Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Магнитогорска (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 02.03.2015 по делу № А76-23871/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2015 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

От администрации и Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – управление, антимонопольный орган) в суд кассационной инстанции поступили ходатайства о рассмотрении спора в отсутствие их представителей. Ходатайства судом кассационной инстанции рассмотрены и удовлетворены в соответствии с ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании решения и предписания антимонопольного органа от 15.07.2014 по делу № 09-07/14 недействительными.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлеченыАдминистрация Орджоникидзевского района г. Магнитогорска, общество с ограниченной ответственностью «Квадро» (далее – общество «Квадро»), ФИО1, ФИО2.

Решением суда от 02.03.2015 (судья Белякович Е.В.) в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2015 (судьи Баканов В.В., Малышев М.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что обязанность администрации рассмотреть все поступающие заявления о предоставлении земельных участков для целей не связанных со строительством исполнена.

В обоснование доводов кассационной жалобы заявитель ссылается на положения п. 1 ст. 38 Земельного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). Заявитель указывает, что предметом торгов может быть только сформированный земельный участок с установленными границами; обязанность по формированию земельного участка, в целях последующего выставления его на торги, возложена на орган местного самоуправления. При этом процедура формирования земельного участка предполагает наличие материальных затрат в виде выделения денежных средств, которых в бюджете города Магнитогорска на тот момент не было, в связи с чем непроведение администрацией торгов не является умышленным.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу администрации - без удовлетворения.

При рассмотрении спора судами установлено, что в антимонопольный орган поступила жалоба ФИО2, в которой сообщается о неправомерности действий Администрации Орджоникидзевского района в г. Магнитогорске и администрации, выразившиеся в нарушении порядка предоставления в аренду земельного участка, расположенного на пересечении ул. Зеленый Лог, д. 35/1 и ул. Жукова, д. 29, и земельного участка в районе пр. Карла Маркса, д. 159 для целей, не связанных со строительством - размещение автостоянки.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом вынесено решение от 15.07.2014, которым действия администрации по необеспечению управления и распоряжения земельными участками, расположенными по адресам: г. Магнитогорск, в районе ул. Зеленый Лог, д. 35/1 и ул. Жукова, д. 29, <...> путем проведения торгов на право заключения договоров аренды земельными участками при условии поступления двух заявлений о предоставлении в аренду земельных участков, признаны нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с указанным решением антимонопольным органом 15.07.2014 администрации выдано предписания по делу № 09-07/14 о прекращении нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в необеспечении управления и распоряжения спорными земельными участками (п. 1); совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции посредством соблюдения порядка предоставления в аренду земельного участка, расположенного на пересечении ул. Зеленый Лог, д. 35/1 и ул. Жукова, д. 29, и земельного участка в районе пр. Карла Маркса, д. 159 для целей, не связанных со строительством, и организации проведения торгов на право заключения договора аренды данных земельных участков (п. 2).

Администрация, не согласившись с вышеназванными решением и выданным в ее адрес предписанием антимонопольного органа, обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды, придя к выводу о том, что рассматриваемые действия (бездействия) администрации могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг автостоянки, правомерно исходили из следующего.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с разъяснением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Функциями антимонопольного органа в силу ст. 22 Закона о защите конкуренции являются, в частности, обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

В силу п. 7 ст. 4 Закон о защите конкуренции конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством регламентирован ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации (действующей в период возникновения спорных правоотношений), согласно которой органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации (п. 1 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации).

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают в письменной или электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», включая единый портал государственных и муниципальных услуг, заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Соответствующее заявление может быть подано через многофункциональный центр (п. 2 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу п. 3 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации в заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю.

В соответствии с п. 4 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления на основании заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством органы местного самоуправления г. Магнитогорска имеют право распоряжаться, для целей, не связанных со строительством утвержден решением Магнитогорского городского Собрания депутатов от 30.12.2012 № 162 (далее - Порядок предоставления земельных участков).

В соответствии с Порядком предоставления земельных участков предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, осуществляется Администрацией города на основании заявлений граждан, юридических лиц, заинтересованных в предоставлении таких земельных участков, в том числе: Администрация города обеспечивает подготовку и публикацию информации о земельных участках, предоставляемых для целей, не связанных со строительством (п. 5, 12); Администрация города сообщает заявителю о возможном предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, либо об отказе в предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством (п. 10); в случае, если в отношении испрашиваемого земельного участка поступило два и более заявления и в отношении поданных заявлений отсутствуют основания для отказа в предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, администрация города проводит торги по продаже земельных участков или права аренды земельных участков для целей, не связанных со строительством (п. 14).

Согласно Уставу города Магнитогорска Администрация города, в том числе, резервирует земли и изымает, в том числе путем выкупа, земельные участки в границах города для муниципальных нужд, управляет и распоряжается земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, Челябинской области, решениями городского Собрания (п. 16 ст. 34 Устава); обеспечивает подготовку и реализацию генеральных планов города, правил землепользования и застройки города, обеспечивает подготовку и утверждение подготовленной на основе генеральных планов города документации по планировке территории города, утверждает местные нормативы градостроительного проектирования города, ведет информационную систему обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города (п. 17 ст. 34 Устава).

При исследовании фактических обстоятельств настоящего дела судами первой и апелляционной инстанции установлено следующее.

ФИО2 07.08.2013 обратился в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка на праве аренды, расположенного по адресу: в 148 мкр., между жилыми домами по ул. Зеленый Лог, <...>, площадью 2 500 кв. м для целей, не связанных со строительством - для организации платной автостоянки.

В адрес администрации 30.08.2013 поступило заявление общества «Квадро» о предоставлении земельного участка на праве аренды, расположенного по адресу: г. Магнитогорск, в районе ул. Зеленый Лог, д. 35/1 и ул. Жукова, д. 29, площадью 3 000 кв. м для целей, не связанных со строительством - для организации платной автостоянки.

Председателем комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с распоряжением земельными участками в г. Магнитогорске, утвержденному заместителем Главы города по имуществу и правовым вопросам (далее - комиссия) 04.09.2013 составлен протокол № 33-2013 и принято решение, из содержания которого следует: 1) Рекомендовать главе города рассмотреть возможность предоставления в аренду на 5 лет земельного участка, расположенного между жилыми домами по ул. Зеленый Лог, <...> для размещения круглосуточной автостоянки; 2) Администрации Орджоникидзевского района г. Магнитогорска направить информационное сообщение о возможном предоставлении для публикации в средствах массовой информации; 3) в случае непоступления заявлений от заинтересованных лиц, предоставить ФИО2 в аренду на 5 лет земельный участок.

Из материалов дела усматривается (протокол от 11.09.2013 № 34-2013), что председателем комиссии по результатам рассмотрения заявления общества «Квадро» принято решение, из содержания которого следует, что в связи с поступлением второго заявления на испрашиваемый земельный участок: отменить решение комиссии от 04.09.2013 № 33-2013 о предоставлении ФИО2 земельного участка в аренду, отказать обществу «Квадро» в предоставлении земельного участка в аренду; Управлению архитектуры и градостроительства сформировать земельный участок на торги для целей, не связанных со строительством.

Администрацией Орджоникидзевского района г. Магнитогорска в адрес общества «Квадро» и ФИО2 направлены письменные ответы от 01.10.2013 № АдмО-03-27/1918, № АдмО-03-27/1919, согласно которым по результатам рассмотрения заявлений общества «Квадро» и ФИО2 от 30.08.2013 в связи с поступлением двух заявок принято решение о формировании на торги земельного участка, расположенного на пересечении ул. Зеленый Лог, д. 35/1 и ул. Жукова, д. 29, для целей, не связанных со строительством - размещение круглосуточной автостоянки.

В газете «Магнитогорский рабочий» 07.12.2013 № 187 (21793) Администрацией Орджоникидзевского района г. Магнитогорска опубликована информация о предоставлении гражданам и юридическим лицам земельного участка для целей, не связанных со строительством: месторасположение: в районе ул. Зеленый Лог, д. 35/1 и ул. Жукова, д. 29, предполагаемый размер - 2 000 кв. м, целевое назначение - размещение платной круглосуточной автостоянки.

ФИО2 16.12.2013 обратился к администрации с заявлением о предоставлении данного земельного участка на праве аренды.

Согласно протоколу от 22.01.2014 № 2-2014 по результатам рассмотрения заявления ФИО2 от 16.12.2013 комиссией принято решение: в связи с поступлением второго заявления на испрашиваемый земельный участок, рекомендовать главе города отказать обществу «Квадро» и ФИО2 в предоставлении земельного участка в аренду и провести торги по продаже права аренды земельного участка для целей, не связанных со строительством, Управлению архитектуры и градостроительства рассмотреть возможность формирования земельного участка на аукцион, Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям (далее - Комитет) провести аукцион с уведомлением заявителей ФИО2 и общества «Квадро».

ФИО1 23.10.2013 обратился к администрации с заявлением о предоставлении земельного участка на праве аренды, расположенного по адресу: <...>, площадью 500 кв. м для целей, не связанных со строительством - организация парковочных мест для посетителей магазина в дневное время и платной парковки в ночное время.

Согласно протоколу от 06.11.2013 № 42-2013 по результатам рассмотрения заявления ФИО1 комиссией принято решение: рекомендовать ФИО1 согласовать размещение автостоянки с собственником нежилого помещения магазина, рекомендовать главе города рассмотреть возможность предоставления в аренду на 5 лет земельного участка, расположенного по пр. К. Маркса, в районе здания № 159 (напротив магазина) для размещения автостоянки, при условии согласования заявителем вопросам размещения объекта с собственником помещения магазина, Администрации Орджоникидзевского района г. Магнитогорска направить информационное сообщение о возможном предоставлении для публикации в средства массовой информации, в случае не поступления заявлений от заинтересованных лиц, согласования вопроса размещения объекта с собственником нежилого помещения магазина, предоставить ФИО1 в аренду на 5 лет земельного участка.

В газете «Магнитогорский рабочий» от 15.11.2013 № 175 (21781) Администрацией Орджоникидзевского района г. Магнитогорска опубликована информация о предоставлении гражданам и юридическим лицам земельного участка для целей, не связанных со строительством: месторасположение: пр. Карла Маркса, в районе здания № 159 (напротив магазина), предполагаемый размер - 500 кв. м, целевое назначение - размещение гостевой автостоянки для посетителей магазина, платной ночной автостоянки.

ФИО2 20.11.2013 обратился в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка на праве аренды, расположенного по адресу: <...> в районе здания № 159, площадью 500 кв. м для целей, не связанных со строительством - размещение гостевой автостоянки для посетителей магазина, платной ночной автостоянки.

Согласно протоколу от 27.11.2013 № 45-2013 по результатам рассмотрения заявления ФИО2 комиссией принято решение: в связи с поступлением второго заявления на испрашиваемый земельный участок, рекомендовать Главе города отказать ФИО1 и ФИО2 в предоставлении в аренду данного земельного участка; администрации района провести работы по формированию земельного участка для целей не связанных со строительством; Комитету провести торги по продаже права аренды земельного участка для целей, не связанных со строительством - размещение гостевой автостоянки и платной ночной автостоянки, уведомить заявителей ФИО2 и ФИО1 о проведении торгов.

Администрацией в адрес ФИО1 и ФИО2 направлены письменные ответы от 17.12.2013 № АдмО-03-27/2581, № АдмО-03-27/2582, из содержания которых следует, что принято решение об отказе в предоставлении земельного участка в аренду в связи с предоставлением земельного участка путем проведения торгов по продаже права аренды земельного участка.

Между тем, как установлено судами, в период с 30.08.2013 по 01.07.2014 администрацией не обеспечено формирование земельного участка, расположенного по адресу: г. Магнитогорск, в районе ул. Зеленый Лог, д. 35/1 и ул. Жукова, д. 29 и проведение торгов на право заключения договора аренды земельного участка; в период с 20.11.2013 по 01.07.2014 Администрацией не обеспечено проведение торгов на право заключения договора аренды земельного участка, расположенного по адресу: <...> 159, при условии поступления двух заявлений о предоставлении в аренду земельных участков.

Правильно применив вышеуказанные нормы права, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства, подтверждающие тот факт, что указанные выше заявления о предоставлении земельных участков направлены в адрес администрации, рассмотрение которых отнесено к ее полномочиям и, согласно протоколам комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с распоряжением земельными участками в г. Магнитогорске, осуществлялось администрацией, суды обоснованно пришли к выводу о бездействии администрации, выразившемся в необеспечении надлежащего управления (контроля) за распоряжением земельными участками, расположенными по адресам: г. Магнитогорск, в районе ул. Зеленый Лог, д. 35/1 и ул. Жукова, д. 29, <...> путем организации и проведения торгов на право заключения договоров аренды земельными участками при условии поступления двух заявлений о предоставлении в аренду земельным участков.

В связи с изложенным рассматриваемые правоотношения правомерно квалифицированны судами как нарушающие ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку привели (могли привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем создания необоснованного препятствования деятельности хозяйствующих субъектов.

Бездействие администрации по необеспечению управления и распоряжению земельными участками путем проведения торгов на право заключения договоров аренды земельными участками при условии поступления двух заявлений о предоставлении в аренды соответствующих земельных участков на протяжении длительного времени направлены на хозяйствующих субъектов, планирующих осуществлять свою деятельность на рынке оказания услуг автостоянки на территории г. Магнитогорска.

Установив совокупность вышеназванных обстоятельств, суды обеих инстанций правомерно подтвердили вывод антимонопольного органа о несоответствии действий администрации антимонопольному законодательству.

Кроме того, руководствуясь ст. 38 Земельного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков», суды верно указали, что обязанность по формированию земельных участков возложена на орган местного самоуправления. Независимо от того, является ли земельный участок сформированным или лишь начал проходить процедуру формирования, предоставление его в аренду применительно к установленным при разрешении данного спора фактическим обстоятельствам возможно только посредством организации и проведения органом местного самоуправления торгов.

В связи с тем, что выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении являются правомерными, предписание, выданное антимонопольным органом, также является обоснованным.

Обстоятельства дела установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств в соответствии с требованиями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы администрации, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Кроме того, указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменений, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 02.03.2015 по делу № А76-23871/2014 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации г. Магнитогорска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Ю.В. Вдовин

Судьи Д.В. Жаворонков

О.Л. Гавриленко