Таким образом, обжалуемое администрацией решение суда принято не в ее пользу, что влечет применение процессуальных положений о распределении судебных расходов между сторонами (статья 110 АПК РФ).

В связи с этим и на основании статьи 110 АПК РФ суд первой инстанции произвел не взыскание с администрации государственной пошлины в федеральный бюджет, от уплаты которой она освобождена, а осуществил распределение между сторонами судебных расходов по результатам рассмотрения дела.

Таким образом, взыскание с администрации в пользу общества судебных расходов, понесенных последним, произведено по правилам распределения (возмещения) судебных расходов и является правомерным.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты суда первой и апелляционной инстанции являются законными и обоснованными, основания для их отмены и удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Томской области от 27.03.2017 и постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2017 по делу № А67-6646/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий М.А. Севастьянова

Судьи Т.А. Зиновьева

В.В. Сирина