Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17.02.2017 по делу № А71-14643/2016 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2017 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Администрации города Сарапула – ФИО2 (доверенность от 28.12.2016 № 02-10/7372), ФИО3 (доверенность от 28.11.2016 № 02-10/7341).

Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее - предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Удмуртской республики с заявлением к администрации города Сарапула (далее – Администрация, заинтересованное лицо) о признании незаконными действий Администрации по установлению минимальных отступов от границ земельного участка до места размещения объекта недвижимости в размере 3,5 м. в градостроительном плане земельного участка (далее – ГПЗУ) RU18305000-666 от 22.09.2016 и обязании Администрацию внести изменения в ГПЗУ RU18305000-666 от 22.09.2016, по адресу: <...> кадастровый номер 18:30:000264:4 - а именно: установить в ГПЗУ минимальный отступ 0 метров от границ участка расположенных между точками 1-6(координаты 346584,09/2265790,54 - 346581,81/2265823,29); между точками 6-5 (координаты 346581,81/2265823,29 - 346559,79/2265820,85); между точками 5-4 (координаты 346559,79/2265820,85- 346560,37/2265811.26), применив требования Правил землепользования и застройки города Сарапула, утвержденных Решением Сарапульской городской Думы 22.12.2011 № 3-174 (далее – Правила землепользования) в редакции, действовавшей на 31.12.2015 (с учетом уточнения заявления принятого судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 17.02.2017 (судья Яцинюк Н.Г.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2017 (судьи Жукова Т.М, Макарова Т.В., Полякова М.А.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе предприниматель просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, нарушение ими норм материального и процессуального права.

Заявитель жалобы считает необоснованным вывод судов о том, что причиной отмены ГПЗУ №RU18305000-000000000000616 от 31.12.2015, явилось распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 12.09.2016 № 1250-Р «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Сарапула, утвержденные решением Сарапульской городской Думы от 22.11.2011 № 3-174 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Сарапула» о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Сарапула, утвержденные решением Сарапульской городской Думы от 22.12.2011 №3-174 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Сарапула» (далее – Распоряжение № 1250-Р), изменившее Правила землепользования, поскольку он был отменен Администрацией по собственной инициативе в один день с утверждением оспариваемого ГПЗУ № RU18305000-666 от 22.09.2016 при отсутствии нарушений законодательства при выдаче ГПЗУ от 31.12.2015. Игнорирование судами данных доводов, по мнению предпринимателя, привело к неправильному истолкованию судами ч. 1 ст. 48 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), согласно которой реализация органами местного самоуправления полномочий права по отмене ранее принятых нормативно правовых актов не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Предприниматель полагает, что выводы судов об отсутствии с его стороны оспаривания постановления Администрации от 22.09.2016 № 2509 противоречат заявленным им требованиям, в которых он фактически оспаривает данное постановление в части отступов от границ земельного участка. Заявитель жалобы, считает, что факт наличия нарушений его прав в сфере предпринимательской деятельности со стороны Администрации, выражается в незаконном уменьшении на 201 кв.м. площади земельного участка, на которой возможно строительство объектов коммерческой недвижимости, вытекающий из незаконного ограничения площади застройки в ГПЗУ от 22.09.2016, между тем ограничение площади застройки в отношении земельного участка, на котором предполагается строительство объекта недвижимости коммерческого назначения, является прямым ограничением прав заявителя на использование принадлежащего ему на праве собственности земельного участка согласно ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации. Предприниматель также указал, что ограничение площади застройки коснулось нескольких, а не всех ГПЗУ, выданных Администрацией ранее вступления в силу Распоряжения № 1250-Р. Признание судами, что в качестве критериев, по которым Администрация определяла необходимость приведения ранее выданного ГПЗУ в соответствие с вновь принятым Распоряжением №1250-Р, является наличие проектной документации, либо наличия разрешения на строительство, что, по мнению предпринимателя, является незаконным, поскольку, прямо нарушает принцип равенства всех участников гражданских правоотношений, закрепленное в ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. Заявитель также отметил, что, единственной и объективной причиной, по которой он не приступал к подготовке проектной документации на строительство явились незаконные действия Администрации в виде ограничения площади застройки, а не безосновательное бездействие предпринимателя. Заявитель жалобы считает, что судами, в нарушение положений ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не было дано надлежащей оценки его доводам.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов заявителя кассационной жалобы в порядке, предусмотренном ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

При рассмотрении спора судами установлено, что предприниматель, полагая, что Администрация при составлении ГПЗУ № RU18305000-666 от 22.09.2016 на основании его заявления от 02.12.2015 обязана была руководствоваться требованиями законов, нормативно-правовых актов, в редакции, действовавшей на 31.12.2015, обратился в с рассматриваемыми требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из следующего.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В предмет доказывания по делу о признании незаконными действий регистрирующего органа входит нарушение этим органом требований закона при осуществлении государственной регистрации, а также нарушение оспариваемыми действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя либо нарушение публичных интересов (ч. 4 ст. 200, ч. 2, 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При исследовании обстоятельств рассматриваемого дела судами первой и апелляционной инстанций установлено, что согласно свидетельству о государственной регистрации права от 25.02.2014 заявитель является собственником земельного участка с кадастровым номером 18:30:000264:4, общей площадью 588 кв.м., расположенного по адресу: <...> категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: аптека. магазины. объекты обслуживания населения (предприятия по ремонту бытовой техники, парикмахерские, ателье и др). административные и офисные здания. Торговые комплексы. (Зона многофункциональной и общественно-деловой застройки малой этажности (1-5 этажей)).

Предприниматель 02.12.2015 обратился в Администрацию с заявлением о подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 18:30:000264:4, расположенного по адресу: <...> для строительства объекта капитального строительства: торговый комплекс, на основании которого постановлением Администрации от 31.12.2015 № 3663 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 18:30:000264:4 за № RU18305000-000000000000616 от 31.12.2015, расположенного по адресу: <...> разрешенное использование земельного участка – зона многофункциональной жилой и общественно-деловой застройки малой этажности (1-5 этажей) - ЖД2.

Решением Сарапульской городской Думы от 22.12.2011 № 3-174 утверждены Правила землепользования и застройки г. Сарапула, согласно п. 1 ст. 5 которых со дня вступления в силу настоящих Правил документация по планировке территории, утвержденная в установленном порядке до введения в действие Правил, действует в части, не противоречащей настоящим Правилам.

Правительством Удмуртской Республики 12.09.2016 издано Распоряжение № 1250-р, которым были внесены изменения в Правила землепользования, в соответствии с которым в том числе п. 11 ч. 3 ст. 50 изложен в следующей редакции: «11) минимальный отступ от границы земельного участка до границ смежного земельного участка составляет 3,5 м для всех территориальных зон (кроме территориальной зоны Ж4). В случае если земельный участок граничит с землями неразграниченной государственной собственности, минимальный отступ так же составляет 3,5 м.», которое является действующим, никем не оспорено.

Постановлением Администрации от 22.09.2016 № 2508 в связи с Распоряжением № 1250-р отменено Постановление Администрации от 31.12.2015 № 3663, признан недействительным ГПЗУ № RU18305000-000000000000616 от 31.12.2015.

Постановлением Администрации от 22.09.2016 № 2509 утвержден градостроительный план земельного участка земельного участка с кадастровым номером 18:30:000264:4 №RU18305000-666, расположенного по адресу: <...> разрешенное использование земельного участка - зона многофункциональной жилой и общественно-деловой застройки малой этажности (1-5 этажей) - ЖД2.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Протокол публичных слушаний от 08.09.2016, назначенных Постановлением Главы муниципального образования «Город Сарапул» от 12.07.2016 № 41 официально опубликован на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://vvww.udmurt.ru.

Так же на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://vvww.udmurt.ru были опубликованы проект внесения изменений в Правила землепользования, Постановление Главы Муниципального образования «Город Сарапул» «О назначении публичных слушаний в городе Сарапуле» от 12.07.2016 № 41, заключение по результатам публичных слушаний по проекту о внесении изменений в «Правила землепользования и застройки города Сарапула», утвержденные решением Сарапульской городской Думы от 22.12.2011 от 20.09.2016 № 3-174.

Суды верно указали, что поскольку изменения, внесенные в Правила землепользования на основании Распоряжения № 1250-р действуют в отношении всех территориальных зон города Сарапула, противоречие ГПЗУ градостроительному регламенту должно рассматриваться как несоответствие положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и разрешаться в пользу градостроительного регламента в составе Правил землепользования, поскольку Правила землепользования являются нормативным правовым актом, который носит обязательный характер.

Как установлено судами заявителю с учетом положений ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации в установленный срок на его заявление от 02.12.2015 был выдан ГПЗУ № RU18305000-000000000000616 от 31.12.2015, в дальнейшем, ему был выдан новый ГПЗУ № RU18305000-666, с учетом его заявления и изданием Распоряжения №1250-р, и необходимостью приведения его в соответствие с новой редакцией ст. 50 Правил землепользования.

При этом суды отметили, что Постановление Администрации от 22.09.2016 № 2508 и Постановление Администрации от 22.09.2016 № 2509 заявителем в установленном законом порядке не обжалованы.

В силу ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно ч. 4 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Из указанных норм следует, что муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля уполномоченными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты должны основываться на принципах, направленных, в том числе, на обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий; ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности и т.д. (ст. 2Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ст. 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. В случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков. Подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории осуществляется в соответствии с системой координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости.

Статьей 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрена необходимость подготовки градостроительных планов земельных участков применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам, в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

В составе градостроительного плана земельного участка указываются, в том числе, границы земельного участка, информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке, а также информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия.

Статьей 46Градостроительного кодекса Российской Федерации установлена обязанность органов местного самоуправления по заявлению физического или юридического лица о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, осуществить в течение тридцати дней со дня поступления обращения подготовку градостроительного плана земельного участка, утверждение и предоставление его бесплатно заявителю.

Приказом от 10.05.2011 № 207 Министерство регионального развития Российской Федерации утвердило форму градостроительного плана земельного участка (далее – Форма).

На основании приведенных норм суды верно указали, что градостроительный план земельного участка является документом, в котором содержатся сведения (сообщения, данные) о конкретном земельном участке, позволяющие идентифицировать этот земельный участок и определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства. Эти сведения необходимы для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах земельного участка. Каких-либо прав и ограничений данный документ не устанавливает.

Кроме того, суды верно руководствовались правовой позицией Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 №1633/13, согласно которой по смыслу статей 41 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок»

С учетом изложенного суды пришли к правомерным выводам, что оспариваемые действия по выдаче заявителю градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 18:30:000264:4 за № RU18305000-666 с учетом изменений, внесенных на тот момент в Правила землепользования на основании Распоряжения № 1250-р, являются законными и не нарушают прав заявителя в предпринимательской деятельности.

Суды верно исходили из того, что по смыслу ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации вопросы о соответствии проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и возможности осуществления реконструкции объекта капитального строительства разрешаются органом местного самоуправления на стадии выдачи разрешения на строительство. Как самим градостроительным планом земельного участка, так и фактом его выдачи заявителю не может быть подтверждено соответствие назначения проектируемого объекта документам градостроительного зонирования (правилам землепользования и застройки) и территориального планирования. Градостроительный план земельного участка относится к документам, необходимым для проведения государственной экспертизы проектной документации и принятия решения о выдаче разрешения на строительство (ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса <...> Положения о составе проектной документации и требования к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87).

Вопрос о возможности осуществления строительства на спорных земельных участках решается при выдаче разрешения на строительство на основе, в том числе сопоставления испрашиваемого строительства с разрешенными согласно градостроительному плану действиями на участке, а градостроительный план носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по возможной застройке земельного участка, следовательно, на стадии выдачи градостроительного плана не рассматривается вопрос о возможности строительства. Между тем из пояснений предпринимателя судами установлено, что проектная документация отсутствует.

При указанных обстоятельствах, суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, основаны на неправильном толковании указанных норм материального права, без учета сложившейся практики их применения и установленных по делу обстоятельств, не свидетельствуют о нарушении судами норм права, по существу сводятся к изложению правовой позиции по заявлению и выражают несогласие с ее правовой оценкой, оснований для непринятия которой у суда кассационной инстанции не имеется, в связи с чем подлежит отклонению, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств, а выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 3, 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 17.02.2017 по делу № А71-14643/2016 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2017 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий М.В. Торопова

Судьи И.А. Татаринова

С.Н. Соловцов