Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания: секретарем судебного заседания Зайцевой И.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер АП-13107/2018 ) Контрольно-счетной палаты Советского района на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 20.09.2018 по делу № А75-9531/2018 (судья Дроздов А.Н.), принятое по заявлению Администрации городского поселения Советский к Контрольно-счетной палате Советского района об оспаривании представления от 28.05.2018 № 7,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента финансов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры,

при участии в судебном заседании представителей:

от Контрольно-счетной палаты Советского района – Маляренко Алексея Александровича (паспорт, по доверенности б/н от 18.09.2018 сроком действия по 31.12.2018),

от Администрации городского поселения Советский - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом,

от Департамента финансов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом,

установил:

Администрация городского поселения Советский (далее по тексту – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры с заявлением к Контрольно-счетной палате Советского района (далее по тексту – заинтересованное лицо, счетная палата, КСП района) об оспаривании представления от 28.05.2018 № 7.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен Департамент финансов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее по тексту – Департамент).

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 20.09.2018 заявленные Администрацией требования удовлетворены, суд признал представление от 28.05.2018 № 7, выданное счетной палатой, недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, КСП района обратилась с апелляционной жалобой в Восьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 20.09.2018 отменить, производство по делу прекратить.

В обоснование апелляционной жалобы счетная палата указывает, что в части бюджетных отношений при принятии решения судом первой инстанции сделан неправильный вывод о том, что сумма превышения норматива на содержание - 2 872 964,19 руб. не относится к расходам местного бюджета городского поселения Советский, поскольку перечислена из бюджета Советского района в качестве межбюджетного трансферта в рамках государственной программы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Содействие занятости населения в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2016-2020 годы» в соответствии с соглашением о предоставлении иных межбюджетных трансфертов в виде субсидии бюджету городского поселения Советский от 20.03.2017; в соответствии с пунктом 3 статьи 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее по тексту – БК РФ) к собственным доходам бюджетов помимо прочих относятся доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций; считает, что Администрацией в 2017 заключены соглашения между работодателем и работником, в соответствии с которыми работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами и данным соглашением, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию в интересах, под управлением и контролем работодателя, соблюдать правила внутреннего трудового распорядка, действующие у данного работодателя (статья 56 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (далее по тексту – ТК РФ); поскольку Администрация являлась работодателям у указных граждан, то соответствующие расходы подлежали учету (отражению) по соответствующему коду вида расходов; контрольное мероприятие в части соблюдения норматива на содержание органа местного самоуправления проводилось в совокупности по истечении 2017 года с учетом выплат заработной платы всем работникам Администрации.

Также, КСП района считает, что полномочия по контролю за соблюдением соответствующими органами местного самоуправления городских, сельских поселений основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района местным бюджетам, предусмотренных статьей 136 Бюджетного кодекса, напрямую отнесены законодательствам Российской Федерации к полномочиям органа внешнего муниципального финансового контроля и осуществляется контрольно-счетным органом муниципального района.

КСП района полагает, что заявление Администрации принято судом первой инстанции к производству с нарушением правил подсудности, указывая на то, что в данном случае имеют место правоотношения, вытекающие из бюджетно-правовых отношений и не являющиеся спором, связанным с предпринимательской и иной экономической деятельностью; считает, что материалами дела подтверждается, что обжалуемое представление носит информационный характер, поскольку предлагает администрации городского поселения Советский в лице Жукова А.Ю. только проинформировать КСП о мерах, принятых по результатам проверки, данное представление не носит властно-распорядительного характера и не является ненормативным правовым актом.

Администрация в представленном суду апелляционной инстанции письменном отзыве на апелляционную жалобу не согласилась с доводами жалобы, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Также письменный отзыв в материалы дела поступил от Департамента.

07.12.2018 в материалы дела от Администрации поступило заявление о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствии представителя.

Департамент, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание явку своего представителя не обеспечил.

На основании части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся участников процесса.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель КСП района поддержал требования, изложенные в апелляционной жалобе и дополнительных пояснениях, просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на апелляционную жалобу, заслушав представителя КСП района, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, 02.04.2018 в адрес главы Советского района Департаментом финансов направлено письмо от исх. № 20-Исх-1354, в соответствии с которым по результатам мониторинга соблюдения муниципальными образованиями нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления выявлено превышение установленного норматива в г.п. Советский в размере 2873 тыс.руб.

Главе Советского района предложено применить в отношении г.п. Советский бюджетную меру принуждения.

Заместителем председателя счетной палаты, на основании распоряжения председателя КСП от 04.05.2008 № 24 проведена проверка г.п. Советский по вопросу соблюдения требований, установленных постановлением Правительства Ханты- Мансийского автономного округа – Югры от 06.08.2010 № 191-п «О нормативах формирования расходов на содержание расходов органом местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» (далее по тексту – Постановление № 191-п) за период с 01.01.2017 по 31.12.2017.

По результатам проверки составлен акт от 17.05.2018, в котором выявлен факт нарушения норм, установленных частью 2 статьи 136 БК РФ в части превышения г.п. Советский норматива на содержание органов местного самоуправления на общую сумму 2 872 964, 19 тыс. руб.

Установив указанное нарушение, КСП вынесла представление главе г.п. Советский, с требованием не допускать в дальнейшей деятельности выявленного нарушения, ответственных должностных лиц привлечь к ответственности.

Не согласившись с выводом о наличии нарушения, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

20.09.2018 Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры принято решение об удовлетворении заявленных требований, обжалуемое в апелляционном порядке.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены, в том числе, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие для конкретного лица определенные юридические последствия.

Положения о праве контрольно-счетных органов на вынесение представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее по тексту – Федеральный закон № 6-ФЗ), устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Понятия «представления» и «предписания» также даны в БК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с частью 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Анализ приведенных норм БК РФ и Федерального закона № 6-ФЗ, позволяет сделать вывод о том, что и представление, и предписание являются властными актами, содержащими в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Отличием представления от предписания является то, что предписание выносится в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования лицом проведению контрольных мероприятий, а также и то, что неисполнение предписания в силу части 4 статьи 270.2 БК РФ является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение как предписания, так и представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (не надлежащим образом исполнившего) предписание или представление к предусмотренной законом ответственности.

Так, пунктом 7 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Данная норма является отсылочной и не содержит указания как на конкретную санкцию, так и на наступление ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представления контрольно-счетного органа.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ) невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа.

Таким образом, указанной нормой предусмотрена административная ответственность как за неисполнение предписания, так и за неисполнение постановления, представления или решения органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

Таким образом, оспариваемое представление контрольно-счетной палаты является основанием для возникновения прав и обязанностей у Администрации и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, оспариваемое представление по своему содержанию отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Возможность оспаривания подобных представлений по правилам главы 24 АПК РФ следует и из определений Верховного Суда Российской Федерации от 28.07.2015 № 301-КГ15-7891 и от 09.09.2015 № 308КГ15-10367.

С учетом изложенного выше, соответствующие доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции отклоняются.

Исходя из положений части 1 статьи 198, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого представления незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

КСП района считает, что в связи с произведенными выплатами работникам на благоустройство территории г.п. Советский, Администрацией превышен норматив формирования расходов на содержание органов местного самоуправления (далее по тексту – норматив).

Признавая представление заинтересованного лица не соответствующим действующим нормам законодательства, суд первой инстанции исходил из того, что включение сведений о выплатах, произведенных гражданам в связи с реализацией программы по содействию трудоустройству, не может квалифицироваться как превышения норматива, поскольку данные граждане не являлись штатными работниками (служащими) администрации, а денежные средства для оплаты труда в рамках заключенных срочных договоров с гражданами являются не средствами местного бюджета, а средствами, полученными в качестве межбюджетных трансфертов из бюджета Сургутского района в соответствии с государственной программой. Кроме того, представление не содержит сведений о допущенном Администрацией нарушении, как и акт проверки от 17.05.2018.

Признавая выводы суда первой инстанции законными и обоснованными, при этом отклоняя доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия руководствовалась следующим.

В соответствии с частью 2 статьи 136 БК РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Правительством Ханты-Мансийского автономного округа – Югры принято Постановление № 191-п.

Приложением № 2 к Постановлению № 191-п утверждены нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на очередной 2017 финансовый год.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления происходит за счет средств бюджета поселения.

В г.п. Советский норматив утвержден в сумме 50285,5 тыс.руб.

Так, из материалов дела следует, что сумма превышения норматива составляет 2 872 964,19 руб.

Между тем, судом первой инстанции установлено и КСП не оспаривается, что указанная сумма перечислена из бюджета Советского района в качестве межбюджетного трансферта в рамках государственной программы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Содействие занятости населения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре на 2016-2020 годы» в соответствии с соглашением о предоставлении иных межбюджетных трансфертов бюджету городского поселения Советский от 20.03.2017.

В соответствии с указанной государственной программой администрацией заключены срочные (временные) трудовые договоры с временно нетрудоспособными гражданами на выполнение работ по благоустройству территории г.п. Советский.

Факт заключения договоров, как срочных, не оспаривается сторонами. Администрацией представлена копия трудового договора от 07.06.2017 № 1556, заключенного с гражданином на срок с 07.06.2017 по 04.08.2017 на выполнение работ по уборке улиц г. Советский.

Согласно штатному расписанию Администрации, должности, в обязанности которых входит выполнение работ по благоустройству территории городского поселения, не предусмотрены.

Более того, уборка территории города не входит в полномочия работников администрации, трудовые обязанности которых определены трудовыми договорами и иными документами.

Приложением № 1 Постановления № 191-п утверждена Методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, исходя из которой, в расчет нормативов входит предельная штатная численность работников органов местного самоуправления.

Соответственно, как верно указал суд первой инстанции, превышение норматива может наступить, только если выплаты производились штатным работникам.

В данном случае, как указывалось выше работники привлечены в рамках целевой программы «Содействие занятости населения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре на 2016-2020 годы».

Соответственно, оплата труда органом местного самоуправления указанным лицам произведена также за счет средств целевой программы.

Ссылку подателя апелляционной жалобы на статью 47 БК РФ о том, что к собственным доходам бюджетов относятся доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций, суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку в силу приведенного выше правового регулирования суммы, полученные в рамках целевой программы и потраченный на реализацию этой программы не могут быть включены в норматив для проведения соответствующих расчетов в виду их целевого назначения и четкого разграничения выплат, установленных Постановлением № 191-п.

Таким, образом, суд первой инстанции законно и обоснованно пришел к выводу о том, что превышение расходов на содержание органов местного самоуправления, установленных нормативом на 2017 год, Администрацией не допущено.

Кроме того, как верно указал суд первой инстанции, в случае установления факта включения расходов, произведенных на выплату гражданам в рамках реализации госпрограммы по содействию трудоустройству, в счет расходов на содержание органов местного самоуправлениям КСП могла определить его как нарушение бухгалтерского учета (при наличии такового) или иного нарушения при отражении расходов, однако такой факт не свидетельствует о превышении норматива формирования расходов на содержание органа местного самоуправления, установленного г.п. Советский на 2017 год.

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы в данной части подлежат отклонению, как противоречащие нормам действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции также считает вывод суда первой инстанции о превышения КСП полномочий при определении предмета проверки и проведении проверки, соответствующим действующим нормам законодательства.

Решением Совета депутатов городского поселения Советский от 31.01.2017 № 29-IVКСП района переданы полномочия Ревизионной комиссии городского поселения Советский на срок два календарных месяца в части: осуществления контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования администрацией средств бюджета г.п. Советский и иных источников за период с начала четвертого квартала 2012 года по начало четвертого квартала 2016 года; осуществления контроля за соблюдением администрацией установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности г.п. Советсткий, за тот же период.

Согласно письму председателя Совета депутатов г.п. Советский от 11.09.2018 № 923 иные полномочия в сфере внешнего муниципального контроля за расходованием средств в 2017 году КСП не передавались.

Полномочия и функции постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля г.п. Советский в соответствии с решением Совета депутатов г.п. Советский от 10.11.2011 № 254 возложены на Ревизионную комиссию Совета депутатов г.п. Советский.

Полномочия КСП определены в разделе 4 Положением о Контрольно-счетной палате Советского района, утвержденным решением Советского района от 27.09.2011 № 50.

В частности, к полномочиям КСП отнесены организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Советского района, а также средств, получаемых из иных источников.

Также частью 2 того же раздела определено, что КСП осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета Советского района, поступивших в бюджеты городских и сельского поселений, входящих в состав Советского района.

Из изложенного выше следует, что в полномочия счетной палаты не входит проверка законности предоставления средств бюджета, а входит только исключительно проверка законности использования средств бюджета.

Следовательно, довод счетной палаты о возможности проведения проверки соблюдения норматива формирования расходов на содержание органа местного самоуправления по причине возможности проверки законности предоставления средств бюджета Советского района является не соответствующим Положению о Контрольно-счетной палате Советского района.

В целом, доводы апелляционной жалобы повторяют доводы поданного в суд первой инстанции заявления, которым дана надлежащая оценка в обжалуемом судебном акте, и направлены лишь на переоценку обстоятельств дела. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 АПК РФ.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права судом первой инстанции при разрешении спора были применены правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, суд апелляционной инстанции не установил. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Судебные расходы по результатам рассмотрения апелляционной жалобы распределению не подлежат, поскольку в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации счетная палата освобождена от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 20.09.2018 по делу № А75-9531/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

А.С. Грязникова

Судьи

Н.Е. Иванова

Е.П. Кливер