Гражданский кодекс часть 1

по заявлению Заместителя прокурора Ульяновской области о признании незаконным бездействия Администрации города Ульяновска, о возложении обязанности разработать и утвердить правовой акт,

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Ульяновской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации города Ульяновска (далее – ответчик, Администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; о возложении обязанности в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда по настоящему делу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 19.04.2023 по делу №А72-16497/2022, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2023, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе заместитель прокурора Ульяновской области просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Ответчик явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания надлежащим образом извещен.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) жалоба рассматривается в отсутствие лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Прокуратурой в ходе проведения проверки реализации национального проекта «Малое и среднее предпринимательство» в деятельности Администрации были выявлены нарушения градостроительного законодательства, а также законодательства о предоставлении государственных и муниципальных услуг. Установлено, что отсутствует утвержденный административный регламент предоставления муниципальной услуги «Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства».

Прокуратурой Ленинского района г. Ульяновска главе города Ульяновска внесено представление от 14.06.2022 об устранении выявленных нарушений закона в части необходимости разработки и утверждения административного регламента муниципальной услуги «Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства».

Администрация по результатам рассмотрения представления в письме от 21.07.2022 сослалась на отсутствие в статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) такого вопроса местного значения городского округа как предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства. Кроме того, Администрация указала, что предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства является муниципальной функцией.

Прокурор Ульяновской области обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации города Ульяновска.

При рассмотрении спора суды проанализировали положения Федерального закона от 27.07.2020 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Распоряжениея Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 № 2113-р и признали, что критерием отнесения процедуры к муниципальной услуге является наличие соответствующего вопроса местного значения.

Суды отметили, что положения статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 3 Устава МО «город Ульяновск», утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 23.09.2014 № 119, не содержат такого вопроса местного значения городского округа как предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства (далее - разрешение).

В силу статьи 11 Федерального закона № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Реестр муниципальных услуг содержит сведения о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании; об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона; об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств местного бюджета; иные сведения, состав которых устанавливается местной администрацией.

В силу пункта 1.2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденного постановлением администрации города Ульяновска от 15.12.2022 № 1811, установлено, что административные регламенты разрабатываются отраслевыми (функциональными) органами после внесения сведений о муниципальной услуге в федеральную государственную информационную систему «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)». У Администрации отсутствует информация о наличии в указанном реестре муниципальной услуги по предоставлению разрешения.

Типовой (рекомендованный) перечень муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления МО Ульяновской области, в том числе предоставляемых по принципу «одного окна» в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержден протоколом заочного заседания Правительственной комиссии по вопросам цифрового развития, внедрения цифровых технологий и платформенных решений, необходимых для улучшения качества жизни населения, повышения эффективности государственного управления и предпринимательской деятельности в Ульяновской области от 13.01.2021 № 11-ПС. Данный перечень не содержит муниципальную услугу «Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства».

Перечень муниципальных услуг, предоставляемых муниципальным образованием «город Ульяновск», предоставление которых организуется в областном государственном казенном учреждении «Корпорация развития интернет-технологий - многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Ульяновской области», утвержденный постановлением администрации города Ульяновска от 04.04.2019 № 682, также не содержит указанную муниципальную услугу.

Довод об обязанности Администрации разработать и утвердить административный регламент предоставления муниципальной услуги правомерно отклонен судами на основании следующего.

В соответствии с пунктом 1 распоряжения Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 № 2113-р, утвердившего Перечень типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, прямо предусмотрено, что указанным перечень утвержден исключительно в целях обеспечения систематизации Казначейством России сведений, размещенных в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг.

Данное распоряжение не содержит положений об обязательности учета Перечня при формировании перечней государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления.

Кроме того, специфика предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства также не позволяет отнести данную процедуру к муниципальной услуге.

Так, в соответствии с частью 3 статьи 40 ГрК РФ и пункта 7.1 Положения, утвержденного постановлением администрации города Ульяновска от 05.06.2017 № 1433, заинтересованное в получении разрешения лицо направляет заявление о предоставлении такого разрешения в комиссию по рассмотрению заявлений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и заявлений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - комиссия).

Согласно пункту 7.9 Положения по итогам рассмотрения заявления о предоставлении Разрешения комиссия принимает одно из следующих решений: об отложении рассмотрения вопроса о возможности предоставления Разрешения; об отказе в предоставлении разрешения; о возможности рассмотрения проекта решения о предоставлении разрешения на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Порядок проведения публичных слушаний и общественных обсуждений регламентирован статьей 5 ГрК РФ.

Процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: оповещение о начале публичных слушаний; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; подготовка и оформление протокола публичных слушаний; подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

В силу части 5 статьи 40 ГрК РФ на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения комиссия в течение пятнадцати рабочих дней со дня окончания таких обсуждений или слушаний осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации.

Глава местной Администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 настоящей статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения.

Соответственно, поскольку отсутствует такой вопрос местного значения как предоставление разрешения, данная процедура отсутствует в утвержденном перечне государственных и муниципальных услуг, заявление о предоставлении разрешения подается не в орган местного самоуправления, а в комиссию, являющуюся коллегиальным органом местного самоуправления, и рассматривается не органом местного самоуправления, а комиссией, вопрос предоставления разрешения рассматривается на публичных слушаниях или общественных обсуждениях, решение принимается главой местной администрации исходя не из перечня оснований для отказа, утвержденного законодательством Российской Федерации, а с учетом рекомендаций комиссии, предоставление разрешения является муниципальной функцией.

При этом отсутствие административного регламента не влечет нарушение прав и законных интересов граждан и организаций в сфере градостроительной деятельности, поскольку предоставление указанного разрешения детально регламентировано статьей 40 ГрК РФ и постановлением Администрации от 05.06.2017 № 1433. Положением установлены требования к заявлению о предоставлении разрешения и к документам, которые должны быть приложены к нему, критерии принятия комиссией того или иного решения, процедура рассмотрения такого заявления. В связи с этим отсутствует правовая неопределенность рассматриваемых правоотношений.

Как указано в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Поскольку предоставление разрешения не является муниципальной услугой, суды указали на отсутствие правовых оснований для разработки и утверждения административного регламента предоставления муниципальной услуги.

Также судами отмечено, что отсутствие административного регламента предоставления муниципальной услуги не влечет возврат заявлений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметром, отказ в предоставлении такого разрешения или невозможность его предоставления, напротив, данная функция успешно реализуется Администрацией.

Акты прокурорского реагирования, содержащие информацию о нарушении требований законодательства при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров, либо отказе в предоставлении такого разрешения в Администрацию не поступали, в судебном порядке действия Администрации незаконными признаны не были. Заявление заместителя прокурора Ульяновской области также не содержит указания на факты невозможности рассмотрения заявления о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров в связи с отсутствием административного регламента.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (статья 3 настоящего Закона).

Согласно пункту 4 статьи 2, пункту 1 части 1 статьи 6, части 14 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами - нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона № 210-ФЗ государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. Формирование и ведение реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, разработка и утверждение административных регламентов предоставления государственных услуг является обязательным в случае включения услуги в перечень государственных услуг нормативным актом субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона № 210-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 27.09.2011 № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления», руководствуясь Уставом муниципального образования «город Ульяновск», Администрация Постановлением Администрации от 04.04.2019 № 682 утвердила Перечень муниципальных услуг, предоставляемых муниципальным образованием «Город Ульяновск», предоставление которых организуется в областном государственном казенном учреждении «Корпорация развития интернет-технологий - многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в Ульяновской области».

Также установлено, что услуга по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в реестр не включена.

Непринятие Административного регламента представления услуги по выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не свидетельствует о бездействии Администрации, поскольку обязанность по разработке Административного регламента возникнет только после включения указанной услуги в реестр.

Ссылка Прокуратуры на Письмо Минэкономразвития России от 08.11.2019 № 38064-СШ/Д09и «О распоряжении Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2019 года № 2113 -р» отклонена судами.

Из данного письма также следует, что реализация Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 № 2113-р не требует внесения изменений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сведения, размещенные в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг, в том числе не предполагает обязательного наличия всех услуг из распоряжения, внесения изменений в наименование услуги, включения или исключения услуги из реестров государственных и муниципальных услуг согласно распоряжению.

Таким образом, обязанности по внесению изменений в перечень государственных услуг субъекта Российской Федерации, а также в реестры государственных и муниципальных услуг, которые ведутся на территории субъектов Российской Федерации, из факта утверждения перечня типовых услуг не возникает. Также Распоряжение не предполагает разработки типовых административных регламентов на типовые услуги.

При изложенных обстоятельствах, принимая во внимание отсутствие совокупности оснований, предусмотренных частью 1 статьи 198 АПК РФ, для признания оспариваемого бездействия незаконным, суды пришли к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявления.

Принимая во внимание, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, были предметом рассмотрения арбитражных судов двух инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемых актов не выявлено, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

С учетом изложенного судебные акты подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ульяновской области от 19.04.2023 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2023 по делу №А72-16497/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья А.Н. Ольховиков

Судьи С.В. Мосунов

А.Д. Хлебников