Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мухаметжановой Д.Е. рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу Управления по имуществу и земельным отношениям администрации Копейского городского округа Челябинской области (далее – управление, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 07.09.2021 по делу № А76-2935/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2022 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании в здании Арбитражного суда Челябинской области приняли участие представители:

управления – Кем Ю.В. (доверенность от 29.12.2021);

Контрольно-счетной палаты Челябинской области (далее – КСП Челябинской области, заинтересованное лицо) – Кичигина Д.А. (доверенность от 30.03.2022), Макеев С.Н. (доверенность
от 30.03.2022).

Управление обратилось в Арбитражный суд Челябинской области КСП Челябинской области о признании недействительным представления от 30.12.2020 № 8-20/192 в части пунктов 1.1, 1.2 части 1, подпунктов 1 и 7 пункта 1.4 части 1.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – Челябинское УФАС России), общество с ограниченной ответственностью «КПД Заказчик» (далее – общество «КПД Заказчик»).

Решением суда от 07.09.2021 (судья Мрез И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2022 (судьи Плаксина Н. Г., Арямов А. А.,
Бояршинова Е. В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение норм материального права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов управление указывает, что на период заключения соглашения о предоставлении субсидии, а также муниципального контракта правовое регулирование порядка предоставления субсидии отсутствовало.

Со ссылкой, в том числе на нормы гражданского законодательства, подзаконные нормативные акты о санитарных правилах и нормативах заявитель настаивает на отсутствии нецелевого расходования бюджетных средств, поскольку здание детского сада и приобретенная оборудованная детская площадка являются составной частью одного объекта – детского сада.

Управление также отмечает, что в условиях отсутствия единого подхода к определению количества мест в помещениях, предназначенных для размещения детского сада, различных выводах специализированных организаций, заинтересованное лицо не привлекло независимых экспертов, что послужило основанием для необоснованного вывода о соответствии помещении 144 детским местам.

В отзыве на кассационную жалобу общество «КПД Заказчик» поддерживает доводы управления, просит оспариваемые судебные акты отменить, заявленные требования – удовлетворить.

КСП Челябинской области представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судами полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

Проверив законность судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судами, в соответствии с планом работы КСП Челябинской области на 2020 год и соответствующими приказами председателя КСП Челябинской области заинтересованным лицом проведена проверка соблюдения законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств, направленных на приобретение помещений в городе Копейске для размещения дошкольного образовательного учреждения – детского сада на 180 мест, с проведением аудита в сфере закупок (выборочно).

По результатам проведения контрольного мероприятия КСП Челябинской области составлен акт от 04.12.2020 № 13-08/07-2020 с протоколом разногласий от 21.12.2020, аудитором КСП Челябинской области составлен отчет от 24.12.2020 № 15-08/304.

КСП Челябинской области в адрес начальника Управления вынесено представление от 30.12.2020 № 8-20/192 (далее - представление) по отчету аудитора от 24.12.2020, в котором зафиксированы следующие нарушения (в оспариваемой части):

1. Допущены финансовые нарушения и недостатки:

1.1. Нецелевое использование бюджетных средств (в соответствии со статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в размере 21 131,3 тыс. рублей в результате расходования денежных средств субсидии предоставленной (для выкупа недвижимого имущества) Министерством, для оплаты детской игровой площадки в рамках муниципального контракта от 25.12.2019 № 62-2019/П.

1.2. Неэффективное использование бюджетных средств (в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации) с признаками ущерба (безрезультатные расходы) в размере 25 271,46 тыс. рублей в результате оплаты муниципального контракта от 25.12.2019 № 62- 2019/П, которым предусмотрено приобретение объектов недвижимого имущества для размещения дошкольной образовательной организации на 180 мест, а фактически дошкольная организация вправе осуществлять образовательную деятельность в отношении 144 воспитанников.

1.4. Несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок при планировании и осуществлении в 2019 году закупки на приобретение в собственность муниципального образования нежилых помещений для размещения дошкольной образовательной организации, а именно:

1) нарушение положений части 3 статьи 7 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) – в контракте отсутствуют условия/требования заказчика (к материалу детского оборудования, конструктивных элементов нежилых помещений, стены, окна, двери), их количеству, видам отделки, наличию/отсутствии коммуникаций и т.д.);

7) нарушение положений статьи 8 частей 1, 5 статьи 24, пункта 31 части 7 статьи 93 Закона № 44-ФЗ – заказчиком неправомерно принято решение о закупке организованной и благоустроенной детской игровой площадки у единственного поставщика.

В резолютивной части представления предложено:

1. принять меры по устранению нарушений, выявленных в ходе проверки, и исключению их в дальнейшей деятельности;

2. решить вопрос об ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, выявленные в ходе контрольного мероприятия.

Не согласившись с указанным представлением в части пунктов 1.1, 1.2 части 1, подпунктов 1 и 7 пункта 1.4 части 1, управление обратилось в Арбитражный суд Челябинской области о признании недействительным представления КСП Челябинской области
от 30.12.2020 № 8-20/192 в указанной части.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды обеих инстанций пришли к выводу о том, что нарушения, установленные КСП Челябинской области (в оспариваемой части), подтверждены материалами дела, а выводы контрольного органа (в оспариваемой части) являются законными, прав заявителя не нарушают.

В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 8.1 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются, в том числе, из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Челябинской области
от 29.10.2014 № 522-П утверждена государственная программа Челябинской области «Поддержка и развитие дошкольного образования в Челябинской области» (далее – государственная программа). На момент подачи заявки на предоставление субсидии, заключения соглашения государственная программа действовала в редакции от 03.10.2019.

В приложении № 3 к указанной государственной программе перечислены условия предоставления и методика расчета субсидий местным бюджетам на приобретение зданий и помещений для реализации образовательных программ дошкольного образования, расположенных на территории Челябинской области (далее – условия).

Как следует из материалов дела, в целях участия в конкурсном отборе государственной программы управление 23.10.2019 подало заявку в Министерство образования и науки Челябинской области (далее – министерство).

В заявке, а именно в списке объектов выкупа помещений для дошкольных организаций, встроенных в жилые дома, указано - «МДОУ «Детский сад № 14» Копейского городского округа по адресу:
г. Копейск, ул. Калинина, 11 и 11А. Сметная стоимость 1 места в дошкольной образовательной организации – 701,99 тыс. рублей. Общее количество мест – 180. Сумма потребности средств областного бюджета на выкуп зданий в 2019 году -126 357,1 тыс. рублей».

На основании соглашения о предоставлении субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету
от 11.12.2019 № 75728000-1-2019-008 (далее – соглашение о предоставлении субсидии), заключенного между министерством и администрацией Копейского городского округа (далее – администрация), последней предоставлена субсидия на выкуп зданий для размещения дошкольных образовательных организаций в размере 126 357,1 тыс. рублей.

Пунктом 1.1 представления заинтересованным лицом вменялось нецелевое использование бюджетных средств (в соответствии со статьей 306.4 БК РФ) в размере 21 131,3 тыс. рублей в результате расходования денежных средств субсидии предоставленной (для выкупа недвижимого имущества) министерством для оплаты детской игровой площадки в рамках муниципального контракта от 25.12.2019 № 62-2019/П.

Оценив представленные доказательства, суды признали правомерным требования КСП Челябинской области в данной части с учетом следующего.

Судами установлено, что выкуп зданий для размещения дошкольных образовательных организаций по адресу: г. Копейск,
ул. Калинина, 11 и 11А включен в систему мероприятий муниципальной программы «Поддержка и развитие дошкольного образования в Копейском городском округе» постановлением администрации от 19.07.2019 № 1767-п.

В таблицах 1, 4 муниципальной программы «Поддержка и развитие дошкольного образования в Копейском городском округе», утвержденной постановлением администрации от 09.12.2019 № 2950-п, указано, что в 2019 году запланировано открыть 180 мест для реализации образовательных программ дошкольного образования; на выкуп зданий для размещения дошкольных образовательных организаций по адресам: г. Копейск, ул. Калинина, 11 (104 места) и
ул. Калинина, 11А (76 мест) заложен объем финансирования на 2019 год — 126 357,3 тыс. рублей (в том числе, федеральный бюджет — 121 302,7 тыс. рублей, областной бюджет — 5 054,4 тыс. рублей, местный бюджет — 0,2 тыс. рублей).

С учетом дополнительного соглашения от 23.12.2019
№ 75728000-1-2019-008/1 к соглашению о предоставлению субсидии конечным результатом получения субсидии является приобретение зданий для размещения дошкольной образовательной организации - детского сада на 180 мест.

Уведомлениями об изменении бюджетных ассигнований и лимитов от 02.12.2019 №106045, от 18.12.2019 № 206055, № 108 министерством до администрации доведены инвестиции по целевой статье «Выкуп зданий для размещения дошкольных образовательных организаций».

Между обществом «КПД Заказчик» (продавец) и управлением (покупатель) заключен муниципальный контракт от 25.12.2019
№ 62-2019/П (далее – муниципальный контракт) на приобретение нежилых помещений для размещения дошкольного образовательного учреждения - детского сада на 180 мест (5 нежилых помещений по адресу: г. Копейск, ул. Калинина, д. 11 и 4 нежилых помещения по адресу: г. Копейск, ул. Калинина, д. 11А), с благоустроенной детской игровой площадкой. Сумма контракта - 126 357,3 тыс. рублей.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Как указывалось выше, субсидия предоставлялась местному бюджету на выкуп зданий для размещения дошкольной образовательной организации; уведомлениями об изменении бюджетных ассигнований и лимитов доведены инвестиции по целевой статье «Выкуп зданий для размещения дошкольных образовательных организаций». Однако предметом муниципального контракта помимо выкупа здания явилась передача в собственность управления благоустроенной детской игровой площадки.

С учетом целевого назначения предоставленной субсидии (на приобретение зданий) суды признали действия КСП Челябинской области в оспариваемой части соответствующими бюджетному законодательству.

Размер нецелевого использования бюджетных средств
(21 131,33 тыс. рублей) определен заинтересованным лицом на основе отчета общества с ограниченной ответственностью Консалтинговая компания «ОБиКон» от 17.12.2019 № Н-510/12-19 с учетом общей суммы муниципального контракта, проверен судами и признан арифметически верным.

Таким образом, суды правомерно заключили, что в использовании бюджетных денежных средств на приобретение организованной и благоустроенной детской игровой площадки в рамках муниципального контракта имеются признаки нецелевого использования бюджетных средств в размере 21 131,33 тыс. рублей.

Подпунктом 1.2 пункта 1 представления КСП Челябинской области установлено неэффективное использование бюджетных средств (в соответствии со статьей 34 БК РФ) с признаками ущерба (безрезультатные расходы) в размере 25 271,46 тыс. рублей в результате оплаты муниципального контракта, которым предусмотрено приобретение объектов недвижимого имущества для размещения дошкольной образовательной организации на 180 мест, а фактически дошкольная организация вправе осуществлять образовательную деятельность в отношении 144 воспитанников.

Как следует из материалов дела, в соответствии с заключением общества с ограниченной ответственностью «Уральская комплексная лаборатория промышленного и гражданского строительства» (далее – общество «УралСтройЛаб») от 20.07.2020 № 20-ОИ-844-16.07.СЭЭ количество раздевальной, спальной и посадочной мебели, текстиля, столовой посуды в помещениях групповых соответствует 144 детским местам. На основании данного заключения МДОУ «Детский сад № 14» 24.07.2020 (то есть по истечении лишь 275 дней после оформления заявки) получило заключение Управления Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области (далее - Управление Роспотребнадзора)
№ 74.50.05000М010240720 о том, что приобретенные управлением нежилые помещения на 144 места соответствуют государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам СанПиН 2.4.1.3049-13.

Представленное обществом «УралСтройЛаб» повторное заключение от 24.08.2020 № 20-ОИ-844-16.07-СЭЭ/1 о том, что количество раздевальной, спальной и посадочной мебели, текстиля, столовой посуды в помещениях групповых соответствует 180 детским местам, не было принято Управлением Роспотребнадзора в связи с отсутствием оснований для изменения количества мест со 144 до 188, кроме того, впоследствии указанное повторное заключение было отозвано директором общества «УралСтройЛаб», который подтвердил неправомерность его выдачи.

При указанных обстоятельствах КСП Челябинской области пришло к выводу, что фактически допустимое количество мест (соответствующее санитарно-эпидемиологическим требованиям СанПиН 2.4.1.3049-13) составляет 144 места, что свидетельствует о недостижении запланированных результатов государственной программы (приобретение зданий для размещения дошкольной образовательной организации - детского сада на 180 мест), а также муниципальной программы «Поддержка и развитие дошкольного образования в Копейском городском округе».

Размер неэффективного использования бюджетных средств с признаками ущерба (безрезультатные расходы) с учетом общей суммы муниципального контракта, а также 36 неприобретенных мест составил 25 271,46 тыс. рублей.

Ссылки на отсутствие правовых норм, регулирующих порядок и условия предоставления субсидий на выкуп помещений для размещения детского сада в целях создания дополнительных мест для детей в период заключения соглашения о предоставлении субсидии, рассмотрен апелляционным судом и признан несостоятельным.

На момент подачи заявки на предоставление субсидии (23.10.2019), заключения соглашения государственная программа действовала в редакции от 03.10.2019.

В пункте 1 условий (приложение №3 государственной программы) условия предоставления и методика расчета субсидий местным бюджетам на приобретение зданий и помещений для реализации образовательных программ дошкольного образования, расположенных на территории Челябинской области, разработаны в соответствии с действующим законодательством, регулирующим бюджетные правоотношения, и определяют механизм предоставления субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Челябинской области (далее - местные бюджеты) на приобретение зданий и помещений для реализации образовательных программ дошкольного образования, расположенных на территории Челябинской области.

С учетом изложенного апелляционная коллегия пришла к обоснованному выводу, что условия предоставления и методика расчета субсидий местным бюджетам на приобретение зданий и помещений для реализации образовательных программ дошкольного образования, расположенных на территории Челябинской области, регулировались приложением № 3 к государственной программе в редакции от 03.10.2021.

Довод о том, что порядок расчета и определения стоимости выкупаемых объектов не урегулированы, в действующем законодательстве отсутствует единый подход к определению количества мест в помещениях, отклонен на основании того, что указанными условиями к государственной программе определены целевые показатели, включающие количество мест и среднюю стоимость создания одного места, в приложении № 2 к соглашению о предоставлении субсидии указана сметная стоимость 1 места, общее количество мест в дошкольной образовательной организации, размещение которой планируется в выкупленном здании, а также совокупная стоимость выкупаемого здания.

Относительно доводов о непривлечении независимых экспертов по определению количества мест суды обоснованно подчеркнули, что на КСП Челябинской области, являющейся органом внешнего государственного финансового контроля, действующим законодательством Российской Федерации не возложена обязанность привлечения независимых экспертов.

Частью 1 подпункта 1.2 пункта 1 представления установлено нарушение положений части 3 статьи 7 Закона № 44-ФЗ, поскольку в контракте отсутствуют условия/требования заказчика (к материалу детского оборудования, конструктивных элементов нежилых помещений, стены, окна, двери), их количеству, видам отделки, наличию/отсутствии коммуникаций.

Из материалов дела следует, что объектом закупки являются нежилые помещения по адресу: г. Копейск, ул. Калинина, 11, 11А общей площадью 1 794,0 кв. метров, под размещение дошкольной образовательной организации на 180 мест, с организованной и благоустроенной детской игровой площадкой.

В пункте 3.2 муниципального контракта указано, что заказчик в течение 2 рабочих дней с момента передачи обществом «КПД Заказчик» документов, указанных в пункте 3.1 контракта, оценивает технические характеристики и качество объекта на соответствие условиям контракта и подписывает акт приема-передачи объекта либо направляет обществу «КПД Заказчик» мотивированный отказ от приемки объекта.

С учетом изложенного суды признали обоснованным вывод КСП Челябинской области о том, что из содержания муниципального не усматривается то, на соответствие каким условиям контракта заказчиком оценены технические характеристики и качество объекта при его приемке и подписании акта приема-передачи объекта от 26.12.2019 № б/н.

Частью 7 подпункта 1.2 пункта 1 представления КСП Челябинской области установлено нарушение положений статьи 8 частей 1, 5 статьи 24, пункта 31 части 7 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, поскольку заказчиком неправомерно принято решение о закупке организованной и благоустроенной детской игровой площадки у единственного поставщика.

Пунктом 31 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ определен исчерпывающий перечень объектов, которые заказчик вправе приобрести путем заключения контракта с единственным поставщиком: нежилое здание, строение, сооружение, нежилое помещение.

Учитывая, что управлением в нарушение положений указанной нормы помимо нежилых зданий приобретена детская игровая площадка, суды обеих инстанций обоснованно указали на неправомерность принятия решения о закупке организованной и благоустроенной детской игровой площадки у единственного поставщика.

Исходя из изложенного, судебная коллегия соглашается с выводами судов о соответствии оспариваемого ненормативного правового акта в обжалуемой части бюджетному законодательству с учетом доказанности того, что предоставленные денежные средства могли быть израсходованы только для приобретения зданий и сооружений с последующим размещением дошкольного образовательного учреждения, однако не было соблюдено управлением.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно требованиям, определенным статьями 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области
от 07.09.2021 по делу № А76-2935/2021 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2022 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления по имуществу и земельным отношениям администрации Копейского городского округа Челябинской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Е.А. Кравцова

Судьи О.Л. Гавриленко

Д.В. Жаворонков