Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, Министерства имущества Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 23.03.2022 по делу № А76-23502/2021.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области – ФИО1 (доверенность от 30.12.2021, диплом),

Главного контрольного управления Челябинской области – ФИО2 (доверенность от 10.01.2022, диплом),

Министерства имущества Челябинской области – ФИО3 (доверенность от 10.01.2022, диплом).

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее – заявитель, Министерство) обратилось с заявлением в Арбитражный суд Челябинской области к Главному контрольному управлению Челябинской области (далее - ответчик, Главному контрольное управление) о признании недействительным акта внеплановой проверки № 06-09/61 от 07 июня 2021 года в части пунктов 1 и 3 резолютивной части (с учетом уточнения требования, принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство имущества Челябинской области, областное государственное автономное учреждение «Управление государственной экспертизы проектной документации, проектов документов территориального планирования и инженерных изысканий Челябинской области» (далее - ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области»).

Решением суда первой инстанции в удовлетворении требований отказано.

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, Министерство имущества Челябинской области, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратились с апелляционными жалобами, просят решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования Министерства удовлетворить.

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области в апелляционной жалобе указывает, что на момент заключения государственной контракта от 167.12.2020 № 1884/286-д и проведения Главным контрольным управлением внеплановой проверки имелись законодательные акты Челябинской области, устанавливающие исключительные полномочия ОГАУ «Госэкпертиза Челябинской области» на проведение государственной экспертизы проектной документации, а именно: постановление Губернатора Челябинской области от 10.12.2014 № 233, устанавливающее, что Минимущества Челябинской области является органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим функции по организации проведения в Челябинской области государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, постановление Правительства Челябинской области от 21.02.2008 № 30-П, на основании которого создано ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области» и основной целью которого является осуществление переданных Челябинской области полномочий в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, распоряжением Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области от 08.02.2019 № 430-Р, которым утвержден Устав ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области», в пункте 2.2 которого указана названная в предыдущем абзаце основная цель деятельности Учреждения, в пункте 2.3 -предмет деятельности Учреждения, к которому относится выполнение работ, оказание услуг в градостроительной сфере, оценка соответствия проектно-сметной документации, результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов, нормативам в области сметного нормирования и ценообразования.

Министерство имущества Челябинской области указывает, что часть 3 статьи 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) предусматривает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе. Указанное, по мнению апеллянта, свидетельствует о том, что возможность принятия субъектом Российской Федерации законодательного акта из буквального толкования статьи 2 Закона о контрактной системе не предусмотрена. Действующее федеральное законодательство также не содержит определения понятия законодательный акт субъекта Российской Федерации. В Челябинской области органом, осуществляющим функций уполномоченного органа по организации проведения в Челябинской области государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий является Министерство имущества, которым ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области» наделено исключительными полномочиями на проведение государственной экспертизы на территории Челябинской области в случаях и порядке, предусмотренных нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

В представленном отзыве Главное контрольное управление ссылалось на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании части 2 статьи 93 Закона о контрактной системе Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области в адрес Главного контрольного управления Челябинской области направлено уведомление от 16.12.2020 № 13458 о заключении между Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (заказчик) и ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области» (исполнитель) государственного контракта от 16.12.2020 № 1884/286-д на возмездное оказание услуг по проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий на сумму 665 968 рублей на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.

Главным контрольным управлением Челябинской области проведена внеплановая проверка в отношении Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при заключении государственного контракта от 16.12.2020 № 1884/286-д на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.

07.06.2021 по результатам проверки Главным контрольным управлением составлен акт внеплановой проверки № 06-09/61.

В заключительной части акта Главным контрольным управлением установлено в действиях Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (заказчика) нарушение требований частей 1, 5 статьи 24, пункта 6 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ (пункт 1), а также предписано передать материалы дела в отдел административной и судебной практики Главного контрольного управления для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (пункт 3).

Посчитав, что пункты 1 и 3 заключительной части акта внеплановой проверки Главного контрольного управления нарушают права и законные интересы Министерства дорожного хозяйства и транспорта в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заключение контракта между Министерством и ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области» в соответствии с положениями пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе возможно только при наличии законодательного акта Челябинской области, устанавливающего полномочия ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области», однако такой законодательный акт в Челябинской области не принят.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о принятии решения судом первой инстанции с нарушением норм материального права.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет контроль путем проведения внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с настоящим Федеральным законом отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории субъекта Российской Федерации.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 18.09.2013 № 319 утверждено Положение о Главном контрольном управлении Челябинской области (далее - Положение).

В силу подпунктов 3, 6, 10 пункта 7 Положения Главное контрольное управление Челябинской области в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

- осуществляет контроль за соблюдением объектами государственного финансового контроля бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- проводит проверки, ревизии и обследования в отношении объектов государственного финансового контроля, в частности, областных государственных учреждений;

- направляет объектам государственного финансового контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Главным контрольным управлением проведена внеплановая проверка в отношении Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области и выявлены нарушения требований частей 1, 5 статьи 24, пункта 6 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

Таким образом, Главным контрольным управлением проверка проведена и составлен акт в пределах предоставленных полномочий.

Как следует из акта внеплановой проверки от 07.06.2021 № 06-09/61, основанием для вывода о нарушении Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области требований частей 1, 5 статьи 24, пункта 6 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ явилось, по мнению Главного контрольного управления, отсутствие правовых оснований для заключения между Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (заказчик) и ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области» (исполнитель) государственного контракта от 16.12.2020 № 1884/286-д на возмездное оказание услуг по проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий на сумму 665 968 рублей в соответствии с положениями пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, поскольку в Челябинской области отсутствует законодательный акт, в соответствии с которым ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области» наделено полномочиями на проведение государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий.

В части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе закреплено два способа определения исполнителей: конкурентный и осуществление закупки у единственного исполнителя.

По смыслу приведенных законоположений в их системном единстве закупка у единственного поставщика не относится к конкурентным способам закупки, следовательно, может осуществляться исключительно в случаях, установленных Законом № 44-ФЗ.

Перечень оснований, при наличии которых допускается закупка у единственного исполнителя, является исчерпывающим, установлен в части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ.

Пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе установлено, что закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Исходя из содержания приведенной нормы, закупка услуги может осуществляться у единственного исполнителя, если подведомственное органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации государственное учреждение обладает исключительными полномочиями в определенной сфере деятельности, которые не могут быть выполнены иными субъектами в силу прямого указания об этом в федеральных законах, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации или нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, законодательных актах субъекта Российской Федерации

В соответствии с частью 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 указанного Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу.

Согласно статье 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 данной статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы. Застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, если в соответствии с названной статьей в отношении проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрено проведение государственной экспертизы.

В соответствии с частью 4 статьи 49 ГрК РФ государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом».

На основании статьи 11 статьи 49 ГрК РФ порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий устанавливается Правительством Российской Федерации.

Во исполнение указанной нормы Правительством Российской Федерации постановлением от 05.03.2007 № 145 утверждено Положение об организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее - Положение № 145).

В соответствии с абзацем 6 подпункта «б» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 (в редакции № 29 от 26.10.2020, начало действия редакции 05.11.2020) государственная экспертиза проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполняемых для таких объектов, организуется и проводится в отношении объектов, указанных в части 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (за исключением объектов, указанных в абзацах втором - пятом и восьмом настоящего подпункта), а также в отношении иных объектов в случае, если проведение экспертизы (государственной или негосударственной) является обязательным или если проведение экспертизы (государственной или негосударственной) в отношении проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий не является обязательным в соответствии с частями 2, 3 и 3.1 статьи 49 ГрК РФ и заявителем принято решение о направлении проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий на государственную экспертизу, - уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственными этим органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями по месту расположения земельного участка, на котором предполагается осуществить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объекта капитального строительства, работы по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Подпунктом «б (1)» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 (в редакции № 29 от 26.10.2020, начало действия редакции 05.11.2020) государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении объектов, не указанных в подпункте «б» настоящего пункта, и объектов, проведение государственной экспертизы в отношении которых не отнесено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации к полномочиям иных федеральных органов исполнительной власти и организаций, проводится уполномоченными на проведение государственной экспертизы органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственными им государственными (бюджетными или автономными) учреждениями по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства.

Частью 1 статьи 6.1 ГрК РФ предусмотрено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий за исключением указанной в пункте 5.1 части 1 статьи 6 настоящего Кодекса государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Таким образом, в силу федерального закона в порядке, установленным нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, субъект Российской Федерации определяет орган исполнительной власти, либо подведомственное ему учреждение для осуществления полномочий по проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства.

В Челябинской области постановлением Правительства Челябинской области от 21.02.2008 № 30-П создано областное государственное автономное учреждение «Управление государственной экспертизы проектной документации, проектов документов территориального планирования и инженерных изысканий Челябинской области (Госэкспертиза Челябинской области)», осуществление функций и полномочий учредителя автономного учреждения возложено на Министерство промышленности и природных ресурсов Челябинской области.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 10.12.2014 № 233 утверждено положение о Министерстве имущества и природных ресурсов Челябинской области, признано утратившим силу постановление Губернатора Челябинской области от 21.07.2010 № 185 «Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области».

В пункте 91 положения о Министерстве имущества и природных ресурсов Челябинской области установлено, что оно осуществляет функции уполномоченного органа по организации проведения в Челябинской области государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением указанных в пунктах 5 и 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий.

Распоряжением Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области от 08.02.2019 № 430-Р утвержден Устав ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области», где в пункте 2.3 определен предмет деятельности учреждения - выполнение работ, оказание услуг в градостроительной сфере, оценка соответствия проектно-сметной документации, результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов, нормативам в области сметного нормирования и ценообразования

В соответствии с постановлением Губернатора Челябинской области от 05.06.2019 № 233 «Об образовании Министерства промышленности, новых технологий и природных ресурсов Челябинской области, передаче отдельных полномочий Министерства экономического развития Челябинской области и Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области, переименовании Министерства имущества и природных ресурсов Челябинской области и внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 27.10.2014 № 157» Министерство имущества и природных ресурсов Челябинской области переименовано в Министерство имущества Челябинской области.

Следовательно, в Челябинской области в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145, определено подведомственное Министерству имущества Челябинской области государственное учреждение – ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области», которое осуществляет полномочия, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации, на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий по месту нахождения земельного участка, на котором планируется осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства.

Соответственно, Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, заключая государственный контракт от 16.12.2020 № 1884/286-п с единственным исполнителем - ОГАУ «Госэкспертиза Челябинской области» на возмездное оказание услуг по проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, наделенным указанными полномочиями в установленном порядке в силу федерального закона.

При таких обстоятельствах, у Главного контрольного управления Челябинской области отсутствовали законные основания для признания Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области нарушившим требования частей 1, 5 статьи 24, пункта 6 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ (пункт 1 оспариваемого акта), а также для передачи материалов дела в отдел административной и судебной практики Главного контрольного управления для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (пункт 3 оспариваемого акта), чем нарушены права Министерства в экономической сфере, в связи с чем заявление Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1, пункта 1 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционные жалобы - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 23.03.2022 по делу № А76-23502/2021 отменить в части отказа в удовлетворении требований Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области.

Требования Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области удовлетворить.

Признать недействительными пункты 1 и 3 резолютивной части акта Главного контрольного управления Челябинской области внеплановой проверки от 07.06.2021 № 06-09/61.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья Е.В. Бояршинова

Судьи П.Н. Киреев

А.П. Скобелкин