Гражданский кодекс часть 1

от ответчика (Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия): Благун Л.П., представителя по доверенности от 15.03.2017;

при участии, находясь в Третьем Арбитражном апелляционном суде:

от заявителя (государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия «Республиканский клинический перинатальный центр»): Зверевой М.Г., представителя по доверенности от 01.08.2017,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия «Республиканский клинический перинатальный центр»

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от «06» июня 2017 года по делу № А74-5894/2016, принятое судьёй Коршуновой Т.Г.,

установил:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Хакасия «Республиканский клинический родильный дом» (ИНН 1901008335, ОГРН 1021900520058; далее - учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Республики Хакасия (ИНН 1901016625, ОГРН 1021900532092; далее – фонд, ответчик, ТФОМС Хакасии) о признании незаконным акта комплексной проверки от 20 апреля 2016 года в части нецелевого использования средств в сумме 156 800 рублей, о признании недействительным предписания от 06 мая 2016 года об устранении нарушений и возврате средств, использованных не по целевому назначению.

Определением от 08.07.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство здравоохранения Республики Хакасия (ИНН 1901017682, ОГРН 1021900521246; далее – министерство, третье лицо).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 15.08.2016, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.11.2016, прекращено производство по делу №А74-5894/2016 в части признания незаконным акта комплексной проверки от 20 апреля 2016 года № 12 в части нецелевого использования средств в сумме 156 800 рублей; отказано в удовлетворении заявления в части признания недействительным предписания Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия от 06 мая 2016 года об устранении нарушений и возврате средств, использованных не по целевому назначению.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15.02.2017 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены в части отказа в удовлетворении заявления о признании недействительным предписания Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия от 06 мая 2016 года об устранении нарушений и возврате средств, использованных не по целевому назначению. В отменённой части дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Хакасия. В остальной части обжалуемые судебные акты оставлены без изменения.

Отменяя судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, суд округа указал на то, что между сторонами отсутствует спор о том, подлежит ли финансированию за счет средств фонда обязательного медицинского страхования выплата учреждением суточных работникам учреждения, направленным в командировку. Спорным является вопрос о размере суточных, который может быть выплачен за счет средств фонда.

Суд кассационной инстанции указал, что судам необходимо было установить, относится ли установление нормативов суточных к исключительной компетенции Правительства Республики Хакасия, и вправе ли министерство было в 2015 году утверждать повышенные нормативы выплаты суточных. Указанные обстоятельства судами не установлены, Постановлением № 98-п данный вопрос не урегулирован.

Толкование судами положений приказа № 654, как предоставляющих учреждению право выплачивать повышенный размер суточных исключительно за счет иных источников финансирования, не связанных с поступлением средств из фонда обязательного медицинского страхования, не соответствует буквальному содержанию указанного документа. Постановление № 98-п также не регулирует, за счет каких источников подлежит финансированию возмещение командировочных расходов.

Таким образом, судами при рассмотрении спора не учтено, что Постановление № 98-п и Приказ № 654 устанавливают нормативы командировочных расходов и не содержат предписаний, содержащих какие-либо иные ограничения по несению соответствующих расходов учреждениями здравоохранения за счет средств, полученных по программе обязательного медицинского страхования.

Определением Арбитражного суда Республики Хакасия от 31.03.2017 удовлетворено ходатайство заявителя - изменено наименование заявителя на государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Хакасия «Республиканский клинический перинатальный центр» (далее - ГБУЗ РХ «РКПЦ»).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 06.06.2017 ГБУЗ РХ «РКПЦ» отказано в удовлетворении заявления о признании недействительным предписания Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия от 06 мая 2016 года об устранении нарушений и возврате средств, использованных не по целевому назначению.

Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, сославшись на следующие обстоятельства:

- Министерство здравоохранения Республики Хакасия наделено полномочиями по законодательному регулированию трудовых отношений учреждения, что подтверждается приказом Минфина РФ от 28.07.2010 №81H «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения», постановлением Правительства Республики Хакасия от 11.06.2009 №260 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Республики Хакасия», приказом Министерства здравоохранения Республики Хакасия от 23.01.2012 №33 «Об утверждении порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности государственными бюджетными учреждениями Республики Хакасия, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляются Министерством здравоохранения Республики Хакасия»;

- план финансово-хозяйственной деятельности медицинского учреждения (далее – план ФХД учреждения) на 2015 год содержит все возможные источники финансирования учреждения (ОМС, средства республиканского бюджета, средства ФСС, платные); за 2015 год на основании приказов министерства от 21.05.2015 №518, от 23.07.2015 №720, от 13.10.2015 №1094 в план ФХД учреждения вносились изменения, в том числе, в части оплаты труда и начисления на выплаты по оплате труда (регулирование трудовых отношений) в части их увеличения, указанные изменения утверждались министерством;

- в данном случае изменение размера суточных выплат не повлекло увеличение тарифа обязательного медицинского страхования, соответствующие изменения в территориальную программу государственных гарантий медицинского страхования Республики Хакасия на 2015 год, и в Закон Республики Хакасия о республиканском бюджете вносить не требовалось;

- исходя из положений пунктов 4.1, 4.3 Устава ГБУЗ РХ «РКРД», пункта 1 Положения о Министерстве здравоохранения Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 11.06.2009 №260, министерство, как учредитель, имело полномочия по управлению учреждением, и, как следствие, на принятие приказа от 03.07.2015 №654 «Об утверждении Порядка и размеров возмещения расходов, связанных со служебными командировками работникам государственных учреждений здравоохранения Республики Хакасия»;

- использование средств обязательного медицинского страхования было обусловлено их наличием (учреждение их заработало), и по итогам проверки было установлено, что расходование средств обязательного медицинского страхования произведено в пределах утвержденных нормативов с учетом финансовых резервов, имеющихся на 01.01.2015.

Согласно отзыву на апелляционную жалобу ТФОМС Хакасии считает обжалуемый судебный акт законным, а апелляционную жалобу – не подлежащей удовлетворению; указал, что учредителем учреждения - Правительством Республики Хакасия не предоставлены Министерству здравоохранения Республики Хакасия полномочия по изданию нормативных актов, затрагивающих трудовые отношения; порядок возмещения расходов за счет средств обязательного медицинского страхования урегулирован нормативными актами; локальные нормативные акты медицинской организации, регулирующие трудовые отношения, должны быть приняты работодателем в соответствии с действующим трудовым законодательством; по мнению ТФОМС РХ, расходы медицинской организации, превышающие установленный норматив по суточным (норму возмещения затрат, заложенных в тариф), являются нецелевым использование средств ОМС.

Третье лицо (Министерство здравоохранения Республики Хакасия) письменный мотивированный отзыв по доводам апелляционной жалобы в материалы дела не представило, в судебное заседание не направило своих представителей, о времени и месте его проведения извещено надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел (http://kad.arbitr.ru). В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителей третьего лица.

Судом апелляционной инстанции установлено, что учреждением к апелляционной жалобе приложены: копии приказов от 21.05.2015 № 518, от 23.07.2015 № 720, от 13.10.2015 № 1094, копии планов финансово-хозяйственной деятельности от 13.01.2015, от 25.05.2015, от 25.06.2015, от 13.10.2015.

Представитель заявителя в судебном заседании пояснил, что указанные документы отсутствуют в материалах дела, ходатайство об их приобщении к материалам дела не заявил.

В силу части 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дополнительные доказательства принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд признает эти причины уважительными. Документы, представленные для обоснования возражений относительно апелляционной жалобы в соответствии со статьей 262 настоящего Кодекса, принимаются и рассматриваются арбитражным судом апелляционной инстанции по существу.

На основании изложенного в связи с отсутствием ходатайства о приобщении к материалам дела приложенных к апелляционной жалобе дополнительных документов, с обоснованием невозможности их представления в суд первой инстанции, указанные документы, в силу статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не подлежат приобщению к материалам дела. Документы подлежат возвращению заявителю.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал требования апелляционной жалобы, сослался на доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции. Представитель ответчика доводы апелляционной жалобы не признал, сослался на основания, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с применением системы видеоконференц-связи в соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании приказа директора ТФОМС Хакасии от 16 марта 2016 года № 123-п в отношении ГБУЗ РХ «РКПЦ» проведена комплексная проверка с целью осуществления контроля за соблюдением законодательства в сфере обязательного медицинского страхования в части целевого и эффективного использованием средств обязательного медицинского страхования, тарифного соглашения в сфере обязательного медицинского страхования за период работы медицинского учреждения с 01 января по 31 декабря 2015 года.

По результатам проверки составлен акт от 20 апреля 2016 года № 12, в котором фонд пришёл к выводу о допущении учреждением в 2015 году нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования в сумме 156 800 рублей. В акте зафиксировано, что ГБУЗ РХ «РКПЦ» допущены нарушения статей 38, 147, 306.1, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования), Территориальной программы обязательного медицинского страхования Республики Хакасия на 2015 год, утверждённой постановлением Правительства Республики Хакасия от 30 декабря 2014 года № 721, условий Договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, раздела 4 Тарифного соглашения в сфере обязательного медицинского страхования на 2015 год от 06 февраля 2015 года в части произведённых расходов (оплата суточных в размере, превышающем 100 рублей, за каждый день нахождения работника в служебной командировке), не входящих в структуру тарифов на оплату медицинской помощи в рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования Республики Хакасия.

Учреждением 26 апреля 2016 года в ТФОМС Хакасии представлены возражения на акт проверки от 20 апреля 2016 года № 12. Фондом возражения рассмотрены, по ним дан ответ (от 05 мая 2016 года № Л-1078) о том, что возражения не приняты.

По результатам проверки учреждению выставлено требование (предписание) от 06.05.2016 № Л-1081 об устранении нарушений и возврате в бюджет ТФОМС Хакасии средств, использованных не по целевому назначению в сумме 156 800 рублей, а также штрафа за нецелевое использование средств в размере 15 680 рублей.

Не согласившись с выводами фонда в части нецелевого использования средств в сумме 156 800 рублей, учреждение оспорило акт проверки в указанной части и предписание от 06.05.2016 в судебном порядке, указывая, что размер командировочных расходом им правомерно определялся в соответствии с приказом министерства от 03.07.2015 №654.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 15.08.2016, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 22.11.2016, на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прекращено производство по делу № А74-5894/2016 в части признания недействительным акта проверки от 20 апреля 2016 года № 12.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15.02.2017 судебные акты судов первой и апелляционной инстанций в указанной части оставлены без изменения. Учитывая изложенное, данное требование заявителя судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения обоснованно не рассматривалось.

Суд кассационной инстанции постановлением от 15.02.2017 направил на новое рассмотрение дело № А74-5894/2016 в части признания недействительным предписания от 06 мая 2016 года об устранении нарушений и возврате средств, использованных не по целевому назначению.

Арбитражный суд Республики Хакасия при новом рассмотрении на основании полной и всесторонней оценке всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, представленных ими доказательств, с учётом позиции суда кассационной инстанции, пришёл к выводам о том, что министерство в части установления повышенного норматива командировочных расходов за счёт всех источников финансирования вышло за пределы своих полномочий, соответственно, в рассматриваемой ситуации подлежит применению постановление от 04.07.2003 № 98-п. Суд первой инстанции отметил, что применительно к конкретным обстоятельствам настоящего дела именно нормативно-правовым актом Правительства Республики Хакасия, как полномочного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливается размер выплат по дополнительным расходам, связанным с проживанием вне постоянного места жительства (суточные), в период нахождения работников бюджетных учреждений Республики Хакасия в служебной командировке.

Апелляционная коллегия поддерживает указанные выводы суда первой инстанции и не усматривает правовых оснований для отмены обжалуемого судебного акта на основании следующего.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Вместе с тем, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Исходя из положений пункта 5 части 1 статьи 6, пункта 12 части 7 статьи 34 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Закон № 326-ФЗ), пунктов 2, 3 Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утверждённого приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73, пунктов 3.2.12 и 3.3.15 Положения о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Республики Хакасия, утверждённого постановлением Правительства Республики Хакасия от 14.07.2011 № 435, суд первой инстанции верно указал, что проверка проведена и оспариваемое требование (предписание) вынесено фондом в пределах предоставленных полномочий.

Процедура проведения проверки и вынесения оспариваемого требования (предписания) проверена судом первой инстанции, признана соблюденной и заявителем не оспаривается.

Как следует из материалов дела, основанием для вынесения оспариваемого предписания послужил вывод фонда о том, что в проверяемом периоде учреждением произведено нецелевое использование средств ОМС в размере 156 800 рублей на оплату работникам в связи с нахождением в служебной командировке суточных в размере 500 рублей за каждый день нахождения в командировке.

Фонд указал на нарушение учреждением постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральных государственных учреждений», постановления Президиума Правительства Республики Хакасия от 04.07.2003 № 98-п «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счёт средств республиканского бюджета Республики Хакасия» (далее – Постановление № 98-п).

Заявитель, осуществляя выплаты суточных в размере 500 рублей в день, руководствовался приказом Министерства здравоохранения Республики Хакасия от 03.07.2015 № 654 «Об утверждении порядка и размеров возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам государственных учреждений здравоохранения Республики Хакасия» (далее - Приказ № 654), действие которого распространено на правоотношения, возникшие с 01 мая 2015 года.

Из материалов дела усматривается, что учреждение в 2015 году на основании приказа главного врача ГБУЗ РХ «РКПЦ» от 21.12.2015 №398 произвело перерасчёт суточных лицам, находившимся в командировках (том 1 л.д. 20-21) с 01.05.2015 из расчёта 500 рублей в сутки. Указанные в акте проверки сотрудники находились в служебных командировках в период с 03 мая 2015 года по декабрь 2015 года, то есть все спорные выплаты осуществлены в период действия Приказа № 654.

Вместе с тем, апелляционная коллегия полагает обоснованными указанные выше выводы фонда и суда первой инстанции и приходит к выводу о законности и обоснованности оспариваемого предписания на основании следующего.

Пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 167 Трудового кодекса Российской Федерации одной из гарантий работникам при направлении их в служебную командировку является возмещение расходов, связанных со служебной командировкой. В случае направления в служебную командировку работодатель обязан возмещать работнику, в том числе дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные) (статья 168 Трудового кодекса Российской Федерации).

Частью третьей названной статьи Трудового кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 02 апреля 2014 года № 55-ФЗ) установлено, что порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор о работе в государственных органах субъектов Российской Федерации, работникам государственных учреждений субъектов Российской Федерации, лицам, работающим в органах местного самоуправления, работникам муниципальных учреждений определяются соответственно нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Федеральный закон № 326-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Законодательство об обязательном медицинском страховании основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Закон об охране здоровья), Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее - Федеральный закон №165-ФЗ), настоящего Федерального закона, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Отношения, связанные с обязательным медицинским страхованием, регулируются также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Федерального закона № 326-ФЗ).

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования и медицинские организации являются участниками обязательного медицинского страхования (часть 2 стать 9 Закона № 326-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 9 статьи 3 Федерального закона № 326-ФЗ обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счёт средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования; территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации и соответствующая единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2014 №1273 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее - Программа), согласно разделу V которой источниками её финансового обеспечения являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (в случае передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий в сфере охраны здоровья граждан для осуществления органами местного самоуправления), средства обязательного медицинского страхования.

Программой указаны мероприятия, осуществляемые за счёт средств обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы.

Частью 2 статьи 35 Закона № 326-ФЗ установлено, что базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счёт средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи.

В соответствии с частью 7 указанной статьи структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе, расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы.

Аналогичная структура тарифа на оплату медицинской помощи, оказываемой в рамках программы обязательного медицинского страхования закреплена в пункте 6.4 Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утверждённой постановлением Правительства Республики Хакасия от 30 декабря 2014 года № 721.

На основании изложенного суд первой инстанции верно указал, что за счёт средств обязательного медицинского страхования подлежат оплате вышеперечисленные расходы, включённые в структуру тарифов на оплату медицинской помощи.

Таким образом, оплата расходов на выплату суточных медицинским работникам производится за счёт средств обязательного медицинского страхования. Данное обстоятельство, как факт оплаты учреждением спорных расходов, сторонами не оспаривается. Спорным вопросом при рассмотрении настоящего дела является размер суточных, который может быть выплачен за счёт средств фонда.

Аналогичные выводы сделаны судом кассационной инстанции в постановлении от 15.02.2017 по настоящему делу.

Постановлением № 98-п в бюджетных учреждениях Республики Хакасия установлены нормы возмещения командировочных расходов, в частности, на выплату суточных в размере 100 рублей за каждый день нахождения в служебной командировке.

Суд первой инстанции правильно указал на то, что данное постановление является действующим и его положения не противоречат положениям статьи 168 Трудового кодекса Российской Федерации, в том числе и в спорный период.

Министерство здравоохранения Республики Хакасия является исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия, осуществляющим функции по реализации государственной политики и управлению в сфере здравоохранения, защите прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан, включая вопросы организации оказания медицинской помощи и лекарственного обеспечения (Положение о Министерстве здравоохранения Республики Хакасия, утверждённое постановлением Правительства Республики Хакасия от 11.06.2009 № 260).

В силу пункта 4.5.8 указанного Положения министерство осуществляет функции главного распорядителя, распорядителя и получателя средств республиканского бюджета Республики Хакасия, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на него полномочий.

Министерство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право осуществлять нормативное правовое регулирование в области здравоохранения в случаях, предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами, законами Республики Хакасия, постановлениями Правительства Республики Хакасия и распоряжениями Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия (пункт 5.1 Положения о Минздраве Хакасии).

Таким образом, министерство вправе осуществлять нормативное правовое регулирование только в области здравоохранения в пределах предоставленных ему лимитов средств республиканского бюджета Республики Хакасия.

Министерство Приказом №654 утвердило порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам государственных учреждений здравоохранения Республики Хакасия. Порядок разработан в соответствии со статьёй 168 Трудового кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 года № 749 «Об особенностях направления работников в служебные командировки» с целью определения порядка и размеров возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам государственных учреждений здравоохранения Республики Хакасия (пункт 1 приказа).

Согласно пункту 3 Приказа № 654 возмещение расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, осуществляется за счёт всех источников финансирования, выделенных на содержание учреждения.

В соответствии с Уставом ГБУЗ РХ «РКПЦ», утверждённым постановлением Правительства Республики Хакасия от 19.09.2014 №470, источниками формирования имущества учреждения указаны: имущество, закреплённое за учреждением на праве оперативного управления; субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия; средства территориального фонда обязательного медицинского страхования; средства, поступающие от приносящей доход деятельности; добровольные имущественные взносы и пожертвования; другие не запрещённые законом поступления.

С учетом приведенного правового регулирования в совокупности апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что Министерство не наделено полномочиями по осуществлению нормативного правового регулирования трудовых отношений, финансирование реализации которого возможно за счёт иных источников, помимо предоставленных министерству из республиканского бюджета.

Довод апелляционной жалобы об обратном со ссылкой на приказ Минфина РФ от 28.07.2010 №81H «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения», постановление Правительства Республики Хакасия от 11.06.2009 №260 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Республики Хакасия», приказ Министерства здравоохранения Республики Хакасия от 23.01.2012 №33 «Об утверждении порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности государственными бюджетными учреждениями Республики Хакасия, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляются Министерством здравоохранения Республики Хакасия», подлежит отклонению, как не опровергающий изложенный выше вывод арбитражного суда.

При апелляционном обжаловании учреждение ссылается на то, что исходя из положений пунктов 4.1, 4.3 Устава ГБУЗ РХ «РКРД», пункта 1 Положения о Министерстве здравоохранения Республики Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 11.06.2009 №260, министерство, как учредитель, имело полномочия по управлению учреждением, и, как следствие, на принятие приказа от 03.07.2015 №654 «Об утверждении Порядка и размеров возмещения расходов, связанных со служебными командировками работникам государственных учреждений здравоохранения Республики Хакасия».

Апелляционная коллегия, оценив приведенный довод, полагает его подлежащим отклонению на основании следующего.

Согласно пункту 1.5. Устава учреждения, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 19.09.2014 № 470 (ред. от 11.12.2014) учредителем учреждения является Правительство Республики Хакасия. Отдельные полномочия и функции учредителя осуществляет Министерство здравоохранения Республики Хакасия.

В соответствии с Положением о министерстве, последнее является исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия, осуществляющим функции по реализации государственной политики и управлению в сфере здравоохранения, защите прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья граждан, включая вопросы организации оказания медицинской помощи и лекарственного обеспечения.

Согласно пункту 4.5.3 Положения Министерство здравоохранения Республики Хакасия осуществляет отдельные полномочия учредителя в отношении подведомственных государственных учреждений здравоохранения.

На основании изложенного, с учетом пункта 5.1. Положения о Министерстве здравоохранения Республики Хакасия, учредителем заявителя - Правительством Республики Хакасия не предоставлены Министерству здравоохранения Республики Хакасия полномочия по изданию нормативных актов, затрагивающих трудовые отношения.

Исходя из положений Устава ГБУЗ РХ «РКПЦ» в части финансов и имущества учреждения, Арбитражный суд Республики Хакасия верно указал, что определение основных принципов формирования и использования имущества учреждения, предоставленного ему на праве оперативного управления, относится к компетенции Министерства имущественных и земельных отношений Республики Хакасия; средства фонда обязательного медицинского страхования выделяются из бюджета соответствующего внебюджетного фонда; доходы от приносящей доход деятельности отнесены к самостоятельному распоряжению учреждения.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает обоснованным и поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что Приказ №654 издан министерством с превышением полномочий в части определения источников финансирования расходов, связанных со служебными командировками, и, соответственно, в части размера выплаты суточных за счет средств обязательного медицинского страхования.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы учреждения о том, что план ФХД учреждения на 2015 год содержит все возможные источники финансирования учреждения (ОМС, средства республиканского бюджета, средства ФСС, платные); за 2015 год на основании приказов министерства от 21.05.2015 №518, от 23.07.2015 №720, от 13.10.2015 №1094 в план ФХД учреждения вносились изменения, в том числе, в части оплаты труда и начисления на выплаты по оплате труда (регулирование трудовых отношений) в части их увеличения, указанные изменения утверждались министерством, поскольку приведенные обстоятельства не свидетельствуют о наличии у министерства полномочий для установления размера суточных, подлежащий выплате за счет средств обязательного медицинского страхования.

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 30 Закона № 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются тарифным соглашением между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями и профессиональными союзами медицинских работников или их объединениями (ассоциациями), включенными в состав комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 36 настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 9 статьи 36 Закона № 326-ФЗ для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования.

Приложением № 1 к Правилам обязательного медицинского страхования, утверждённым приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 № 158н (далее - Правила страхования), является Положение о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования. Согласно названному Положению к полномочиям комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования относятся, в том числе осуществление рассмотрения тарифов и формирование тарифного соглашения, с указанием размеров санкций, применяемым к медицинским организациям в соответствии с законодательством Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период).

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 03.02.2012 № 56 создана комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Республики Хакасия, утверждён её состав.

Следовательно, утверждение норматива выплаты суточных в повышенном размере осуществлено министерством не в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Арбитражный суд Республики Хакасия обоснованно отклонил довод заявителя и третьего лица о том, что данный приказ соответствует положениям статьи 168 Трудового кодекса Российской Федерации, зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия и внесён в федеральный регистр по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз, как несостоятельный.

Согласно представленному в материалы дела экспертному заключению Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия от 24.07.2015 №939/2, по результатам проведения правовой экспертизы приказа министерства №654, указанный приказ проверен на соответствие Конституции Российской Федерации, Трудовому кодексу Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 29.06.2015 № 201-ФЗ), Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 29.06.2015 № 174-ФЗ), Федеральному закону от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в редакции Федерального закона от 22.12.2014 № 431-ФЗ), Федеральному закону от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в редакции Федерального закона от 21.10.2013 № 279-ФЗ), постановлению Правительства РФ от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в редакции Постановления от 30.01. 2015 № 83), постановлению Правительства Российской Федерации от 13.10.2008 № 749 «Об особенностях направления работников в служебные командировки» (в редакции Постановления от 29.12.2014 № 1595).

На предмет соответствия нормативным актам субъекта Российской Федерации, в том числе, в части определения размера суточных, источника финансирования указанных расходов правовая экспертиза не проводилась. В перечисленных актах федерального законодательства данный вопрос также не урегулирован. Следовательно, факт того, что Приказ №654 внесён в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, сам по себе не свидетельствует о принятии его в пределах полномочий министерства по обозначенным спорным вопросам.

При рассмотрении дела в суде первой инстанции заявитель указал на то обстоятельство, что расходы по видам затрат, заложенным в структуру тарифов на медицинскую помощь в сфере обязательного медицинского страхования, произведены медицинским учреждением в пределах утверждённых нормативов с учётом финансовых резервов, имеющихся на 01 января 2015 года (пункт 3 акта проверки от 20.04.2016).

В апелляционной жалобе учреждение также ссылается на то, что использование средств обязательного медицинского страхования было обусловлено их наличием (учреждение их заработало) и по итогам проверки было установлено, что расходование средств обязательного медицинского страхования произведено в пределах утвержденных нормативов с учетом финансовых резервов, имеющихся на 01.01.2015 (пункт 3 Акта проверки).

Апелляционная коллегия, оценив приведенные доводы, полагает их подлежащими отклонению.

Согласно акту проверки от 20.04.2016 для учёта и движения средств обязательного медицинского страхования в 2015 году использовался лицевой счёте № 22806Ш9900, открытый учреждением в Управлении Федерального казначейства по Республике Хакасия (том 1 л.д. 14). Из заявок на кассовый расход от 24.12.2015 № 0004262 и 0004260 усматривается, что оплата суточных в спорной сумме произведена с лицевого счёта №22806Ш89900, то есть за счёт денежных средств обязательного медицинского страхования. Иных доказательств того, что спорная сумма выплачена за счёт других источников финансирования, в том числе за счёт экономии выделенных из республиканского бюджета средств, сложившейся в процессе исполнения плана финансово-хозяйственной деятельности государственного бюджетного учреждения, в материалах дела не имеется, лицами, участвующими в деле не представлено.

Как указано выше, Постановлением №98-п установлен норматив на выплату суточных для всех работников организаций, финансируемых за счёт средств республиканского бюджета Республики Хакасия, в размере 100 рублей за каждый день нахождения в служебной командировке.

Судом кассационной инстанции в постановлении от 15.02.2017 по настоящему делу отмечено, что Постановление №98-п и Приказ №654 устанавливают нормативы командировочных расходов и не содержат предписаний, устанавливающих какие-либо иные ограничения по несению соответствующих расходов учреждениями здравоохранения за счёт средств, полученных по программе обязательного медицинского страхования.

Таким образом, учитывая, что министерство в части установления повышенного норматива командировочных расходов за счёт всех источников финансирования вышло за пределы своих полномочий, соответственно является правомерным вывод Арбитражного суда Республики Хакасия о том, что в рассматриваемой ситуации подлежит применению Постановление № 98-п.

При этом арбитражный суд первой инстанции правомерно учел, что в соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 11.03.2015 № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» (далее - Закон №18-ЗРХ), законодательство Республики Хакасия представляет собой систему нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Хакасия, основанную на принципе верховенства нормативных правовых актов, имеющих наибольшую юридическую силу.

Статьёй 5 Закона № 18-ЗРХ закреплена система нормативных правовых актов, которую образуют: Конституция Республики Хакасия; конституционные законы Республики Хакасия; законы Республики Хакасия; постановления Верховного Совета Республики Хакасия; постановления Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия; постановления Правительства Республики Хакасия; приказы органов исполнительной власти Республики Хакасия, имеющие нормативный характер.

В статье 12 Закона № 18-ЗРХ установлено, что приказ исполнительного органа государственной власти Республики Хакасия, имеющий нормативный характер, - нормативный правовой акт, принятый по вопросам, входящим в полномочия исполнительного органа государственной власти Республики Хакасия, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия и законов Республики Хакасия, постановлений Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия, постановлений Правительства Республики Хакасия. Следовательно, постановление Правительства Республики Хакасия обладает большей юридической силой, чем приказ исполнительного органа государственной власти Республики Хакасия.

В соответствии со статьёй 19 Закона Республики Хакасия от 19.09.1995 № 48 «О Правительстве Республики Хакасия» (в редакции, действующей в спорный период) в структуре Правительства Республики Хакасия для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства Республики Хакасия может быть образован Президиум Правительства Республики Хакасия. Правительство Республики Хакасия, в случае необходимости, может передавать решение отдельных вопросов государственного управления, входящих в его компетенцию, министерствам и государственным комитетам Республики Хакасия, иным органам исполнительной власти (статья 15).

Таким образом, принимая Постановление № 98-п, Правительство Республики Хакасия, как орган государственной власти субъекта Российской Федерации обозначило свою компетенцию по возмещению расходов, связанных со служебными командировками работников бюджетных учреждений Республики Хакасия, финансируемым за счёт республиканского бюджета, вне зависимости от целей создания и видов деятельности таких учреждений. Доказательств передачи полномочий министерству по спорному вопросу в материалы дела не представлено, об их наличии не заявлено.

Фонд в отзыве на апелляционную жалобу обратил внимание суда на то, что порядок возмещения расходов за счет средств обязательного медицинского страхования урегулирован нормативными актами.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Закона №326-ФЗ оплата медицинской помощи осуществляется по тарифам, которые рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 157.3 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 28.02.2011 № 158н, в случае наличия утвержденных нормативов затрат, выраженных в натуральных показателях, в том числе нормативов питания, оснащения мягким инвентарем, медикаментами, норм потребления расходных материалов, нормативов затрат рабочего времени, объемов снижения потребления энергетических ресурсов в соответствии с требованиями энергетической эффективности или иных натуральных параметров оказания медицинской помощи (медицинской услуги), указанные нормативы затрат, выраженные в натуральных показателях, используются при определении тарифов.

Методика формирования тарифов на оплату медицинской помощи является единой для всех медицинских организаций, включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, как для государственных, так и для коммерческих. Возмещение расходов медицинской организации и порядок использования средств ОМС осуществляется в соответствии с установленными нормативами и правилами.

Следовательно, осуществление учреждением в спорный период выплат суточных за счёт средств обязательного медицинского страхования, из расчёта размера суточных свыше 100 рублей на основании приказа министерства № 654, произведено неправомерно.

При вынесении обжалуемого судебного акта Арбитражного суда Республики Хакасия также верно отметил, что постановлением Правительства Республики Хакасия от 25.04.2016 № 198 в соответствии с частью 3 статьи 168 Трудового кодекса Российской Федерации утверждены порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор о работе в исполнительных органах государственной власти Республики Хакасия, и работникам государственных учреждений Республики Хакасия. Данным порядком определён размер суточных в размере 500 рублей за каждый день нахождения в командировке на территориях других субъектов Российской Федерации.

Ссылка заявителя на то, что в данном случае изменение размера суточных выплат не повлекло увеличение тарифа обязательного медицинского страхования, соответствующие изменения в территориальную программу государственных гарантий медицинского страхования Республики Хакасия на 2015 год, и в Закон Республики Хакасия о республиканском бюджете вносить не требовалось, не может быть принята во внимание апелляционного суда, как не свидетельствующая о наличии оснований для удовлетворения заявленного требования и признания оспариваемого предписания недействительным.

В соответствии с частью 9 статьи 39 Закона № 326 за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Следовательно, включение фондом в оспариваемое предписание требования об уплате штрафа в размере 15 680 рублей является правомерным. Расчёт суммы штрафа проверен арбитражным судом и признан верным, заявителем не оспаривается.

Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание соответствует закону, не нарушает права и законные интересы ГБУЗ РХ «РКПЦ» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании изложенного у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявленного требования в части признания недействительным предписания ТФОМС Хакасии от 06 мая 2016 года № Л-1081.

Доводы учреждения, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения. Следовательно, решение суда первой инстанции соответствует закону, установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, поэтому отсутствуют основания для его отмены или изменения и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия «Республиканский клинический перинатальный центр» подлежат отнесению на заявителя и понесены учреждением при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от «06» июня 2017 года по делу №А74-5894/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Е.В. Севастьянова

Судьи:

Г.Н. Борисов

Д.В. Юдин