Гражданский кодекс часть 1

Резолютивная часть постановления объявлена октября 2017 года .
Постановление изготовлено в полном объеме октября 2017 года .

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Шуйской С.И.,

судей Сириной В.В.,

ФИО1,

при протоколировании судебного заседания с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел кассационную жалобу публичного акционерного общества «Газпромнефть-Тюмень» (истца) на решение от 24.02.2017 Арбитражного суда Тюменской области (судья Безиков О.А.) и постановление от 08.06.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Золотова Л.А., Лотов А.Н., Шиндлер Н.А.) по делу № А70-16026/2016 по заявлению публичного акционерного общества «Газпромнефть-Тюмень» (625001, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>) к управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области (625031, <...> д 20, ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным предписания от 28.10.2016 № 1846

В заседании приняли участие представители:

от публичного акционерного общества «Газпромнефть-Тюмень» (истца) – ФИО2 по доверенности от 20.12.2016 № 29-Д;

от управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области (заинтересованного лица) – ФИО3 по доверенности от 04.10.2017 № 95, ФИО4 по доверенности от 03.10.2017 № 92.

Суд установил:

публичное акционерное общество «Газпромнефть-Тюмень» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением к управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области (далее – управление Росреестра) о признании незаконным предписания от 28.10.2016 № 1846 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

Требования со ссылкой на Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ) мотивированы тем, что заинтересованное лицо при вынесении предписания должно было учесть реальную возможность истца устранить данное нарушение.

Решением от 24.02.2017 Арбитражного суда Тюменской области, оставленным без изменения постановлением от 08.06.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе общество просит вынесенные судебные акты отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении его требований.

Податель жалобы не согласен с выводом судов об исполнимости оспариваемого предписания, так как данный вывод сделан без учета положений Закона № 257-ФЗ, исследования наличия у общества возможности смены разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 72:17:1907006:159 применительно к градостроительному регламенту зоны, к которой относится данный земельный участок.

Считает, что совокупность норм Закона № 257-ФЗ позволяет прийти к выводу о том, что объекты дорожного сервиса необходимо рассматривать с элементами обустройства дорог, перечисленными в части 6 статьи 22 названного Закона.

При этом заявитель указывает, что доступ на земельный участок невозможен из-за отказа владельца автомобильной дороги, в связи с чем строительство объекта дорожного сервиса – автозаправочной станции (далее – АЗС) невозможно, а реализация нерентабельных (убыточных) проектов противоречит деятельности общества как коммерческой организации, целью которой является извлечение прибыли.

Полагает, что путем смены вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом проблема доступа на земельный участок с автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-351 Екатеринбург – Тюмень не будет разрешена и не приведет к использованию земельного участка для строительства объекта придорожного сервиса.

Общество также ссылается на то, что им в период владения земельным участком предпринимались меры для использования участка в соответствии с его разрешенным использованием, но в силу наличия объективных препятствий использование земельного участка для строительства АЗС сети «Газпромнефть» невозможно.

Заявитель обращает внимание на нарушение апелляционным судом норм процессуального права, выразившихся в отказе в приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, представленных в обоснование доводов апелляционной жалобы.

В дополнениях к кассационной общество указывает, что Тюменским областным судом отменено постановление мирового судьи, которым общество привлечено к административной ответственности, следовательно, его вина отсутствует.

В отзыве на кассационную жалобу управление Росреестра просит оставить без изменения оспариваемые судебные акты ввиду несостоятельности содержащихся в жалобе аргументов.

В судебном заседании представитель общества поддержал позицию, изложенную в кассационной жалобе, а представители управления Росреестра возражали против ее удовлетворения.

Выслушав пояснения представителей сторон, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке, предусмотренном статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции считает их не подлежащими отмене в связи со следующим.

Как установлено судами и усматривается из материалов дела, на основании распоряжения от 07.10.2016 № 1846 управлением Россреестра была проведена внеплановая выездная проверка в отношении общества с целью контроля исполнения предписания от 30.03.2016 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

По результатам проверки составлен акт от 28.10.2016 № 1846, в котором зафиксировано нарушение земельного законодательства, выразившееся в том, что земельный участок, расположенный по адресу: Тюменская область, Тюменский район, Переваловское муниципальное образование, севернее автодороги Екатеринбург-Тюмень, 301 км-301,5 км, участок № 2, с кадастровым номером 72:17:1907006:159, категория земель: земли населенных пунктов, с разрешенным использованием – под строительство АЗС, принадлежащий обществу на праве собственности, зарегистрированном 26.08.2009 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имуществ и сделок с ним за номером 72-72-01/234/2009-008, не используется по назначению в соответствии с его разрешенным видом.

Обществу выдано предписание от 28.10.2016 № 1846, в котором заявителю предписано устранить указанное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке в срок до 28.04.2017.

Полагая, что предписание является незаконным, общество оспорило его в арбитражном суде.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из их недоказанности.

Выводы судов отвечают установленным по делу фактическим обстоятельствам и применимому к спорным правоотношениям законодательству.

Согласно части 1 статьи 198, частей 4, 5 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории и определение правового режима земель исходя из их принадлежности к определенной категории и исходя из разрешенного использования таких земель в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В статье 42 ЗК РФ закреплена обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и видом разрешенного использования, способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

На основании пункта 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к ряду территориальных зон (статья 85 ЗК РФ).

Статьями 1, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что градостроительные регламенты устанавливаются в правилах землепользования и застройки и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства соответствующей территориальной зоны.

Сведения о виде разрешенного использования, вносимые в государственный кадастр недвижимости (далее – ГКН), должны соответствовать фактическому использованию участка и видам разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для соответствующей территориальной зоны (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 03.06.2014 № 818/14).

Таким образом, право выбора вида разрешенного использования земельного участка не отменяет обязанности общества обеспечить соответствие вида разрешенного использования земельного участка, учтенного в ГКН, его фактическому использованию и предусмотренным градостроительным регламентом видам разрешенного использования.

Согласно пункту 13 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменении видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения ГКН о разрешенном использовании земельного участка.

Из изложенного следует, что изменение вида разрешенного использования земельных участков, для которых утверждены правила землепользования и застройки и установлены градостроительные регламенты, осуществляется правообладателями земельных участков самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования и подлежит отражению в ГКН.

Вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 72:17:1907006:159 «под строительство АЗС» внесен в ГКН 07.05.2009, что вытекает из кадастрового паспорта земельного участка от 22.06.2009 № 7217/204/09-11012, выписки из ГКН от 03.02.2010 № 7272/201/10-003076 .

В ходе проведения 30.03.2016 управлением Росреестра проверки установлено, что фактически указанный земельный участок с южной стороны огорожен деревянным забором, с северной западной и восточной стороны ограждение отсутствует, земельный участок освобожден от построек, зарос травяной растительностью, складирован грунт, не используется обществом в соответствии с целевым назначением, а именно под строительство АЗС (акт проверки № 290).

Данное обстоятельство также подтверждено актом проверки от 28.10.2016 № 1846.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу о непринятии обществом всех возможных мер, направленных на устранение нарушений земельного законодательства, и подтверждении материалами рассматриваемого спора нарушения ответчиком правового режима использования земельного участка, установленного положениями статей 1, 7, 42 ЗК РФ.

Согласно пункту 2 статьи 71 ЗК РФ государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Пунктом 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 № 1 (далее – Положение), к числу органов, уполномоченных осуществлять государственный земельный надзор, отнесена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы.

К полномочиям Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов относится осуществление государственного земельного надзора за соблюдением требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием (пункт 3 Положения).

Пунктом 5 статьи 71 ЗК РФ предусмотрено, что должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1); выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (подпункт 5).

В пункте 6 Положения определено, что в рамках государственного земельного надзора осуществляется, в том числе принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Следовательно, управление Росреестра в рамках предоставленных ему полномочий осуществило проверку использования обществом земельного участка и выдало ему предписание.

Что касается утверждения заявителя о незаконности выданного предписания со ссылкой на наличие объективных обстоятельств,препятствующих использованию участка в целях, определенных правоустанавливающими документами, а именно: на неоднократный отказ владельца автомобильной дороги на согласование съезда к предполагаемому размещению АЗС на принадлежащем обществу земельном участке, то суды обосновано его отклонили, поскольку приведенные обществом обстоятельства не являются бесспорным доказательством незаконности и неисполнимости предписания.

При этом суды верно отметили, что у общества имелась установленная законодательством возможность по изменению вида разрешенного использования земельного участка в случае отсутствия объективной возможности использования земельного участка без нарушения вышеназванных требований.

Более того, как установил апелляционный суд, общество только после принятия обжалуемого решения суда осуществило анализ рентабельности использования земельного участка и согласно протоколу заочного совещания комиссии по непрофильным и неэффективным активам от 27.04.2017 № ПТ-307.0001/006 спорный земельный участок включило в перечень непрофильных и неэффективных активов, а также в связи с неэффективностью его использования в сети АЗС «Газпромнефть» с целью строительства АЗС приняло решение о продаже земельного участка третьим лицам.

Доказательств объективной невозможности исполнения действующего законодательства материалы дела не содержат.

Отказ апелляционного суда в приобщении к материалам дела представленных истцом дополнительных документов не противоречит части 2 статьи 268 АПК РФ и пункту 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», учитывая, что эти документы не существовали при рассмотрении дела в суде первой инстанции.

В силу правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.05.2009 № 17426/08, в основу судебного акта суда апелляционной (а значит кассационной) инстанции могут быть положены доказательства, удостоверяющие факты, которые имели место только до вынесения решения первой инстанции.

Ссылка заявителя на судебный акт Тюменского областного суда, которым, по его утверждению, отменено постановление мирового судьи о привлечении общества к административной ответственности, и на отсутствие его вины, не принимается во внимание, так как эти обстоятельства не были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, обжалуемые судебные акты не основаны на виновности или невиновности общества в совершении административного правонарушения.

Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, выводов судов не опровергают, о неправильном применении норм права не свидетельствуют, по существу, сводятся к несогласию с оценкой судов относительно установленных ими обстоятельств и исследованных доказательств, оснований для которой у суда кассационной инстанции не имеется и в силу статьи 286 АПК РФ не входит в компетенцию суда.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (статья 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 24.02.2017 Арбитражного суда Тюменской области и постановление от 08.06.2017 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А70-16026/2016оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья С.И. Шуйская

Судьи В.В. Сирина

В.В. Тихомиров