Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола секретарем судебного заседания Козельской Е.М., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 14 ноября 2019г. по делу № А76-23648/2019.

В заседании приняли участие представители:

Администрации города Челябинска – ФИО1 (доверенность № 11-01-44/11 от 13.01.2020);

Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – ФИО2 (доверенность № 05 от 10.01.2020).

Администрация города Челябинска (далее также – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным пункта 7 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области, Управление) от 11.03.2019 № 2730/07 по делу № 09-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением суда от 05.08.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: муниципальное автономное учреждение «Привокзальная площадь» (далее - МАУ «Привокзальная площадь», Учреждение, третье лицо); Управление культуры администрации города Челябинска (далее - Управление культуры, третье лицо); индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее – ИП ФИО3 Ч., третье лицо) и Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее – КУИиЗО г. Челябинска, третье лицо).

Решением от 14.11.2019 (резолютивная часть объявлена 07.11.2019) в удовлетворении заявления отказано.

Администрация не согласилась с указанным решением и обжаловала его в апелляционном порядке. Считает решение суда первой инстанции незаконным, необоснованным и подлежащим отмене.

В обоснование указывает, что суд пришел к необоснованному выводу, что решения Администрации о разрешении на проведении МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок приняты в отношении мероприятий, которые не носят временный характер, что не отвечает условиям ярмарки, установленным Положением о порядке организации ярмарок и продажи товаров на них и требованиях к организации продажи товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках на территории Челябинской области, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 16.02.2011 331-П (далее – Положение №31-П).

Считает необоснованным вывод суда о том, что в результате действий по принятию распоряжения Администрации города Челябинска от 20.07.2017 №8917 МАУ «Привокзальная площадь» фактически предоставлена возможность осуществлять деятельность по размещению нестационарных торговых объектов и предоставлению права хозяйствующим субъектам размещать нестационарные торговые объекты без включения их в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска.

Вывод суда первой инстанции о том, что содержание распоряжений не позволяет сделать вывод о фактическом месте, на котором Администрацией разрешено Учреждению проведение ярмарок, что якобы противоречит пункту 6 Положения №31-П, является необоснованным и несоответствующим фактическим обстоятельствам дела.

Вывод суда о том, что место проведения ярмарок на земельных участках (к/н 929, 931) и бульваре не соответствует градостроительному зонированию муниципального образования Челябинской области, целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка, что в силу пункта 9 Положения №31-П является основанием для проведения ярмарки, является ошибочным и основан на неверном толковании норм материального права.

Выводы УФАС по Челябинской области в отношении наличия нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ в действиях Администрации по принятию распоряжений о разрешении на проведение ярмарок МАЙ «Привокзальная площадь», а также по необеспечению контроля за правомерностью организации и непринятию мер по прекращению организации и проведения Учреждением ярмарок с нарушением требований действующего законодательства на территории земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74636:0513004:929 не основаны на нормах действующего законодательства. В решении антимонопольного органа не указано, какие именно действия, исходя из диспозиции части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ, совершены Администрацией, к каким противоправным действиям антимонопольный орган относит принятие Администрацией распоряжений о разрешении на проведение ярмарок Учреждением.

Судом не дана оценка доводу о том, что антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти земельного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

До начала судебного заседания от УФАС по Челябинской области поступил отзыв на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путём размещения указанной информации на официальном Интернет-сайте. Третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

С учетом мнения явившегося представителя антимонопольного органа, в соответствии со статьями 123, 156, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель Администрации настаивал на доводах апелляционной жалобы.

Представитель антимонопольного органа поддержал возражения против доводов апелляционной жалобы по изложенным в отзыве основаниям, просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом в связи с поступлением жалобы ИП ФИО3 проведена проверка по вопросу законности действий Администрации по предоставлению земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929 МАУ «Привокзальная площадь» и разрешений на проведение ярмарок на указанных земельных участках.

В заявлении в антимонопольный орган указывалось, что Учреждением на указанных участках под видом ярмарки размещены нестационарные торговые объекты (далее также – НТО) без проведения предусмотренной законодательством процедуры проведения торгов, что, по мнению заявителя, приводит к ограничению прав иных хозяйствующих субъектов, поскольку отсутствует возможность приобретения данных земельных участков для организации объектов торговли на равных условиях путем участия в аукционе, и нарушает положения части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

В связи с наличием в действиях Администрации по предоставлению МАУ «Привокзальная площадь» возможности организации и проведения с нарушением требований действующего законодательства, в том числе посредством принятия распоряжения Администрации от 20.07.2017 № 8917 «О разрешении на проведение ярмарок МАУ «Привокзальная площадь», ярмарок, а также по необеспечению контроля за правомерностью организации и непринятию мер по прекращению организации и проведения МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок с нарушением требований действующего законодательства на территории земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929; по адресу: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м от ул. Худякова до ул. Образцова, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.20006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон №135-ФЗ, Закон о конкуренции), Управлением на основании статьи 39.1 указанного Федерального закона Администрации выдано предупреждение от 07.03.2018 № 20-07/18 о необходимости прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и принятия мер по устранению последствий такого нарушения, путем:

1) в срок до 01.05.2018 отмены распоряжения Администрации от 20.07.2017 № 8917 «О разрешении на проведение ярмарок МАУ «Привокзальная площадь» и уведомления МАУ «Привокзальная площадь» о его отмене;

2) с даты получения настоящего предупреждения непринятия актов о разрешении на проведение МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок, не соответствующих деятельности в сфере культуры, в целях которых Учреждение создано;

3) с даты получения настоящего предупреждения обеспечения контроля за прекращением организации и проведения ярмарок МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок, не соответствующих деятельности в сфере культуры, на территории земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929; по адресу: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м от ул. Худякова до ул. Образцова.

Администрация, не согласившись с выданным Предупреждением № 20-07/19, обратилась в Арбитражный суд Челябинской области (дело № А76-14034/2018) с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным.

По результатам рассмотрения названного дела суды первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали Администрации в удовлетворении заявленных требований, выданное Администрации Предупреждение № 20-07/18 признано законным и обоснованным.

В установленный срок Предупреждение от 07.03.2018 № 20-07/18 Администрацией не исполнено, в связи с чем, на основании Приказа УФАС по Челябинской области «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» от 21.05.2018 № 69, возбуждено дело № 09-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства.

По итогам рассмотрения дела № 09-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства УФАС по Челябинской области принято решение от 11.03.2019 № 2730/07 о нарушении антимонопольного законодательства (далее также – Решение).

В соответствии с пунктом 7 Решения признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ, статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о торговле) действия (бездействие) Администрации города Челябинска по предоставлению последовательно на протяжении пяти лет МАУ «Привокзальная площадь» возможности организации торговой деятельности в виде ярмарки с нарушением требований действующего законодательства, в том числе посредством принятия Распоряжений от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 «О разрешении на проведение ярмарки МАУ «Привокзальная площадь», необеспечению контроля за правомерностью организации ярмарки и непринятию мер по прекращению организации МАУ «Привокзальная площадь» такой деятельности.

Не согласившись с пунктом 7 вышеуказанного Решения, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании его недействительным.

Принимая решение об отказе в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности и законности вынесенного решения антимонопольного органа в оспариваемой части.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу статьей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконным решения государственного органа, органа местного самоуправления необходима совокупность двух условий: его несоответствие закону и иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности должен в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказать заявитель.

Статьей 39 Федерального закона № 135-ФЗ установлено, что антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания (часть 1). Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 2).

Решение антимонопольного органа может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения (часть 1 статьи 52 Федерального закона № 135-ФЗ.).

В силу статьи 1 Федерального закона № 135-ФЗ целями регулирования данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 3 Федерального закона № 135-ФЗ, данный Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона; 8) создание дискриминационных условий; 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг; 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов местного самоуправления, их действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как следует из материалов настоящего дела, 23.10.2009 Администрацией принято распоряжение № 4435-д «О создании МАУ «Привокзальная площадь».

Согласно распоряжению Администрации от 23.06.2011 № 3861-к учредителем МАУ «Привокзальная площадь» является Управление культуры. Приказами Управления от 07.07.2011 № 105 № 153 от 15.10.2015, № 178 от 22.12.2017 утверждён Устав Учреждения (далее – Устав).

Согласно пункту 13 Устава МАУ «Привокзальная площадь» Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления города Челябинска в сфере культуры.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Следовательно, автономное учреждение может быть создано исключительно в сферах, прямо установленных федеральным законодательством.

При этом, исходя из буквального толкования данной нормы, автономные учреждения создаются в целях выполнения работ или оказания услуг, а не в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления.

МАУ «Привокзальная площадь» предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки:

- с кадастровым номером 74:36:0513004:929 из земель населенных пунктов площадью 1378 кв. м для размещения и эксплуатации ярмарки по адресу: г. Челябинск, Центральный район, ул. Воровского, 40, на основании Распоряжения Администрации от 20.01.2014 № 220-к;

- с кадастровым номером 74:36:0513004:931 из земель населенных пунктов площадью 1378 кв. м для размещения и эксплуатации ярмарки по адресу: г. Челябинск, Центральный район, ул. Воровского, 40, на основании Распоряжения Администрации от 27.01.2014 № 466-о;

- бульвар, протяженностью 230 п.м, по ул. Воровского от ул. Худякова до ул. Образцова в г. Челябинске на основании приказа комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска от 28.09.2012 № 930.

Судом первой инстанции установлено, что МАУ «Привокзальная площадь» фактически не осуществляет оказание услуг в сфере культуры, не имеет в своем штате работников культуры и не использует предоставленное имущество и земельные участки для целей своего создания – оказания услуг в сфере культуры. Включение в Устав Учреждения видов деятельности, не относящихся к сфере культуры, привело к финансовому обеспечению Учреждения за счет бюджетных средств на содержание и благоустройство переданного имущества и земельных участков, которые не используются для оказания услуг в сфере культуры и фактически используются Учреждением с целью организации на них торговли, а также обеспечения муниципальных нужд по содержанию указанного имущества в обход требований законодательства о контрактной системе, а не для оказания услуг в сфере культуры, с использованием которого Учреждение осуществляет деятельность, приносящую ему доход.

Так, Управлением культуры Администрации города Челябинска и Учреждением ежегодно заключаются соглашения о порядке предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в их числе:

1) соглашение № 88 от 30.12.2015, согласно которому размер субсидии в 2016 году составил 238 497 руб.;

2) соглашение № 68 от 30.12.2016, согласно которому размер субсидии в 2017 году составил 519 195 руб.;

3) соглашение № 138 от 29.12.2017, согласно которому размер субсидии в 2018 году составил 447 195 руб.;

4) соглашение № 55 от 29.12.2018, согласно которому размер субсидии в 2019 году составил 638 920 руб.

Таким образом, Учреждение получает субсидии на содержание, в том числе земельных участков с кадастровым номером 74:36:0513004:929, с кадастровым номером 74:36:0513004:931, а также бульвара протяжённостью 230 п.м.

В тоже время, МАУ «Привокзальная площадь» на земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929 на бульваре, протяженностью 230 п.м. по ул. Воровского от ул. Худякова до ул. Образцова, осуществляется организация и проведение торговых ярмарок.

Так, распоряжениями Администрации, в том числе от 11.07.2014 № 4028, от 17.08.2015 № 7724 и от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 принято решение о разрешении на проведение МАУ «Привокзальная площадь» универсальных ярмарок по реализации продовольственных и промышленных товаров в 2014-2018 годы.

В заявлениях МАУ «Привокзальная площадь» о разрешении на проведение ярмарок последним было указано:

- цель организации ярмарки: реализация пенсионерами-садоводами собственной продукции и иных товаров;

- место проведения ярмарки: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м. от ул. Худякова до ул. Образцова;

- тип ярмарки: универсальная;

- ассортимент реализуемых на ярмарке товаров: продукция, выращенная в личных подсобных хозяйствах; продукция растениеводства и цветоводства, продукты питания, народные промыслы;

- количество торговых мест на ярмарке - 100 ед.

Таким образом, распоряжения Администрации от 11.07.2014 № 4028, от 17.08.2015 № 7724 и от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 о разрешении МАУ «Привокзальная площадь» проведения универсальной ярмарки по реализации продовольственных и промышленных товаров противоречат целям, указанным последним в заявлениях о разрешении на проведение ярмарок (реализация пенсионерами-садоводами собственной продукции и иных товаров, ассортимент реализуемых на ярмарке товаров: продукция, выращенная в личных подсобных хозяйствах; продукция растениеводства и цветоводства, продукты питания, народные промыслы).

Кроме того, цели проведения ярмарки, как указанные в распоряжениях Администрации, так и в заявлениях МАУ «Привокзальная площадь», ассортимент реализуемых на ярмарке товаров, а также информация об итогах проведенных последним ярмарках не относятся к деятельности в сфере культуры, в целях которых создано МАУ «Привокзальная площадь».

Постановлением Правительства Челябинской области от 16.02.2011 № 31-П утверждено Положение о порядке организации ярмарок и продажи товаров на них и требованиях к организации продажи товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках на территории Челябинской области (далее – Положение № 31-П).

Так, согласно пункту 2 данного Положения № 31-П ярмарка - самостоятельное рыночное мероприятие, имеющее временный характер, организованное в установленном месте, вне пределов розничных рынков и на установленный срок, в целях продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) участниками ярмарки.

Распоряжением Администрации № 4028 принято решение о разрешении Учреждению проведение универсальной ярмарки с 18.08.2014 по 16.08.2015 по графику: летне-осенняя – с 18.08.2014 по 16.11.2014; осенне-зимняя – с 17.11.2014 по 14.02.2015; зимне-весенняя – с 15.02.2015 по 15.05.2015; весенне-летняя – с 16.05.2015 по 13.08.2015.

Распоряжением № 7724 принято решение о разрешении Учреждению проведения универсальной ярмарки с 17.08.2015 по 10.08.2016 по графику: летне-осенняя – с 17.08.2015 по 14.11.2015; осенне-зимняя – с15.11.2015 по 12.02.2016; зимне-весенняя – с 13.02.2016 по 12.05.2016; весенне-летняя – с 13.05.2016 по 10.08.2016.

Распоряжением № 8917 принято решение о разрешении Учреждению проведения универсальной ярмарки с 01.07.2017 по 25.06.2018 по графику: - летне-осенняя – с 01.07.2017 по 28.09.2017; - осенне-зимняя – с 29.09.2017 по 27.12.2017; - зимне-весенняя – с 28.12.2017 по 27.03.2018; - весенне-летняя – с 28.03.2018 по 25.06.2018.

Распоряжением Администрации № 10936 принято решение о разрешении Учреждению проведения универсальных ярмарок с 01.10.2018 по 29.12.2018.

На основании выше изложенного суд пришел к правильному выводу, что Администрацией принимались распоряжение на проведение МАУ «Привокзальная площадь» универсальных ярмарок непрерывно в течение года и последовательно на протяжении нескольких лет, что противоречит самому понятию «ярмарка», установленному в пункте 2 Положения № 31-П. При этом нормативно-правового обоснования принятия решений о разрешении проведения МАУ «Привокзальная площадь» универсальных ярмарок непрерывно в течение года и последовательно на протяжении нескольких лет Администрация не представила.

В связи с указанным отклоняется довод апелляционной жалобы о том, что сроки, указанные в распоряжениях Администрации, не противоречат смыслу и содержанию понятия «ярмарка», а право на периодическое проведение ярмарок не противоречит Положению 31-П.

Согласно статье 10 Закона о торговле размещение нестационарного торгового объекта на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1).

Порядок размещения и использования НТО в стационарном торговом объекте, в ином здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации (часть 7).

С 25.01.2016 в Челябинской области действует Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления схемы размещения НТО на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утв. постановлением Правительства Челябинской области от 25.01.2016 № 5-П (далее – Порядок № 5-П), которым предусмотрено, что Схема разрабатывается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, и утверждается правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления (пункт 5).

При формировании Схемы в нее подлежат включению места размещения всех НТО, установленных на законных основаниях на дату ее формирования на землях или земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также местонахождение планируемых к размещению НТО. Утверждение Схемы, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (пункт 7);

Юридические и физические лица в течение 30 рабочих дней с даты размещения проекта Схемы на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет могут направить в уполномоченный орган местного самоуправления заявление о включении в проект Схемы местонахождения новых НТО (пункт 15).

Уполномоченный орган местного самоуправления в срок не более 45 рабочих дней со дня окончания срока, указанного в пункте 15 Порядка № 5-П, принимает решение о включении в проект Схемы местонахождения новых НТО или об отказе во включении его в проект Схемы. В течение 3 рабочих дней со дня принятия указанного решения уполномоченный орган местного самоуправления должен в письменной форме уведомить о нем физическое или юридическое лицо, подавшее заявление (пункт 16).

На основании указанных положений и установленных обстоятельств суд правомерно указал, что в результате действий Администрации МАУ «Привокзальная площадь» фактически предоставлена возможность осуществлять деятельность по размещению нестационарных торговых объектов и предоставлению права хозяйствующим субъектам размещать нестационарные торговые объекты без включения их в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска, что противоречит нормам Закона о торговле и нарушает порядок установленный решением Челябинской городской Думы от 30.06.2015 № 10/6 «Об утверждении Порядка оформления документов для размещения нестационарных объектов на территории города Челябинска» (до 13.04.2018), решением Челябинской городской Думы от 10.04.2018 № 39/17 «Об утверждении Порядка оформления документов для размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска» (после 13.04.2018), постановлением Администрации от 09.09.2016 «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска без предоставления земельного участка».

Доводы в отношении указанного вывода суда не принимаются апелляционной инстанцией, поскольку основаны на неправильном толковании Положения №31-П, Порядка №5-П и неустановленных обстоятельствах дела.

Также не принимается довод апелляционной жалобы о необоснованности вывода суда, что содержание распоряжений не позволяет сделать вывод о фактическом месте, на котором Администрацией разрешено Учреждению проведение ярмарок в нарушение пункта 6 Положения №31-П.

Так содержание распоряжения Администрации от 11.07.2014 № 4028, от 17.08.2015 № 7724 и от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 не позволяет сделать вывод о фактическом месте, на котором Администрацией разрешено Учреждению проведение ярмарок, что противоречит пункту 6 Положения об организации ярмарок.

В частности, в заявлениях Учреждения 2014 года, 2015 года, 2017 года и 2018 года указано место проведения ярмарки: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м. от ул. Худякова до ул. Образцова, что является в соответствии с пунктом 9 Положения об организации ярмарок основанием для отказа в предоставлении разрешения на проведения ярмарок.

По результатам их рассмотрения Распоряжениями №№ 4028, 7724 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: <...> в Центральном районе г. Челябинска; Распоряжениями №№ 8917, 10936 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м. от ул. Худякова до ул. Образцова в Центральном районе г. Челябинска.

Таким образом, несмотря на то, что в заявлениях указано о намерении Учреждения провести ярмарки на территории Бульвара, Администрацией в Распоряжениях №№ 4028 и № 7724 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: <...> в Центральной районе г. Челябинска, без указания на проведение ее на Бульваре.

Сведений о кадастровых номерах земельных участков ни Распоряжения, ни заявления Учреждения не содержат, что не позволяет определить конкретное место проведения ярмарки.

Вместе с тем, в период с 27.08.2014 по 17.06.2016 у МАУ «Привокзальная площадь» отсутствовали права владения земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931, поскольку право постоянного бессрочного пользования зарегистрировано 17.06.2016, Распоряжение Администрации от 27.01.2014 № 466-к отменено Распоряжением Администрации от 27.08.2014 № 5420, Распоряжение Администрации № 5876-е о предоставлении участка принято 30.05.2016, т.е. в период с августа 2014 года по май 2016 года у Учреждения отсутствовали права на указанный участок.

Право постоянного бессрочного пользования на участок земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:929 зарегистрировано только 22.07.2015.

Распоряжениями №№ 8917, 10936 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: <...>, бульвар протяженностью 230 п.м. от ул. Худякова до ул. Образцова в Центральном районе г. Челябинска.

Между тем, в Приказе Комитета № 930 от 28.09.2012 не указан такой адрес Бульвара как Воровского 40.

Согласно пояснениям Администрации, Бульвар фактически находится на земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931 с кадастровым номерами 74:36:0513004:929, которые находятся по адресу: <...> в Центральном районе г. Челябинска.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ», утвержденными Решением Челябинской городской Думы от 09.10 2012 № 37/13:

- земельный участок с кадастровым номерами 74:36:0513004:931 расположен в природно-рекреационной территориальной зоне А.1.4 – парки, в том числе специализированного назначения, скверы, бульвары, набережные,

- земельный участок с кадастровым номерами 74:36:0513004:929 расположен в территориальной зоне К.3.1 – магистрали городского и районного значения.

Основные виды разрешенного использования зоны А.1.4: все виды озеленения, в том числе защитные древесно-кустарниковые полосы; объекты благоустройства, отдыха и спорта без зрителей; площадки аттракционов; оранжереи; объекты содержания, ухода, экспонирования, изучения флоры и фауны в искусственных условиях.

Вспомогательные виды разрешенного использования зоны А.1.4: объекты инженерной инфраструктуры; дорожно-тропиночная сеть, тротуары, велосипедные дорожки: общественные туалеты.

Условно разрешенные виды использования зоны А.1.4: объекты общественного питания; объекты оздоровительного назначения; объекты хранения автотранспорта; объекты религиозного назначения.

Основные виды разрешенного использования зоны К.З.1: объекты улично-дорожной сети, автомобильные дороги, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары, площади, проезды; все виды озеленения, в том числе защитные древесно-кустарниковые полосы, скверы, бульвары; остановочные пункты; подземные автостоянки; тротуары, велосипедные дорожки; инженерные сети и сооружения.

Вспомогательные виды разрешенного использования зоны К.З.1: объекты инженерной инфраструктуры; автозаправочные станции; объекты хранения автотранспорта; объекты автомобильного сервиса (автомойки, шиномонтажные мастерские).

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что разрешенное использование земельных участков с кадастровым номерами 74:36:0513004:931 и 74:36:0513004:929 не предусматривает размещение ярмарок.

Кроме того, судом установлено, что фактически спорный Бульвар находится на ином земельном участке: с кадастровым номером 74:36:0513005:656 площадью 5283 кв. м., земли населенных пунктов, адрес: <...> на участке от ул. Образцова до жилого дома по ул. Воровского, 54.

Распоряжением от 07.08.2014 № 4857-к утверждена схема № 009976-05- 2014 расположения земельного участка по адресу ул. Воровского на участке от ул. Образцова до жилого дома по ул. Воровского, 54 г. Челябинска Центрального района. Данный участок поставлен на кадастровый учет 16.05.2016 с целевым назначением для эксплуатации бульвара.

Земельный участок с кадастровым номером 74:36:0513005:656 площадью 5283 кв. м., расположенный по адресу: <...> на участке от ул. Образцова до жилого дома по ул. Воровского, 54 в пользование МАУ «Привокзальная площадь» не предоставлялся.

Поскольку земельный участок под Бульваром с кадастровым номером 74:36:0513005:656 Учреждению не передавался, у Администрации отсутствовали основания для принятия Распоряжений по итогам рассмотрения заявлений Учреждения, содержащих сведения о намерении организовать ярмарку на данном Бульваре.

На основании указанного является правильным вывод антимонопольного органа и суда о том, что место проведения ярмарок на земельных участках (к/н 929, 931) и бульваре не соответствует градостроительному зонированию муниципального образования Челябинской области, целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка, что в силу пункта 9 Положения №31-П является основанием для проведения ярмарки. Доводы апелляционной жалобы в указанной части не принимаются.

Вывод подателя апелляционной жалобы о том, что в решении антимонопольного органа не указано, какие именно действия, исходя из диспозиции части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ, совершены Администрацией, к каким противоправным действиям антимонопольный орган относит принятие Администрацией распоряжений о разрешении на проведение ярмарок Учреждением, не соответствует действительности.

Пунктом 17 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ определено, что одним из признаков ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке. Создание конкретному хозяйствующему субъекту преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности, а также дискриминационных условий является достаточным основанием для признания таких действий нарушающими положения антимонопольного законодательства, в частности, части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в том числе в случаях, указанных в пунктах 1-10 указанной статьи.

Поскольку указанный в пунктах 1-10 части 1 статьи 15 Закона о конкуренции перечень не является закрытым, действия органа местного самоуправления по созданию преимущественных условий осуществления деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе ввиду создания неравного положения по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами и дискриминационных условий, приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и являются достаточным основанием для признания таких действий нарушающими положения антимонопольного законодательства.

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных документов.

Следовательно, достаточно лишь одной возможности наступления вследствие совершения действий (бездействия) органами, являющимися субъектами проверки по части 1 статьи 15 закона о конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции для признания действий противоречащими названой норме Закона о конкуренции.

В данном случае антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что Администрация в результате последовательных действий по принятию рассмотренных распоряжений создала для Учреждения преимущественные условия деятельности, которые ведут к ограничению конкуренции.

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод Администрации о том, что при вынесении оспариваемого решения антимонопольный орган делает выводы о нарушении органом власти земельного или какого-либо иного законодательства, на что он не уполномочен законом. В пункте 7 оспариваемого Решения антимонопольный орган приходит к выводу о нарушении части 1 статьи 15 Закона о конкуренции и статьи 15 Закона о торговле. Выводы о не соблюдении рассматриваемых действий (бездействия) Администрации положениям отдельных нормативных правовых актов делаются в целях установления факта нарушения антимонопольного законодательства. В резолютивной части оспариваемого решения антимонопольный орган не установил нарушения иного законодательства (только Закон о конкуренции и Закон о торговли).

Таким образом, оценив представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый пункт 7 Решения от 11.03.2019 УФАС по Челябинской области соответствует требованиям нормативных правовых актов, и является законным. На основании изложенного, в удовлетворении требований Администрации отказано правомерно.

Судом первой инстанции полно и правильно установлены все фактические обстоятельства по делу, исходя из оценки доказательств и доводов, приведенных лицами, участвующими в деле, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и для отмены обжалуемого судебного акта не имеется. Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 14 ноября 2019г. по делу № А76-23648/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Челябинска – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий Н.Г. Плаксина

Судьи Н.А. Иванова

В.Ю. Костин