Гражданский кодекс часть 1

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Стахановой В.Н. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Акуловой О.Д., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью Группа компаний «Русская Тройка» (Тульская область, г. Венев, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (доверенность от 14.10.2019), от заинтересованного лица – министерства природных ресурсов и экологии Тульской области (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО2 (доверенность от 23.06.2022 № 58-д), ФИО3 (доверенность от 18.02.2022 № 27-д), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства природных ресурсов и экологии Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 10.06.2022 по делу № А68-14038/2021 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Группа компаний «Русская Тройка» (далее – ООО ГК «Русская Тройка», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлению (с учетом уточнения, принятого судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ)) к министерству природных ресурсов и экологии Тульской области (далее – министерство) о признании незаконным приказа от 23.11.2021 № 621-о и его отмене, обязании восстановить право пользования недрами на основании ранее выданной лицензии.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 10.06.2022 заявленные требования удовлетворены, приказ министерства от 23.11.2021 № 621-о «О досрочном прекращении права пользования недрами ООО ГК «Русская Тройка» по лицензии ТУЛ 80341 ТЭ от 30.11.2017» признан незаконным; на министерство возложена обязанность восстановить ООО ГК «Русская Тройка» право пользования недрами на основании лицензии ТУЛ 80341 ТЭ от 30.11.2017.

Не согласившись с принятым судебным актом, министерство обжаловало его в апелляционном порядке. Настаивает на законности оспариваемого приказа, поскольку недропользователем нарушены существенные условия лицензионного соглашения. Одновременно в пункте 11.3 условий лицензии стороны согласовали, что все положения данных условий считаются существенными. Отмечает, что приказ Минприроды России от 29.09.2009 № 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по предоставлению федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр», которым руководствовался суд, относится к отношениям в сфере недропользования и недр федерального значения.

Общество возражало против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для его отмены в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, ООО ГК «Русская Тройка» имеет лицензию ТУЛ 80341 ТЭ на пользование недрами, выданную министерством 30.11.2017, для разработки и добычи известняка на участке «Рассылкино», расположенном в 11 км к юго-востоку от н.п. Рассылкино Веневского района Тульской области. Сроком действия до 01.12.2027. Лицензия содержит условия, являющиеся неотъемлемой частью лицензии.

Приказом министерства от 23.11.2021 № 621-о досрочно прекращено право пользования недрами по лицензии ТУЛ 80341 ТЭ от 30.11.2017, выданной ООО ГК «Русская Тройка».

Основанием для принятия решения послужило несоблюдение обществом требований технического проекта и технической документации (пункт 7.2 условий к лицензии), а именно:

– пункт 9.1, пункт 11.1.1 корректировки проектной документации Технический проект разработки и рекультивации карьера известняков строительных на участке «Рассылкино» в Веневском районе Тульской области (2019). В пределах уточненного горного отвода вдоль южного и западного бортов карьера располагаются площади горного отвода на муниципальных землях нераспределенного фонда и частично на землях сопредельных участков (8,38 га). До начала горных работ на месторождении недропользователем не решен вопрос об оформлении обозначенных земельных участков (либо части участка) под разработку карьера с переводом участков в промышленную категорию земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

– пункт 9.2 корректировки проектной документации Технический проект разработки и рекультивации карьера известняков строительных на участке «Рассылкино» в Веневском районе Тульской области (2019) – генеральный план. Промплощадка карьера, пункт коммерческого взвешивания, зона размещения временного склада мучки (отсев известняка) расположены в нарушение требований генерального плана карьера.

По мнению министерства, перечисленные основания являются существенными условиями пользования недрами (пункт 2 часть 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах)).

ООО ГК «Русская тройка», считая приказ министерства от 23.11.2021 № 621-о «О досрочном прекращении права пользования недрами ООО ГК «Русская Тройка» по лицензии ТУЛ 80341 ТЭ от 30.11.2017» не соответствующим требованиям действующего законодательства и нарушающим его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с нефтью, газом и газовым конденсатом, и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, регулируются Законом о недрах.

Согласно части 1 статьи 6 Закона о недрах недра предоставляются в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, определяющий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Пунктом 2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» (далее – Положение о порядке лицензирования), установлено, что недра в соответствии с Законом о недрах предоставляются в пользование на основании лицензий. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий.

Пунктом 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах, Положением о порядке лицензирования на владельцев лицензий возложена обязанность обеспечить соблюдение требований законодательства Российской Федерации о недрах, выполнение условий, установленных лицензией, а также своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами и прочих обязательных платежей.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах, подпунктом 2 пункта 15.2 Положения о порядке лицензирования, и с учетом части 2 статьи 23 Закона о недрах, при нарушении условий пользования недрами право пользования участками недр может быть досрочно прекращено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

Процедура досрочного прекращения права пользования недрами установлена статьей 21 Закона о недрах, а также пунктом 15.4 Положения о порядке лицензирования.

Согласно названным правовым нормам решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

При несогласии пользователя недр с решением о досрочном прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке. В случае признания решения о досрочном прекращении права пользования недрами незаконным в порядке, предусмотренном законодательством, право пользования недрами подлежит восстановлению (часть 4 статьи 20 Закона о недрах).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации такое регулирование предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования; при этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах (определение от 21.12.2011 № 1862-О-О, определение от 09.03.2017 № 565-О).

Данный вывод Конституционного Суда Российской Федерации основан на том, что решение уполномоченного органа о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой не только для защиты публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования.

Из материалов дела следует, что 13.11.2019 министерством вынесен приказ № 700-О «О приостановлении права пользования недрами ООО ГК «Русская Тройка», согласно которому приостановлено на срок до 15.02.2020 право пользования недрами по лицензии ТУЛ 80341-ТЭ. Основанием для принятия данного решения послужило невыполнение недропользователем существенных условий пользования недрами (пункт 2 часть 2 статьи 20 Закона о недрах), а именно: на карьере не обеспечена установка автомобильных весов, фиксация веса автотранспорта не производится (пункт 4.12 условий к лицензии); не оборудованы пункты мойки колес, выезжающего с территории карьера автотранспорта (пункт 4.13 условий к лицензии); не соблюдаются требования технического проекта и технической документации (пункт 7.2 условий к лицензии), а именно нарушены пункты 3.7 и 9.2 корректировки проектной документации Технический проект разработки и рекультивации карьера известняков строительных на участке «Рассылкино» в Веневском районе Тульской области (2019): текущая эксплуатация карьера и разработка месторождения осуществляется в отсутствии плана развития горных работ на 2019 год; на въезде в карьер не установлен стенд со схемой движения транспорта в карьере и дорожный знак ограничения скорости движения не более 20 км/ч.

Приказом министерства от 14.02.2020 № 93-о «О внесении изменений в приказ министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 13.11.2019 № 700-о» срок приостановления лицензии ТУЛ 80341-ТЭ продлен до 15.05.2020.

Тульская природоохранная прокуратура обратилась в министерство с письмом от 08.04.2020 № 7-02-2020, в котором указало, что Тульской природоохранной прокуратурой по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации с привлечением специалиста министерства проведена проверка по вопросу исполнения законодательства об охране окружающей среды и законодательства о недрах ООО ГК «Русская тройка», юридический адрес: <...>, при разработке участка недр для разведки и добычи известняка строительного на участке «Рассылкино».

В ходе обследования установлено, что ООО ГК «Русская Тройка» по лицензии ТУ Л 80341 ТЭ от 30.11.2017 предоставлено право пользование недрами для разведки и добычи известняка строительного на участке «Рассылкино» (вблизи д. Рассылкино Веневского района Тульской области) сроком действия до 01.12.2027.

На указанной территории расположен карьер по добыче полезного ископаемого – известняка. Въезд на территорию карьера закрыт на цепочку, территория охраняется ООО ЧОП «Кордон», справа от въезда установлен комплекс блок-модулей (промышленная площадка карьера). Вблизи промплошадки расположена стоянка техники (грузовая, добычная). Установлена весовая и мойка слева от въезда в карьер. Также на территории имеются насыпи отсева известняка. С трех сторон карьера размещены вскрышные породы. Добыча полезного ископаемого не осуществляется. Специалистами управления Росреестра по Тульской области при помощи специального геодезического оборудования закоординировано месторасположение объектов, расположенных на обследуемой территории, в целях дальнейшего сопоставления размещения объектов с границами горного отвода и границами земельных участков.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить: соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами (подпункты 2, 10).

Согласно подпункту «б» пункта 7.2 условий пользования недрами, установленными лицензией ТУЛ 80341 ТЭ, недропользователь обязуется обеспечить соблюдение требований технических проектов и технической документации.

В соответствии с пунктами 9.1, 11.1.1 корректировки проектной документации Технический проект разработки и рекультивации карьера известняков строительных на участке «Рассылкино» в Веневском районе Тульской области (2019) (далее – корректировка проектной документации), согласованной приказом министерства от 17.05.2019 № 280-О, уточненный горный отвод, а также предусмотренные проектом площади под размещение объектов производственной инфраструктуры, практически полностью перекрываются земельными участками с кадастровыми номерами 71:05:040401:471 и 71:05:040401:470.

Недостающие площади в объеме 8,38 га вдоль южного и западного бортов карьера, располагаются на муниципальных землях нераспределенного фонда и частично на землях сопредельных участков. До начала горных работ на месторождении недропользователю надлежит решить вопрос об оформлении обозначенных земельных участков (либо части участка) под разработку карьера с переводом участков в промышленную категорию земель в порядке, установленным законодательством Российской Федерации.

Согласно схеме контрольных измерений, подготовленной управлением Росреестра по Тульской области вдоль южного и западного бортов карьера, на муниципальных землях нераспределенного фонда и частично на землях сопредельных участков размещены вкрышные породы. Информацией об оформлении обозначенных земельных участков (либо части участка) под разработку карьера с переводом участков в промышленную категорию земель в порядке, установленным законодательством Российской Федерации, министерство не располагает.

Пунктом 9.2 корректировки проектной документации предусмотрено требование по размещению техкомплекса – генеральный план. Ситуационный план карьера отражен на чертеже 8.17-ТП-ГП., который является приложением к корректировке проектной документации.

Согласно данным, представленным управлением Росреестра по Тульской области, промплощадка карьера, пункт коммерческого взвешивания, зона размещения временного склада мучки (отсев известняка) расположены не в соответствии с генеральным планом карьера на начало работ.

Учитывая вышеизложенное, Тульская природоохранная прокуратура пришла к выводу о том, что ООО ГК «Русская тройка» нарушены пункты 9.1, 9.2, 11.1.1 корректировки проектной документации, подпункт «б» пункта 7.2 условий пользования недрами, установленными лицензией ТУЛ 80341 ТЭ, и обратилась в министерство природных ресурсов и экологии Тульской области.

Приказом министерства от 13.04.2020 № 190-о право пользования недрами заявителя по лицензии ТУЛ 80341 ТЭ от 30.11.2017 приостановлено. Основанием для принятия решения явилось невыполнение недропользователем существенных условий пользования недрами (пункт 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах), а именно не соблюдаются требования технического проекта и технической документации (пункт 7.2 условий к лицензии), нарушены:

– пункт 9.1, пункт 11.1.1 корректировки проектной документации Технический проект разработки и рекультивации карьера известняков строительных на участке «Рассылкино» в Веневском районе Тульской области (2019). В пределах уточненного горного отвода вдоль южного и западного бортов карьера располагаются площади горного отвода на муниципальных землях нераспределенного фонда и частично на землях сопредельных участков (8,38 га). До начала горных работ на месторождении недропользователем не решен вопрос об оформлении обозначенных земельных участков (либо части участка) под разработку карьера с переводом участков в промышленную категорию земель в порядке, установленным законодательством Российской Федерации;

Приказом министерства от 28.07.2020 № 340-о «О внесении изменений в приказ министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 13.04.2020 № 190-о» продлен срок приостановления лицензии ТУЛ 80341-ТЭ до 27.10.2020.

Приказом министерства от 27.10.2020 № 526-о «О внесении изменений в приказ министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 13.04.2020 № 190-о» продлен срок приостановления лицензии ТУЛ 80341-ТЭ до 27.04.2021.

Приказом министерства от 23.04.2021 № 526-о «О внесении изменений в приказ министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 13.04.2020 № 190-о» продлен срок приостановления лицензии ТУЛ 80341-ТЭ до 27.11.2021.

С целью устранения нарушений, послуживших основанием для приостановления права пользования недрами, общество направило в адрес министерства заявление от 24.07.2020 № 01-24-07/2020 о внесении изменений в лицензию в части изменения границ участков недр, с приложением следующих документов (согласно описи): копия письма администрации муниципального образования Веневский район от 15.11.2019 № 0953/7700, исключающего возможность использования земельного участка, прилегающего к земельному участку с кадастровым номером 71:05:040401:471, копии заявлений собственников прилегающих земельных участков с отказом о переводе земель в другую категорию, перечень предлагаемых изменений, схема ситуационного плана предлагаемых границ земельных участков, входящих в горноотводный акт, краткий отчет о выполнении условий пользования недрами.

Таким образом, одним из оснований для обращения общества в адрес министерства с заявлением о внесения изменения в лицензию явился отказ собственников прилегающих земельных участков, включенных в состав горного отвода, в переводе их земельных участков в другую категорию и предоставлении для использования.

Письмом от 27.07.2020 № 29-15/6888 ООО ГК «Русская Тройка» в удовлетворении заявления было отказано. При этом министерство указало, что данное решение принято в связи с отсутствием в представленных документах обоснования необходимости внесения изменений и дополнений, а именно: не представлен краткий отчет пользователя недр о выполнении условий пользования недрами с приложением документов, подтверждающих информацию, указанную в отчете.

Не согласившись с данным отказом, общество обратилось в Арбитражный суд Тульской области заявлением о признании незаконным отказа от 27.07.2020 № 24-15/6888 о внесении изменений в лицензию и обязании внести изменения в лицензию (дело № А68-8568/2020).

Решением Арбитражного суда Тульской области от 24.05.2021 по делу № А68-8568/2020, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2021, признан незаконным отказ министерства от 27.07.2020 № 24-15/6888; на министерство возложена обязанность в тридцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу рассмотреть заявление ООО ГК «Русская тройка» о внесении изменений и дополнений в лицензию ТУЛ 80341 ТЭ от 24.07.2020 № 01-24-07/2020.

Во исполнение указанного решения министерством повторно рассмотрено заявление ООО «ГК «Русская тройка» от 24.07.2020 № 01-24-07/2020 о внесении изменений в лицензию в части изменения границ участков недр.

Письмом от 30.09.2021 № 24-15/9944 уполномоченный орган отказал заявителю во внесении изменений в лицензию со ссылкой на пункт 19 и подпункт 1 пункта 25 Административного регламента предоставления государственной услуги «Внесение изменений и дополнений, переоформление лицензий на право пользования участком недр местного значения», утвержденного постановлением правительства Тульской области от 01.07.2012 № 361, а именно: в связи с отсутствием обоснования необходимости внесения изменений и дополнений, а также отсутствием приложений к краткому отчету, подтверждающих информацию, указанную в нем, в том числе подтверждающую исполнение раздела 7 условий пользования недрами.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 23.05.2022 по делу № А68-13862/2021 признан незаконным отказ министерства от 30.09.2021 № 24-15/9944, на министерство возложена обязанность внести изменения в лицензию ТУЛ 80341 ТЭ от 30.11.2017, выданную ООО «Группа компаний «Русская тройка» для разведки и добычи известняка строительного на участке «Рассылкино», в части изменения границ уточненного горного отвода, указанных в лицензии.

В соответствии с абзацем третьим пункта 16.2 Положения о порядке лицензирования владельцы лицензий обязаны соблюдать требований технических проектов и схем развития горных работ.

Согласно части 2 статьи 20 Закона о недрах закрепляет основания (случаи), при которых право пользования недрами может быть прекращено органами, предоставившими лицензию, в частности, в случаях нарушения пользователем недр условий лицензии на пользование недрами, однократное несоблюдение которых в соответствии с такой лицензией является основанием для досрочного прекращения права пользования недрами, систематического (два и более раза в течение четырех лет) нарушения условий пользования участком недр по лицензии на пользование недрами, а также если пользователь недр в течение установленного лицензией на пользование недрами срока не приступил к осуществлению пользования недрами (пункты 2, 3 и 4).

При этом, как верно отметил суд первой инстанции, включение министерством в условия пользования недрами положений о том, что перечисленные в них требования, включая отсылочные, являются существенными (пункт 11.3), указывает на правовую неопределенность, предполагающую наделение контролирующих органов широкими дискреционными полномочиями и устанавливающую завышенные требования, предъявляемые к лицу для реализации его прав и законных интересов.

Суд пришел к справедливому выводу о том, что основанием для прекращения права пользования недрами не могут являться условия, имеющие отсылочный характер при отсутствии непосредственной связи с невозможностью дальнейшего пользования недрами.

Кроме того, указанное министерством нарушение пункта 9.2 корректировки проектной документации не подтверждается Техническим проектом, а именно пунктами 3.5.1.3.9, 3.10.2, 4.1, 4.3.

В соответствии со статьей 23.2 Закона о недрах разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технического водоснабжения и объем добычи которых составляет не более 100 кубических метров в сутки) осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Состав и содержание технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых определяются правилами подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством Российской Федерации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

Такой порядок установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2010 № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» (далее – Постановление № 118).

Постановлением № 118 требования по соблюдению условий технического проекта по размещению зон производственных подразделений в процессе эксплуатации месторождения не предъявляются.

В связи с изложенным суд области по праву заключил, что условия размещений зон производственных подразделений в процессе эксплуатации месторождения не являются существенными лицензионными условиями.

На основании пункта 105 Административного регламента, утвержденного приказом Минприроды России от 29.09.2009 № 315 (далее – Административный регламент), действующего на момент вынесения приказа от 23.11.2021, при наличии оснований для принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами, предусмотренных статьей 20 Закона о недрах, должностное лицо структурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензирование, в течение 7 дней направляет комплект документов в Комиссию по досрочному прекращению права пользования недрами либо в соответствующий территориальный орган Роснедр в соответствии с разграничением полномочий между Роснедрами и его территориальными органами.

В случае, если по результатам рассмотрения документов, указанных в пункте 103 данного Административного регламента, будет признано, что основания для принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами отсутствуют, то должностное лицо структурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензирование, в течение 10 рабочих дней направляет в орган, направивший представление (предложение) о рассмотрении вопроса по досрочному прекращению, приостановлению или ограничению права пользования участком недр, мотивированный отказ, подписанный у руководителя Роснедр или его территориального органа, в досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами.

Должностное лицо структурного подразделения Роснедр или его территориального органа, ответственного за лицензирование, в течение 7 дней с момента получения копии акта Росприроднадзора о проверке устранения (неустранения) пользователем недр нарушений, указанных в письменном уведомлении о допущенных пользователем недр нарушениях, готовит комплект документов в отношении конкретного участка недр и направляет его на повторное рассмотрение Комиссии. При этом на повторном рассмотрении материалов по досрочному прекращению, приостановлению или ограничению права пользования недрами Комиссия принимает рекомендательные решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами в отношении конкретного участка недр либо о нецелесообразности проведения указанных административных процедур (пункт 111 Административного регламента).

В соответствии с Положением о министерстве природных ресурсов и экологии Тульской области, утвержденным постановлением правительства Тульской области от 07.10.2011 № 13 (далее – Положение № 13), министерство регулирует отношения по недропользованию (пункт 1 указанного Положения).

Порядок принятия министерством природных ресурсов и экологии Тульской области решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр местного значения на территории Тульской области, утвержденный приказом министерства от 28.06.2013 № 34-о, процедуры досрочного прекращения права пользования недрами не содержит.

В связи с этим приводимые министерством доводы о неприменении судом положений Порядка принятия министерством природных ресурсов и экологии Тульской области решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр местного значения на территории Тульской области, утвержденного приказом министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 28.06.2013 № 34-о, отклоняются апелляционным судом.

Административный регламент детально регулирует названную выше процедуру, и с учетом равного объема гарантий недропользователей, суд верно указал, что в данном случае названный регламент подлежит применению к спорным правоотношениям.

В соответствии с пунктами 1, 30-39 Положения № 13 министерство регулирует отношения в недропользовании местного значения.

Частью 2 статьи 20 Закона о недрах предусмотрено, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в том числе случаях нарушения пользователем недр существенных условий лицензии.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 07.05.2015 по делу № 305-КГ14-6820, А40-800/2014, исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения либо приостановления права пользования недрами закреплен в статье 20 Закона о недрах. При этом в части 1 статьи 20 перечислены основания, влекущие исключительно безусловное прекращение права пользования недрами. В части 2 данной статьи приведены обстоятельства, дающие право органам, предоставившим лицензию, рассмотреть вопрос о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами.

Статьей 21 Закона о недрах урегулирован порядок досрочного прекращения права пользования недрами.

Данная статья предусматривает наличие различных вариантов осуществления государственной функции по досрочному прекращению права пользования недрами в зависимости от основания инициации указанной процедуры. К ним относятся: прекращение права пользования недрами по инициативе владельца лицензии; непосредственно после принятия уполномоченным органом решения об этом с письменным уведомлением недропользователя; принятие решения о прекращении права пользования недрами только по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Согласно части 4 статьи 21 Закона о недрах в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части 2 статьи 20 данного Закона, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Таким образом, из указанной нормы прямо следует, что она регулирует процедуру досрочного прекращения права пользования недрами и не распространяется на приостановление права пользования недрами.

В случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии право пользования недрами может быть как досрочно прекращено, так и приостановлено или ограничено (пункт 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах).

При этом обязательным условием для принятия решения о прекращении права пользования недрами является проверка (установление) органом, выдавшим лицензию, факта устранения или неустранения нарушений, указанных в письменном уведомлении, в трехмесячный срок.

Из материалов дела следует, что проверка устранения обществом выявленных нарушений министерством не проводилась, на основании чего суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что министерством нарушены административные процедуры, предусмотренные пунктами 107, 108, 111 Административного регламента, и отсутствии доказательств того, что в течение трехмесячного срока после поступления уведомления нарушения обществом не устранены.

Частью 4 статьи 20, статья 50 Закона о недрах предусмотрено права пользователя недр в случае несогласия с решением о прекращении права пользования недрами обжаловать его в судебном порядке. Это предполагает право заявителя ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах.

Изложенное означает, что предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела (пункт 2.1 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 1862-О-О, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22.03.2012 № 412-О-О).

Досрочное прекращение разрешения на пользование недрами, аннулирование лицензии на этот вид деятельности в силу положений Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает правоспособность юридического лица, поскольку не дает возможность заниматься определенным видом деятельности и соответственно является мерой государственного принуждения. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (постановления от 12.05.1998 № 14-П, 30.07.2001 № 13-П, определение от 14.12.2000 № 244-О) неоднократно подчеркивал, что меры государственного принуждения должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым к такому роду мерам юридической ответственности.

Уполномоченному органу следует исходить из того, что досрочное прекращение права пользования является крайней мерой воздействия на нарушителя, которая должна применяться исходя из характера содеянного и только в тех случаях, когда другие, более мягкие меры принуждения, не смогут оказать на нарушителя должного воздействия и не приведут к соблюдению им установленного лицензией порядка пользования недрами. При рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами в связи с нарушением условий лицензии подлежит выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности устранения этого нарушения. Решение о досрочном прекращении лицензии должно отвечать требованиям справедливости, быть адекватной мерой, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Как указывалось выше, основанием для вынесения оспариваемого приказа от 06.03.2019, явилось нарушение пользователем недр пункта 9.1, пункт 11.1.1 корректировки проектной документации Технический проект разработки и рекультивации карьера известняков строительных на участке «Рассылкино» в Веневском районе Тульской области (2019). В пределах уточненного горного отвода вдоль южного и западного бортов карьера располагаются площади горного отвода на муниципальных землях нераспределенного фонда и частично на землях сопредельных участков (8,38 га). До начала горных работ на месторождении недропользователем не решен вопрос об оформлении обозначенных земельных участков (либо части участка) под разработку карьера с переводом участков в промышленную категорию земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Общество обращалось в министерство с заявлением от 24.07.2020 о внесении изменений в лицензию в части изменения границ участков недр.

Письмом от 27.07.2020 министерство отказало заявителю во внесении изменений в лицензию.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 24.05.2021 по делу № А68-8568/2020 данный отказ признан незаконным, суд обязал повторно рассмотреть заявление общества.

При повторном рассмотрении заявления министерство вновь приняло решение об отказе от 30.09.2021 (обжалован в суде).

Письмом от 13.10.2021 (до истечения срока приостановления лицензии – 27.11.2021) общество представило в министерство дополнительные документы, которые подлежали проверке (в том числе принимая во внимание установленное законом право продления сроков устранения причин приостановления права пользования недрами).

Между тем, поскольку административный орган от данной проверки уклонился, то суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о преждевременности вынесенного министерством решения, оформленного приказом от 23.11.2021, и правомерно указал, что при фактических обстоятельствах настоящего спора это означает не только недостаточную доказанность обстоятельств, которые в силу закона могут являться основанием для досрочного прекращения права пользования недрами, но и нарушение положений части 4 статьи 21 Закона о недрах.

Таким образом, установив факт несоблюдения министерством административных процедур, предполагающих проверку и фиксацию устранения (неустранения) обществом выявленных нарушений, оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд области пришел к правильному выводу о недоказанности имеющего существенное значение для рассмотрения настоящего дела обстоятельства, предусмотренного статьей 21 Закона о недрах, поскольку оспариваемый приказ принят министерством без проверки факта устранения заявителем нарушений, что противоречит статье 21 названного Закона.

На основании изложенного апелляционная коллегия находит обоснованным вывод суда первой инстанции о незаконности принятого министерством приказа от 23.11.2021 № 621-о «О досрочном прекращении права пользования недрами ООО ГК «Русская Тройка» по лицензии ТУЛ 80341 ТЭ от 30.11.2017», нарушающего права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводы апелляционной жалобы проверены судом апелляционной инстанции и не могут повлиять на законность и обоснованность обжалуемого решения, поскольку, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся к несогласию с оценкой судом первой инстанции установленных обстоятельств по делу и имеющихся в деле доказательств, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 10.06.2022 по делу № А68-14038/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.В. Большаков

Судьи

В.Н. Стаханова

Е.Н. Тимашкова