Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.09.2018 по делу №А76-29815/2017 (судья Командирова А.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска - ФИО1 (доверенность №42819 от 29.12.2017);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – ФИО2 (доверенность №15 от 11.01.2018).

Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее – заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – управление, антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) о признании недействительным предупреждения от 16.08.2017 №59-07/17 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальные предприниматели ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, общество с ограниченной ответственностью «Молторг», общество с ограниченной ответственностью «Урарту», общество с ограниченной ответственностью «Мясокомбинат Славянский» и Управление по торговле и услугам администрации города Челябинска.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 17.09.2018 (резолютивная часть решения объявлена 10.09.2018) требования заявителя удовлетворены, оспоренное предупреждение признано незаконным, как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ).

Не согласившись с таким решением, УФАС по Челябинской области обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе управление просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на законность и обоснованность оспоренного предупреждения.

В обоснование жалобы приводит следующие доводы: суд первой инстанции указал на то, что самовольное занятие хозяйствующими субъектами земельных участков под размещение под размещение нестационарных торговых объектов свидетельствует о нарушении закона этими лицами, а не Комитетом и влечет обязанность освободить эти участки в силу закона, а не вследствие совершения органом местного самоуправления каких-либо действий; однако, факты незаконного занятия земельных участков хозяйствующими субъектами антимонопольным органом не устанавливались, а указано лишь на незаконное размещение по спорному адресу нестационарных торговых объектов ввиду отсутствия этих объектов в утвержденной схеме нестационарных торговых объектов на территории города, а также договоров на их размещение; муниципальный контроль за размещением нестационарных торговых объектов и их учет осуществляется Комитетом; спорная территория относится к землям общего пользования и предоставление участка в аренду для размещения нестационарного торгового объекта невозможно (размещение такого объекта возможно только на основании договора на размещение нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка); 24.03.2016 в орган местного самоуправления обратился ИП ФИО9 с заявлением о включении в схему трех нестационарных торговых объектов по спорному адресу, на основании этого заявления указанные объекты были включены в схему, однако, договоры на размещение нестационарных торговых объектов с ИП ФИО9 не заключены, в связи с чем основания для размещения таких объектов отсутствовали; по спорному адресу расположено 18 нестационарных торговых объектов, и по состоянию на 14.09.2017 Комитетом установлено незаконное использование 16 торговых объектов, то есть Комитет не обеспечил учет и контроль за размещением нестационарных торговых объектов и не принял меры к их демонтажу; при этом, Комитет заключил с ИП ФИО9 3 соглашения о возмещении неосновательного обогащения, которые заключены на будущие периоды и предоставляют предпринимателю право непрерывного использования участка в течение года под нестационарные торговые объекты, чем предпринимателю фактически предоставлено право эксплуатации нестационарных торговых объектов при наличии у Комитета сведений о незаконности их использования; суд первой инстанции указал на не установление управлением круга лиц, по отношению к которым Комитет создал неравные условия на рынке; однако, утвержденная схема нестационарных торговых объектов содержит информацию о значительном числе таких объектов и статьей 39.1 Закона №135-ФЗ предусмотрена выдача предупреждения в том числе при возможности ущемления интересов неопределенного круга лиц, при этом, определение конкретного круга лиц на рынке предполагает проведение анализа состояния конкуренции, что возможно только после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства; также, анализ рынка для целей выявления нарушения статьи 15 Закона №135-ФЗ не предусматривает необходимости определения состава хозяйствующих субъектов на товарном рынке; действия Комитета по созданию преимущественных условий отдельным хозяйствующим субъектам обоснованно квалифицированы управлением в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ; процедура выдачи предупреждения не предполагает сбора полного объема доказательств нарушения, так как устанавливается только наличие признаков правонарушения по поступившей в антимонопольный орган информации, необходимость доказывания последствий нарушения отсутствует; неверен вывод суда об осуществлении управлением проверки органа местного самоуправления в отсутствие соответствующих полномочий; не доказано нарушение оспоренным предупреждением прав и законных интересов заявителя, так как предупреждение не носит властного характера.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель Комитета в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Представители иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителей сторон, считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в УФАС по Челябинской области поступило заявление от физического лица на неправомерные действия органа местного самоуправления города Челябинска, выразившиеся в нарушении порядка размещения нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: <...>.

По итогам проверки содержащихся в указанном обращении сведений управлением установлено, что 24.03.2016 в адрес Главы города Челябинска поступило обращение ИП ФИО9 о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска (далее – Схема) трех объектов по указанному адресному ориентиру. На основании протокола заседания комиссии по вопросам размещения (установки) и эксплуатации нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска от 26.05.2016 №159 постановлением Администрации города Челябинска от 15.02.2017 №62-П включены в Схему. Однако договоры на размещение этих нестационарных торговых объектов с ИП ФИО9 не заключались. В то же время Комитетом с ИП ФИО9 заключены следующие соглашения о возмещении суммы неосновательного обогащения: 1) от 09.06.2016 №16327-л (в силу которого, в связи с использованием земельного участка без правоустанавливающих документов в период с 01.06.2016 по 31.08.2016 ИП ФИО9 обязан оплатить плату в размере 29900 руб.); 2) от 13.09.2016 №16327-л (в силу которого, в связи с использованием земельного участка без правоустанавливающих документов в период с 01.09.2016 по 30.11.2016 ИП ФИО9 обязан оплатить плату в размере 29570 руб.); 3) от 22.11.2016 №16327-л (в силу которого, в связи с использованием земельного участка без правоустанавливающих документов в период с 01.12.2016 по 30.06.2017 ИП ФИО9 обязан оплатить плату в размере 68901 руб.).

Также проверкой обращения установлено, что в адрес Комитета в 2015-2017 годах неоднократно поступали обращения (в том числе депутатов Челябинской городской Думы и Совета депутатов Ленинского района города Челябинска, а также органов прокуратуры и физических лиц) по вопросу незаконного размещения по спорному адресу нестационарных торговых объектов.

Администрацией города Челябинска даны письменные пояснения о том, что Комитетом подготовлены акты о выявлении незаконных нестационарных торговых объектов и уведомления о демонтаже таких объектов (направлены три уведомления – от 09.08.2016 №2456, от 02.05.2017 №2819 и от 02.05.2017 №2820), а также осуществлены работы по демонтажу отдельных незаконных нестационарных торговых объектов, а также в адрес Управления по торговле и услугам Администрации города Челябинска направлены письма о необходимости проведения процедур, в целях рассмотрения вопроса о заключении договора на размещение нестационарных торговых объектов по указанному адресу. Иные меры не принимались.

Также управлением по итогам анализа приложенных к заявлению физического лица фотоматериалов установлено, что по спорному адресу расположены 18 нестационарных торговых объектов, тогда как в Схему включены лишь три объекта. Использование не включенных в Схему объектов в целях торговли продуктами питания, печатной продукцией и табачными изделиями осуществлялось от имени индивидуальных предпринимателей ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, а также от имени обществ «Молторг», «Урарту» и «Мясокомбинат Славянский». При этом, согласно представленным Администрацией города Челябинска пояснениям, сведениями об осуществлении предпринимательской деятельности указанными субъектами по спорному адресу орган местного самоуправления не располагает.

Установив указанные обстоятельства, УФАС по Челябинской области пришло к выводу о наличии в действиях (бездействии) Комитета признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, что выразилось в: 1) необеспечении учета нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: <...>, и контроля за осуществлением предпринимательской деятельности с их использованием; 2) фактическом предоставлении ИП ФИО9 права размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: <...>, посредством заключения соглашений о возмещении суммы неосновательного обогащения; 3) непринятии мер по выявлению незаконного размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: <...>, их демонтажу и взиманию (взысканию) с хозяйствующих субъектов платы за право размещения нестационарного торгового объекта, в результате чего отдельными хозяйствующими субъектами, в том числе ИП ФИО3, ИП ФИО10, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО11, ООО «Молторг», ИП ФИО8, ИП ФИО12, ООО «Урарту», ООО «Славянский мясокомбинат», ИП ФИО9 осуществляется предпринимательская деятельность с использованием нестационарных торговых объектов в нарушение требований действующего законодательства, что привело (могло привести) к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе ИП ФИО3, ИП ФИО10, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО11, ООО «Молторг», ИП ФИО8, ИП ФИО12, ООО «Урарту», ООО «Славянский мясокомбинат», ИП ФИО9, и дискриминационных условий осуществления деятельности с использованием нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска, поскольку ставят их в неравные условия по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность, направленную на получение прибыли.

В этой связи 16.08.2017 антимонопольным органом на основании статьи 39.1 Закона №135-ФЗ в адрес Комитета вынесено предупреждение №59-07/17 о необходимости прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Предупреждением Комитету предложено: 1) в срок до 01.09.2017 обеспечить контроль за законностью размещения 18 нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: <...>, их эксплуатации, осуществления предпринимательской деятельности по розничной торговле хлебобулочными изделиями, молочными, мясными и иными продуктами питания, печатной продукцией, табачными изданиями, в том числе ИП ФИО3, ИП ФИО10, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО11, ООО «Молторг», ИП ФИО8, ИП ФИО12, ООО «Урарту», ООО «Славянский мясокомбинат», ИП ФИО9, и принять меры по прекращению незаконно осуществляемой предпринимательской деятельности с использованием указанных нестационарных торговых объектов, в том числе составить акты о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта и направить уведомления о демонтаже незаконно размещенного нестационарного объекта с указанием даты демонтажа нестационарного объекта органом местного самоуправления города Челябинска; 2) принять меры по демонтажу в срок до 30.09.2017 незаконно размещенных нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: <...>, и взимать (взыскивать) плату за право их размещения и эксплуатации с хозяйствующих субъектов.

Не согласившись с предупреждением, Комитет обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался выводом о несоответствии оспоренного ненормативного правового акта закону.

Оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходи к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Заявление Комитета не позволяет установить, каким образом оспоренный им ненормативный правовой акт нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, что само по себе исключает возможность удовлетворения заявленных требований.

В соответствии со статьей 3 Закона №135-ФЗ, положения этого закона распространяются на отношения, связанные с защитой конкуренции.

Согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 Закона №135-ФЗ, к полномочиям антимонопольного органа относится в том числе выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в этом Федеральном законе.

Статьей 39.1 Закона №135-ФЗ установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1). Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 этой статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона №135-ФЗ. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона №135-ФЗ без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (ч.2). Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4). Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении (часть 5). При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (часть 7). В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8). Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом (часть 9).

Пунктами 1.4 и 1.5 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.12.2011 №874 (далее – Порядок №874), установлено, что основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренным пунктами 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона №135-ФЗ, без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Буквальное содержание указанных положений позволяет прийти к выводу о том, что выдаваемое антимонопольным органом предупреждение выдается в том числе органу местного самоуправления в случае наличия в его действиях признаков нарушения статьи 15 Закона №135-ФЗ, и является необходимым условием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам указанного нарушения и обязательно к рассмотрению хозяйствующим субъектом в установленный предупреждением срок. Обязательность исполнения содержащегося в предупреждении требования нормативно не установлена. Однако, неисполнение такого требования хозяйствующим субъектом является основанием для последующего возбуждения в отношении хозяйствующего субъекта дела о нарушении антимонопольного законодательства. В случае исполнения содержащегося в предупреждении требования антимонопольного органа возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства исключено.

То есть, содержащиеся в предупреждении требования не являются обязательными к исполнению, и само по себе предупреждение не устанавливает наличие в действиях хозяйствующего субъекта нарушений антимонопольного законодательства (в соответствии со ст.ст.45, 48, 49 Закона №135-ФЗ, вывод о наличии или отсутствии таких нарушения может быть сделан антимонопольным органом лишь по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и отражен в принятом по итогам рассмотрения такого дела соответствующем акте).

В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 №18403/13, поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона №135-ФЗ и Порядку №874 с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемы действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Оценивая оспоренное предупреждение на предмет его законности, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из материалов дела следует, что признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ антимонопольным органом установлены в действиях Комитета, выразившихся в:

1) необеспечении учета нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: <...>, и контроля за осуществлением предпринимательской деятельности с их использованием;

2) фактическом предоставлении ИП ФИО9 права размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: <...>, посредством заключения соглашений о возмещении суммы неосновательного обогащения;

3) непринятии мер по выявлению незаконного размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов по адресному ориентиру: <...>, их демонтажу и взиманию (взысканию) с хозяйствующих субъектов платы за право размещения нестационарного торгового объекта, в результате чего отдельными хозяйствующими субъектами (в том числе ИП ФИО3, ИП ФИО10, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО11, ООО «Молторг», ИП ФИО8, ИП ФИО12, ООО «Урарту», ООО «Славянский мясокомбинат», ИП ФИО9) осуществляется предпринимательская деятельность с использованием нестационарных торговых объектов в нарушение требований действующего законодательства, что привело (могло привести) к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности отдельным хозяйствующим субъектам (в том числе ИП ФИО3, ИП ФИО10, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО11, ООО «Молторг», ИП ФИО8, ИП ФИО12, ООО «Урарту», ООО «Славянский мясокомбинат», ИП ФИО9) и дискриминационных условий осуществления деятельности с использованием нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска, поскольку ставят их в неравные условия по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность, направленную на получение прибыли.

При этом основания выдачи предупреждения в тексте предупреждения приведены в исчерпывающей форме.

Постановлением Администрации города Челябинска от 09.09.2016 №395-П утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска без предоставления земельного участка, в соответствии с которым размещение нестационарных торговых объектов осуществляется на основании Схемы размещения нестационарных торговых объектов, разработанной и утвержденной в соответствии с постановлением Правительства Челябинской области, договора на размещение нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка (пункт 2). Заявление о размещении нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка подается индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом (далее - Заявитель) в Администрацию города Челябинска, в Заявлении о размещении указываются реквизиты правового акта о его включении в Схему, а также срок размещения нестационарного торгового объекта, который не превышает 7 лет - для торгово-остановочных комплексов и 4 года 11 месяцев - для других нестационарных торговых объектов, на которые распространяется действие этого Положения (пункт 4). После поступления Заявления о размещении в течение 7 дней Управление по торговле обеспечивает информирование населения о предстоящем размещении нестационарного торгового объекта на территории города Челябинска путем размещения соответствующего информационного сообщения в официальном источнике опубликования (размещения) муниципальных правовых актов. Информационное сообщение должно содержать сведения о местоположении, площади, виде нестационарного торгового объекта, размещение которого планируется на территории города Челябинска (пункт 5). По истечении 20 дней с даты опубликования информационного сообщения, указанного в пункте 5 настоящего Положения, в случае отсутствия заявлений от иных индивидуальных предпринимателей и юридических лиц Управление по торговле в течение 3 дней направляет в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска или муниципальное казенное учреждение, учредителем которого от имени города Челябинска является Администрация города Челябинска в лице Комитета, для подготовки проекта договора на размещение следующие документы: 1) уведомление о необходимости заключения договора на размещение без проведения аукциона, содержащее информацию о местоположении, предельной площади, типе нестационарного торгового объекта, сроке действия договора на размещение, реквизитах правового акта о включении в Схему с приложением ситуационного плана (М1:3000); 2) Заявление о размещении; 3) сведения об информировании населения о размещении нестационарного торгового объекта, об отсутствии иных заинтересованных лиц в его размещении (пункт 6). Уполномоченный орган в срок не более 3 дней после поступления из Управления по торговле документов, указанных в пункте 6 Положения, осуществляет подготовку договора на размещение и направление его Заявителю с предложением об его заключении. Проект договора на размещение, направленный Заявителю, должен быть подписан и представлен им в Уполномоченный орган не позднее 15 дней со дня его направления (пункт 7). В случае поступления в течение 20 дней с даты опубликования информационного сообщения, указанного в пункте 5 Положения, заявлений от иных индивидуальных предпринимателей, юридических лиц о намерении участвовать в аукционе по продаже права заключения договора на размещение размещение нестационарного торгового объекта без предоставления земельного участка осуществляется по результатам аукционов на право заключения договора на размещение (пункт 10). Организатором проведения аукциона является Комитет (пункт 11). Инициатором организации аукциона выступает Управление по торговле (пункт 12). Установка нестационарного торгового объекта без заключения договора на размещение такого объекта является самовольной и объект подлежит демонтажу его владельцем своими силами либо за свой счет в срок, предусмотренный решением Челябинской городской Думы от 05.09.2013 №45/1 «Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска», с момента направления уведомления о демонтаже (пункт 25). Учет нестационарных торговых объектов и контроль, а также муниципальный контроль осуществляются Уполномоченным органом и Управлением по торговле в пределах компетенции, установленной учредительными документами указанных органов, и в соответствии с муниципальными правовыми актами города Челябинска (пункт 27).

Решением Челябинской городской Думы от 30.06.2015 №10/6 утвержден Порядок оформления документов для размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска (действовавший до 12.04.2018), в силу которого, схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска разрабатывается и утверждается Администрацией города на основании заявлений физических и юридических лиц, структурных подразделений и органов управления Администрации города Челябинска, органов государственной власти Челябинской области по итогам рассмотрения этих заявлений на заседании комиссии при Администрации города, состав и Положение о которой определяются правовыми актами Администрации города или должностного лица Администрации города, принятого в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации города (пункт 20). Заявление о предоставлении земельного участка и о включении нестационарного торгового объекта в Схему, внесении изменений, уточнений и дополнений в нее подается на имя Главы города Челябинска с приложением ситуационного плана (М 1:500), содержащего предполагаемые размеры и местоположение земельного участка. Регистрация документов производится в порядке, установленном Регламентом Администрации города Челябинска (пункт 21). Заявления о предоставлении земельного участка и о включении нестационарного торгового объекта в Схему рассматриваются на заседаниях Комиссии в течение 15 дней с момента их поступления. По итогам рассмотрения поступивших заявлений Комиссия принимает рекомендации о включении или не включении нестационарных торговых объектов в Схему и направляет принятые рекомендации в 5-дневный срок с даты их принятия для рассмотрения и принятия решения в Администрацию города или должностному лицу Администрации города, действующему в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации города. Включение нестационарного торгового объекта в Схему осуществляется нормативным правовым актом Администрации города или должностного лица Администрации города, действующего в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации города, с учетом полученных рекомендаций Комиссии в срок, не превышающий 10 дней со дня утверждения рекомендаций Комиссии Администрацией города или должностным лицом Администрации города, действующего в пределах его компетенции, установленной муниципальным правовым актом Администрации города (пункт 22). Сведения о включенных в утвержденную Схему нестационарных торговых объектах направляются в течение 5 дней с даты ее утверждения в Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации города Челябинска для подготовки в месячный срок схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории, и в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска для организации торгов на приобретение права аренды этих земельных участков (пункт 23). В случае установления Комиссией невозможности формирования земельного участка для предоставления его в аренду для размещения (установки) и эксплуатации нестационарного торгового объекта путем проведения аукциона по основаниям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации, их размещение после включения в Схему нестационарных торговых объектов осуществляется на основании договора на размещение в порядке, установленном муниципальным правовым актом Администрации города Челябинска, о чем указывается в протоколе Комиссии (пункт 23.1).

Антимонопольным органом установлены и Комитетом не оспариваются факты размещения по адресному ориентиру: <...> нестационарных торговых объектов с нарушением установленного указанными нормативными положениями порядка, три из которых внесены в Схему, однако, соответствующие договоры на их размещение в установленном порядке не заключены. При этом Комитет располагал информацией об указанных нарушениях ввиду поступления в Администрацию города Челябинска соответствующих обращений, что подтверждается также заключенными Комитетом с ФИО9 соглашениями о возмещении неосновательного обогащения. Заключение таких соглашений, предусматривающих в том числе не наступивший период, за который осуществляется взыскание неосновательного обогащения, правомерно расценено управлением как необоснованное предоставление указанному лицу права непрерывного использования на будущее время размещенных с нарушением установленного порядка нестационарных торговых объектов. Также Комитетом не принимались меры по выявлению и демонтажу указанных незаконно используемых нестационарных торговых объектов и по взысканию с хозяйствующих субъектов платы за размещение таких объектов.

В этой связи управление пришло к правильному выводу о необеспечении Комитетом надлежащего учета нестационарных торговых объектов по спорному адресу и контроля за осуществлением предпринимательской деятельности с их использованием, фактическом предоставлении Комитетом ИП ФИО9 права размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов посредством заключения соглашений о возмещении суммы неосновательного обогащения, непринятии мер по выявлению незаконного размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов по этому адресу, их демонтажу и взиманию (взысканию) с хозяйствующих субъектов платы за право размещения нестационарного торгового объекта, в результате чего отдельными хозяйствующими субъектами осуществляется предпринимательская деятельность с использованием нестационарных торговых объектов в нарушение требований действующего законодательства, что привело (могло привести) к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности указанным хозяйствующим субъектам и дискриминационных условий осуществления деятельности с использованием нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска.

В этих деяниях Комитета управлением обоснованно установлено наличие признаков нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Суд первой инстанции указал на недоказанность наступления в результате действий Комитета негативных последствий в виде недопущения, ограничения или устранения конкуренции на товарном рынке и не исследование круга состава хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на том же товарном рынке.

Между тем, в целях установления признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ и выдачи предупреждения достаточно выявление возможности наступления указанных негативных последствий (фактическое наступление таких последствий не является обязательным), а установление субъектного состава участников рынка возможно только по итогам проведения анализа конкуренции на товарном рынке, возможность проведения которого на стадии выдачи предупреждения исключена (такой анализ может быть проведен только после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства).

Также суд апелляционной инстанции не может согласиться с изложенной в обжалованном решении суда первой инстанции позицией о фактическом осуществлении антимонопольным органом в отсутствие соответствующих полномочий проверки исполнения органом местного самоуправления административных функций. Проверка проведена управлением в связи с поступившим в его адрес обращением, содержащим сведения о нарушении органом местного самоуправления требований антимонопольного законодательства, в пределах предоставленных управлению полномочий.

Суд первой инстанции обоснованно указал на отсутствие в материалах дела достоверных доказательств использования размещенных по спорному адресу нестационарных торговых объектов именно лицами, указанными в предупреждении. Между тем, это обстоятельство не исключает сам факт размещения по такому адресу нестационарных торговых объектов и не влияет на квалификацию деяния Комитета в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

При этом, суд отмечает, что вопрос о фактическом наличии или отсутствии в действиях заявителя нарушения требований части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ не подлежит разрешению при проверке законности оспоренного предупреждения. Этот вопрос может быть разрешен только по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на стадии принятия антимонопольным органом окончательного решения по результатам проверки действий заявителя на предмет их соответствия антимонопольному законодательству.

Таким образом, оспоренное предупреждение следует признать выданным при наличии законных оснований.

По своей форме и содержанию оспоренное предупреждение соответствует требованиям ст.39.1 Закона №135-ФЗ и Порядка №874.

Также суд полагает подтвержденной исполнимость оспоренного предупреждения.

В этой связи предупреждение УФАС по Челябинской области от 08.12.2017 №14737 следует признать соответствующим закону, что исключает возможность удовлетворения заявленных требований.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.09.2018 по делу №А76-29815/2017 отменить.

В удовлетворении требований Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска о признании недействительным вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области предупреждения от 16.08.2017 №59-07/17 отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья А.А. Арямов

Судьи: Н.Г. Плаксина

В.Ю. Костин