Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике (далее – управление, заявитель) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 05.10.2021 по делу № А71-6574/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Прокуратуры Удмуртской Республики (далее – прокуратура) – ФИО1 (паспорт, служебное удостоверение);

управления – ФИО2 (доверенность от 10.01.2022, паспорт).

Общество с ограниченной ответственностью «Максима групп» (далее – общество, ООО «Максима групп») обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным распоряжения управления от 28.04.2021 № 722 о проведении плановой выездной проверки.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, прокуратура.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 05.10.2021 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда
от 24.01.2022 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, в удовлетворении требований отказать, ссылаясь на нарушение судами норм материального права.

По мнению заявителя жалобы, оспариваемое распоряжение вынесено при наличии законных оснований, не нарушает прав и законных интересов общества.

В обоснование доводов жалобы управление указывает на неправомерное применение судами к рассматриваемому спору определения Верховного Суда Российской Федерации от 28.02.2020 № 306-ЭС19-19540, поскольку в нем указано на проведение проверок в отношении хозяйствующего субъекта в течение одного календарного года (2018 года), а не в течении трех предыдущих лет. Отмечает, что на территории Удмуртской Республики последняя плановая проверка ООО «Максима Групп» была проведена управлением в сентябре 2016 года. С учетом того, что планирование плановых проверок хозяйствующих субъектов осуществляется на каждой территории индивидуально, а ООО «Максима Групп» по риск-ориентированному подходу присвоен значительный риск, планирование плановой проверки на 2021 год данного объекта, а также проведение плановой проверки за указанный период осуществлялось в соответствии положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ). Считает, ссылка судов на то, что за периоды с 2018 год по 2020 год на территории Российской Федерации организованы и проведены плановые проверки иными территориальными Управлениями Роспотребнадзора свидетельствует лишь о том, что в данном случае была проверена деятельность общества на определенных обособленных территориях, а не по всем местам деятельности одновременно с вынесением одного распоряжения и, соответственно, превышениями общего срока проведения контрольно-надзорной деятельности. При проведении контрольных (надзорных) мероприятиях в отношении ООО «Максима групп» в период с 2018 года по 2020 год речь идет о других субъектах, по месту осуществления деятельности контролируемого лица, что соответствует положениям части 2 статьи 12 Закона № 294-ФЗ. В связи с этим полагает, выводы судов о том, что срок проведения плановой проверки по распоряжению управления от 28.04.2021 № 722 представляет собой общий срок проверок всех филиалов, представительств, подразделений юридического лица на территории Российской Федерации и его следует исчислять в совокупности (методом арифметического сложения сроков проведения проверок), несостоятельными и основанными на неверном толковании норм права.

В отзыве на кассационную жалобу прокуратура поддерживает доводы кассационной жалобы управления, просит кассационную жалобу удовлетворить, обжалуемые судебные акты отменить.

Общество в отзыве на кассационную жалобу просит оставить ее без удовлетворения, а судебные акты без изменения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы.

Как следует из материалов дела, при ознакомлении со Сводным планом проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 год, который размещен на сайте Генеральной Прокуратуры Российской Федерации (https://plan.genproc.gov.ru/), ООО «Максима групп» выявлено, что в мае 2021 года в отношении общества планируется проведение управлением плановой выездной проверки.

Распоряжением управления от 28.04.2021 № 722 в отношении общества назначена плановая выездная проверка в период с 24.05.2021 по 18.06.2021 по адресам осуществления деятельности: 1) <...>) <...>, с целью проверки соблюдения санитарного законодательства и законодательства в сфере технического регулирования, выполнения плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2021 год.

Полагая, что указанное распоряжение является недействительным, ООО «Максима групп» обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта требованиям Закона № 294-ФЗ.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их изменения или отмены.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспоренного решения закону или иному нормативному акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого решения, возлагается на орган, принявший акт.

Частью 7 статьи 46 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населении» установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ.

Одной из форм государственного контроля (надзора), муниципального контроля является проведение плановых проверок. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии
с их полномочиями ежегодных планов (часть 3 статьи 9 Закона № 294-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 9 Закона №294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 названной статьи.

Согласно части 9.3 статьи 9 Закона № 294-ФЗ Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 Закона № 294-ФЗ, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности. Такой Перечень установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности).

В соответствии с пунктом 20 Положения о Федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476, проведение плановых проверок в отношении объектов государственного надзора в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью: для категории чрезвычайно высокого риска - один раз в календарном году; для категории высокого риска - один раз в 2 года; для категории значительного риска - один раз в 3 года; для категории среднего риска - не чаще чем один раз в 4 года; для категории умеренного риска – не чаще чем один раз в 6 лет.

Согласно части 1 статьи 13 Закона № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 этого Федерального закона (документарные и плановые проверки), не может превышать двадцать рабочих дней. Срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней (часть 4 статьи 13 закона 294-ФЗ).

В силу пункта 5 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, в том числе предусмотренных пунктом 6 статьи 15 Закона № 294-ФЗ, содержащим запрет на превышение установленных сроков проведения проверок.

Из материалов дела следует, что в 2020 году в отношении общества проведены плановые выездные проверки: 1) Управлением Роспотребнадзора по Оренбургской области (общая продолжительность проверки составила 20 рабочих дней), что подтверждается копией распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 14.01.2020 № 10-04-П и копией акта проверки от 28.02.2020 № 10-04-П; 2) Управлением Роспотребнадзора по Владимирской области (общая продолжительность проверки составила 20 рабочих дней), что подтверждается копией распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении плановой/выездной проверки от 23.01.2020 № 33 и актом проверки от 03.03.2020 № 33; 3) Управлением Роспотребнадзора по Свердловской области (общая продолжительность проверки составила 20 рабочих дней), что подтверждается копией распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 28.01.2020 № 01-01-01-03-09/2750 и копией акта проверки от 02.03.2020.

В 2019 году в отношении общества проведены плановые выездные проверки: 1) Управлением Роспотребнадзора по Республике Башкортостан (общая продолжительность проверки составила 19 рабочих дней), что подтверждается копией распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 12.02.2019 № 548 и копией акта проверки от 28.03.2019 № 548; 2) Управлением Роспотребнадзора по Новгородской области (общая продолжительность проверки составила 20 рабочих дней), что подтверждается копией распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 08.02.2019 № 90 и копией акта проверки от 12.04.2019 № 90; 3) Управлением Роспотребнадзора по Кемеровской области Территориальный отдел
в г. Новокузнецке и Новокузнецком районе (общая продолжительность проверки составила 20 рабочих дней), что подтверждается копией ргаспоряжения о проведении плановой выездной проверки от 25.03.2019 № 537-19 и копией акта проверки от 29.04.2019 № 378; 4) Управлением Роспотребнадзора по Самарской области (общая продолжительность проверки составила 19 рабочих дней), что подтверждается копией распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 29.05.2019 № 04-1/130 и копией акта проверки от 27.06.2019№ 04-1/125.

В 2018 году в отношении общества проведены плановые выездные проверки: 1) Управлением Роспотребнадзора по Ярославской области (общая продолжительность проверки составила 17 рабочих дней), что подтверждается копией распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 09.01.2018 № 2 и копией акта проверки от 27.02.2018 № 2; 2) Управлением Роспотребнадзора по Ивановской области (общая продолжительность проверки составила 19 рабочих дней), что подтверждается копией распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 20.02.2018 № 188 и копией акта проверки от 10.04.2018 № 54-з; 3) Управлением Роспотребнадзора по Орловской области (общая продолжительность проверки составила 19 рабочих дней), что подтверждается копией распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 02.10.2018 № 1747 и копией акта проверки от 08.11.2018 № 561.

Согласно доводов управления, оспариваемое распоряжение вынесено исходя из периодичности проверки один раз в 3 года, которая обусловлена отнесением объектов общества, в которых оно осуществляет свою деятельность на территории Удмуртской Республики, к категории значительного риска; отнесение объектов, на которых хозяйствующий субъект осуществляет свою деятельность, к различным категориям риска, предопределяет кратность проверок таких объектов со стороны надзорного органа.

Между тем как указано в пункте 44 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2020), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22.07.2020, Закон № 294-ФЗ, устанавливая сроки проведения плановых проверок и регулярность их проведения (не чаще, чем один раз в три года), во всех случаях имеет в виду юридическое лицо, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8.1 Закона №294-ФЗ риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных названным Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Таким образом, исходя из приведенных норм, отнесение к определенной категории опасности производится именно в отношении юридического лица, а не его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений. Определенный класс (категория) опасности при выборе интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю для целей применения Закона № 294-ФЗ должен быть установлен по виду осуществляемой деятельности один на все юридическое лицо, а не на каждый его филиал, представительств или обособленное структурное подразделения в разных регионах.

Часть 4 статьи 13 Закона № 294-ФЗ не исключает общее правило о том, что проверка проводится именно в отношении самого юридического лица, включая его филиалы, представительства, обособленные подразделения. Шестидесятидневный срок устанавливает общую продолжительность проверки юридического лица (в том числе его филиалов), однократно и комплексно проводимой не чаще чем один раз в три года (иной срок, установленный в соответствии с требованиями части 9.3 статьи 9 Закона № 294- ФЗ).

Правильно применив указанные выше нормы действующего законодательства, с учетом позиции высшего суда, установленных выше обстоятельств проведения Управлений Роспотребнадзора в отношении ООО «Максима групп» проверок, в их совокупности, суды обоснованно заключили, что срок, предусмотренный статьей 9 Закона № 294-ФЗ, распространяется в целом на юридическое лицо, включая филиалы, представительства и обособленные подразделения, а не на определенную территорию деятельности юридического лица, сделав правомерный вывод об отсутствии в рассматриваемом случае оснований для проведения плановой проверки общества в 2021 году.

При той совокупности установленных по делу обстоятельств, у судов отсутствовали основания для иного вывода.

Доводы управления, приведенные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами первой и апелляционной инстанций норм права, основаны на неверном их толковании и сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств. При этом иное толкование положений законодательства, регулирующего спорные правоотношения, а также иная оценка обстоятельств дела не свидетельствуют о незаконности принятых по делу законных судебных актов и сводятся к несогласию с этими выводами и обстоятельствами, установленными судами, в связи с чем подлежат отклонению. Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения данного конкретного дела, судом установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При установленных судами обоснованно признано незаконным распоряжения управления от 28.04.2021 № 722.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 05.10.2021 по делу № А71-6574/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Удмуртской Республике – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.П. Ященок

Судьи Ю.В. Вдовин

Е.А. Поротникова