Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола помощником судьи Колмогоровой И.В., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу Администрации г. Челябинска (ИНН: 7421000263, ОГРН: 1027402920225; далее - Администрация, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 02.11.2015 по делу № А76-11693/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2016 по тому же делу.

В судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи приняли участие представители:

Администрации - Киреева И.О. (доверенность от 14.06.2016).

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (ИНН: 7453045147, ОГРН: 1027403895310; далее - УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган, управление) - Пазуха З.В. (доверенность от 12.01.2016 № 4).

Определением суда первой инстанции от 15.05.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска (далее - Управление наружной рекламы), открытое акционерное общество «Челябинский электромеханический завод» (далее - общество, ОАО «ЧЭЗ»), Муниципальное унитарное предприятие «Архитектурно-планировочный центр».

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа в судебное заседание не явились.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к антимонопольному органу о признании незаконным решения от 10.04.2015 по делу № 63-07/14, предписания об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 02.11.2015 (судья Мрез И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2016 (судьи Скобелкина А.П., Кузнецов Ю.А., Малышева И.А.) решение суда оставлено без изменений.

В кассационной жалобе заявитель просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами положений Федерального закона от 13.03.2006 № 38 «О рекламе» (далее - Закон «О рекламе»), Федерального закона от 26.07.2006 № 135 «О защите конкуренции» (далее - Закон «О защите конкуренции»), иных норм материального права, названных в кассационной жалобе, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, доказательствам, представленным в материалы дела.

Администрация считает, что инженерно-топографический план земельного участка в масштабе 1:500 (откорректированная исполнительная съемка) не содержит сведений о территориальном размещении рекламной конструкции; между тем Административным регламентом предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции» (далее - Административный регламент) утвержденным постановлением Администрации от 26.05.2014 № 62-п, предусмотрено предоставление инженерно-типографического плана земельного участка в масштабе 1:500 с указанием точного места установки рекламной конструкции (для наземных рекламных конструкций). Заявитель полагает, что сведения о точном месте установки рекламной конструкции указывает непосредственно рекламораспространитель, поскольку такие сведения не находятся и не могут находиться в распоряжении органов местного самоуправления, такая информация зависит исключительно от волеизъявления лица обратившегося за предоставлением муниципальной услуги по выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Администрация в кассационной жалобе указывает на то, что судами не дана соответствующая оценка доводам, касающимся предоставления документов, перечисленных в п. 14 Административного регламента, необходимых, по мнению заявителя, для оценки предполагаемой установки рекламной конструкции на предмет нарушения/соответствия внешнему архитектурному облику сложившейся застройки.

Администрация считает, что судами неправильно применены положения Закона «О рекламе», в частности, касающиеся разработки схемы размещения рекламных конструкций и оснований для отказа в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Заявитель в кассационной жалобе ссылается также на отсутствие надлежащей оценки доводам о том, что отказ в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции является результатом предоставления муниципальной услуги, а отказ в предоставлении этой услуги согласно Административному регламенту не является отказом в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В представленных письменных пояснениях на кассационную жалобу антимонопольный орган полагает, что оспариваемые судебные акты являются законными и обоснованными, доводы заявителя жалобы несостоятельными, в связи с чем просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации - без удовлетворения.

При исследовании обстоятельств по делу судами установлено следующее.

В УФАС по Челябинской области поступило заявление общества о неправомерных действиях Управления наружной рекламы, выразившихся в отказе выдачи разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, расположенной по адресу: г. Челябинск, ул. Северная, со стороны стадиона (п. Шершни) на земельном участке (кадастровый номер 74:36:0502015:6), принадлежащему указанному хозяйствующему субъекту на праве собственности, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 10.09.2008.

Основанием для подачи в антимонопольный орган данного заявления, послужили неоднократные обращения ОАО «ЧЭЗ» в Управление наружной рекламы о выдаче повторного разрешения на установку и эксплуатацию ранее установленной рекламной конструкции, поскольку срок действия ранее выданного разрешения истек 24.12.2013.

Отказывая обществу в выдаче разрешения на эксплуатацию рекламной конструкции, Управлением наружной рекламы указало на несоответствие представленных заявителем документов предъявляемым требованиям, так как с 1 января 2014 года выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках независимо от формы собственности допускается только при наличии утвержденных в установленном порядке соответствующих схем размещения рекламных конструкций (письмо исх. от 26.02.2014 № 255).

Схема размещения рекламных конструкций по состоянию на 26.02.2014 не утверждена.

Прокуратурой города Челябинска также проведена проверка, в ходе которой установлено, что в действиях должностных лиц Администрации допущены нарушения федерального законодательства, в связи с чем Прокурором в адрес Главы Администрации 05.05.2014 внесено представление с требованием устранения нарушения закона путем разработки и утверждения схемы размещения рекламных конструкций.

Во исполнение представления прокуратуры, постановлением Администрации от 12.05.2014 № 52-П разработана и утверждена схема размещения рекламных конструкций на территории города Челябинска, в том числе рекламная конструкция, расположенная по адресу: г. Челябинск, ул. Центральная 3Б.

ОАО «ЧЭЗ» вновь 24.07.2014 обратилось в Управление наружной рекламы с заявлением о выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, по результатам рассмотрения которого, данным управлением направлено письмо от 04.08.2014 № 1391 об отказе в предоставлении муниципальной услуги по выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, поскольку заявителем не представлены в соответствии с п. 14 Административного регламента проект рекламной конструкции с обязательным указанием вида, размеров, материалов, используемых при ее изготовлении, способа крепления; инженерно-топографический план земельного участка в масштабе 1:500 (откорректированная исполнительная съемка) с указанием точного места установки рекламной конструкции.

УФАС по Челябинской области рассмотрено дело, возбужденнее в отношении Управления наружной рекламы и Администрации от 10.04.2015 № 63-07/14, по результатам которого вынесено решение о нарушении Администрацией ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в установлении в подп. 8 п. 14 Административного регламента условия о необходимости предоставления заявителем для получения муниципальной услуги инженерно-топографического плана земельного участка в масштабе 1:500 (откорректированная исполнительная съемка) с указанием точного места установки рекламной конструкции (для наземных рекламных конструкций), которое возлагает на хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке размещения наружной рекламы, дополнительные, не предусмотренные действующим законодательством обязанности, создают необоснованные препятствия в получении разрешения на установку рекламной конструкции в целях осуществления предпринимательской деятельности, что может привести к недопущению, ограничению, устранении конкуренции; по установлению в п. 20 Административного регламента оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, которые фактически являются основаниями для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, противоречащими федеральному законодательству, устанавливающему исчерпывающий перечень оснований для принятия решения об отказе в выдаче разрешения (ч. 15 ст. 19 Закона о рекламе), что препятствует хозяйствующим субъектам в осуществлении предпринимательской деятельности на рынке наружной рекламы и может привести к недопущению, ограничению конкуренции.

УФАС по Челябинской области дело от 10.04.2015 № 63-07/14 о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденное по признакам нарушения Управлением наружной рекламы ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых Комиссией действиях прекращено.

Антимонопольным органом принято решение о выдаче Администрации предписания об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, путем исключения подп. 8 п. 14 Административного регламента предоставления муниципальной услуги, а также путем приведения п. 20 Административного регламента в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Считая указанные решения и предписание недействительными, нарушающим права и законные интересы, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из соответствия оспариваемых ненормативных актов нормам действующего законодательств.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции на основании ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе.

В силу ч. 1 ст. 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу ст. 3 Федерального закона от 27.07.2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», далее - Закон о предоставлении государственных и муниципальных услуг) нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия (п. 6 ст. 14 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг).

Таким образом, судами верно указано, что на основании ст. 14 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должен содержать исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги.

В силу ст. 7 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных ч. 1 ст. 1 данного закона, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный ч. 6 данной статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.

Согласно ст. 19 Закона «О рекламе» решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, в том числе по основаниям указанным в п. 1 ч. 15 ст. 19 названного закона.

В соответствии с п. 4 ст. 2 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Структура Административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие общие положения, стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах, формы контроля за исполнением административного регламента, досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих (ст. 12 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг).

С учетом изложенного судами обоснованно посчитали, что при составлении Административного регламента муниципальный орган обязан в исчерпывающем перечне документов, необходимых для получения названных выше услуг, предусмотреть, какие конкретно документы и информацию должно представить заинтересованное лицо самостоятельно, а какие документы подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия, то есть заинтересованное лицо не обязано их представлять.

Пунктом 1 ст. 13 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг.

Постановлением Администрацией утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», которым установлен перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Пунктом 14 Административного регламента определен исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги в случае установки рекламной конструкции на недвижимом имуществе, не находящемся в муниципальной или государственной собственности.

Подпунктом 8 п. 14 Административного регламента предусмотрено, что для предоставления муниципальной услуги в случае установки рекламной конструкции на недвижимом имуществе, не находящемся в муниципальной или государственной собственности заявителю необходимо представить инженерно-топографический план земельного участка в масштабе 1:500 (откорректированная исполнительная съемка) с указанием точного места установки рекламной конструкции (для наземных рекламных конструкций).

Перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги указан в п. 20 Административного регламента.

В пункте 19 Административного регламента содержатся основания для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Проанализировав указанные выше нормы судами сделан обоснованный вывод о том, чтоперечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции как на имуществе, находящемся в муниципальной собственности, так и на ином имуществе, в силу ст. 14 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг должен быть единым и исчерпывающим. Установление различного перечня документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги, может привести к созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих размещение рекламных конструкций, ввиду несения хозяйствующими субъектами, планирующими размещение рекламной конструкции на имуществе, не находящемся в муниципальной собственности, дополнительных временных и финансовых затрат, связанных с подготовкой и представлением дополнительных документов.

Суды также правомерно посчитали, что основания, содержащиеся в п. 20 Административного регламента, а именно: наличие ранее поступившего заявления или действующего разрешения на установку рекламной конструкции в предполагаемом заявителем месте установки рекламной конструкции; представление заявления и документов, не соответствующих требованиям действующего законодательства Российской Федерации, требованиям указанного административного регламента; представление неполного комплекта документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, которые заявитель обязан представить самостоятельно; выявление в представленных документах сведений, не соответствующих действительности, фактически являются отказом в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что Администрацией отказано в предоставлении муниципальной услуги по выдаче разрешения на установку рекламной конструкции в связи с непредставлением заявителем в соответствии с п. 14 Административного регламента проекта рекламной конструкции с обязательным указанием вида, размеров, материалов, используемых при ее изготовлении, способа крепления; инженерно-топографического плана земельного участка в масштабе 1:500 (откорректированная исполнительная съемка) с указанием точного места установки рекламной конструкции.

С учетом п. 3.8 СП 47.13330.2012 «Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96», утвержденных приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 10.12.2012 № 83/ГС планом инженерно-топографическим является топографический план, на котором отображены рельеф местности, объекты ситуации, включая подземные и надземные коммуникации и сооружения, с техническими характеристиками, необходимыми для их проектирования, строительства, эксплуатации и сноса (демонтажа) судами обоснованно сделан вывод о том, что инженерно-топографический план земельного участка в масштабе 1:500 (откорректированная исполнительная съемка) представляет собой документ в виде графического материала, который содержит сведения о земельном участке: рельеф местности, объекты ситуации и т.д., при этом не содержит сведений о территориальном размещении рекламной конструкции, поскольку не указывает точное место размещения рекламной конструкции, адресный ориентир, географические координаты установки такой рекламной конструкции с привязкой к местности.

Поскольку из п. 14 Административного регламента следует, что к заявлению прилагаются цветные фотографии предполагаемого места установки рекламной конструкции (подп. 4); цветной фотомонтаж, показывающий размещение рекламной конструкции на местности или объекте недвижимости с тех сторон, с которых воспринимается изображение на данной конструкции (подп. 5); план-схема территории, на которой предполагается установка рекламной конструкции, с указанием места расположения конструкции (подп. 6), суды правомерно посчитали о фактическом территориальном соотнесении размещения рекламной конструкции и определение местоположения рекламной конструкции.

Судами верно отмечено, что сведения о точном месте установки рекламной конструкции содержатся в схеме размещения рекламных конструкций на земельных участках, которая утверждается органом местного самоуправления, в связи с чем, указанная информация может быть запрошена в порядке межведомственного взаимодействия в структурных подразделениях.

Таким образом, с учетом правильного применения указанных выше норм права, а также оценив по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании фактические обстоятельства, доказательства, представленные в материалы дела в порядке, предусмотренном ст. 65-71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в их совокупности и взаимосвязи, судами установлено, что Администрацией нарушены нормы федерального законодательства.

Доказательств обратного Администрацией в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах судами правомерно отказано в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

Данные выводы судов обеих инстанций переоценке не подлежат, поскольку право установления обстоятельств по делу и оценки представленных сторонами доказательств принадлежит суду, рассматривающему спор по существу.

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судами первой и апелляционной инстанций по правилам, предусмотренным ст. 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана правовая оценка согласно ст. 71 названного Кодекса. В силу ч. 1, 2 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Все доводы Администрации, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование заявителем жалобы положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Доводов и доказательств, которые не были исследованы судами первой и апелляционной инстанций и которые свидетельствовали бы о незаконности обжалуемых судебных актов, Администрацией в кассационной жалобе не приведено.

Нормы материального права судами применены правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемых судебных актов в соответствии с ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 02.11.2015 по делу № А76-11693/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.01.2016 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.П. Ященок

Судьи О.Г. Гусев

Е.А. Кравцова