Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Челябинской области на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2022 по делу № А76-30587/2021 Арбитражного суда Челябинской области по заявлению Администрации города Магнитогорска к Управлению Федерального казначейства по Челябинской области о признании недействительным представления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа в судебное заседание не прибыли.

Соединение в режиме веб-конференции администрация города Магнитогорска не обеспечила.

Администрация города Магнитогорска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Управление, УФК по Челябинской области) от 28.07.2021 № 69-12-87/21-3059.

В порядке, предусмотренном статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерства социальных отношений Челябинской области (далее - Министерство).

Решением суда первой инстанции от 16.03.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2022 решение суда отменено, заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление просит постановление апелляционного суда отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе. Управление указывает на нарушение апелляционным судом подпункта 7 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 9 Правил в части вывода об обоснованности приобретения Администрацией в муниципальную собственность за счет средств субвенции (федерального и областного бюджетов) и предоставлены детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа жилых помещений в количестве 105 благоустроенных квартир общей площадью менее 33 квадратных метров.

В представленном отзыве Министерство социальных отношений Челябинской области просит постановление суда оставить без изменения.

В силу ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены постановления суда.

Как следует из материалов дела, на основании приказа УФК по Челябинской области от 04.05.2021 № 247 «О назначении плановой выездной проверки в Администрации города Магнитогорска» (с изменениями от 24.05.2021 № 283) и пункта 13 Плана контрольных мероприятий УФК по Челябинской области в финансово-бюджетной сфере на 2021 год, утвержденного руководителем УФК по Челябинской области, в период с 13 мая по 11 июня 2021 в отношении Администрации проведена выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений (идентификатор контрольного мероприятия 2021-ПВ.022.1013-6900.055).

В ходе проверки, по мнению УФК по Челябинской области выявлено нарушение Администрацией в 2019-2020 бюджетного законодательства Российской Федерации. Результаты проверки отражены в Акте выездной проверки от 11.06.2021 (том 1 листы дела 56-144).

На основании данного Акта проверки в соответствии со статьями 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пунктами 7 и 8 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095 (далее - Федеральный стандарт № 1095) УФК по Челябинской области вынесено представление от 28.07.2021 № 69-12-87/21-3059, согласно которому от Администрации УФК по Челябинской области потребовало в течение 30 календарных дней со дня получения представления или 10 дней с даты вступления решения суда в законную силу в случае обжалования представления: принять меры по устранению причин и условий нарушения: провести мероприятия по изучению нормативных правовых актов, нарушение которых установлено в ходе проверки; разработать план мероприятий по недопущению нарушения, установленного в ходе проверки; организовать в дальнейшем работу в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, нарушение которых установлено в ходе проверки (том 1 листы дела 9-10).

Не согласившись с данным представлением, полагая, что последнее нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, Администрация обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого представления требованиям действующего законодательства.

Суд первой инстанции указал, что Администрация не на должном уровне осуществила свои полномочия получателя бюджетных средств (статья 162 БК РФ) в части обеспечения детей-сирот благоустроенными жилыми помещениями, что привело к обеспечению детей-сирот жилыми помещениями общей площадью менее 33 квадратных метров (при установленном нормативе предоставления субсидии (субвенции) 33 квадратных метров жилой площади и полученной субсидии из федерального бюджета из расчета 33 квадратных метров жилой площади на одиноко проживающего гражданина), поскольку гарантированная и реализованная Российской Федерацией доля финансового участия в оказании детям-сиротам мер социальной поддержки не доведена муниципальным образованием до конкретного адресата (гражданина Российской Федерации) в требуемом объеме 33 квадратных метров.

Под представлением в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных бюджетных нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому бюджетному нарушению: требование об устранении бюджетного нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения в случае невозможности его устранения.

Согласно пунктам 66, 67 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее - Правила № 1092) акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 30 дней со дня подписания акта.

По результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 68 Правил № 1092 при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами вторым и третьим подпункта «а» и подпунктом «в» пункта 6 Правил № 1092, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет, в том числе представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

На основании пункта 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 34 БК РФ является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно разъяснениям, данным в пункте 23 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 296 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» (далее - Постановление № 296) утверждена государственная программа Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», в состав которой включена Подпрограмма «Обеспечение государственной поддержки семей, имеющих детей».

Этим же Постановлением № 296 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений (приложение 9 к государственной программе «Социальная поддержка граждан») (далее - Правила).

Пунктом 2 Правил № 296 установлено, что субсидии предоставляются в целях создания условий для роста благосостояния граждан - получателей мер социальной поддержки и софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по предоставлению благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, (далее - дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа) подлежащим обеспечению жилыми помещениями (далее - расходные обязательства субъектов Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 9 Правил № 296 размер субсидии, предоставляемой из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации определяется с учетом социальной нормы площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, принимаемая для расчета размера субсидии, в размере 33 квадратных метров.

Аналогичная социальная норма площади жилого помещения на одного гражданина, принимаемая для расчета размера субвенции, в размере 33 кв. метров предусмотрена Законом Челябинской области от 22.12.2005 № 442-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», которым утверждена Методика расчета размера субвенции, предоставляемой местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных государственных полномочий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в части обеспечения жилыми помещениями.

Из материалов дела следует, что основанием для вынесения оспариваемого представления послужили выводы Управления о неэффективном использовании Администрацией бюджетных средств выразившемся в том, что в 2019 - 2020 годах жилые помещения приобретались в муниципальную собственность для детей сирот не в соответствии с нормами предоставления жилого помещения по договору социального найма, установленными пунктом 43.2 главы 10-1 Положения о порядке использования муниципального жилищного фонда в городе Магнитогорске, утвержденного Решением Магнитогорского городского Собрания депутатов от 30.11.2005 № 137, а в размере от 31,9 квадратных метров до 34 квадратных метров.

С учетом установленных в ходе проверки обстоятельств, Управлением сделан вывод о нарушении Администрацией подпункта 7 пункта 1 статьи 162 БК РФ, части 6 статьи 50 ЖК РФ, пункта 9 Правил в части приобретения в муниципальную собственность за счет средств субвенции (федерального и областного бюджетов) и предоставлены детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа жилых помещений в количестве 105 благоустроенных квартир общей площадью менее 33 квадратных метров.

Отменяя решение суда, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Базовым нормативным правовым актом, регулирующим право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на обеспечение жилыми помещениями, является Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Федеральный закон № 159-ФЗ), который определяет общие принципы, содержание и меры государственной поддержки данной категории лиц.

Пунктом 1 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ предусмотрено предоставление детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей (лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) благоустроенных жилых помещений.

В соответствии с пунктом 7 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ по договорам найма специализированных жилых помещений они предоставляются лицам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма.

Согласно статье 17 Закона Челябинской области от 25.10.2007 № 212-ЗО «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вознаграждении, причитающемся приемному родителю, и социальных гарантиях приемной семье» жилые помещения специализированного жилищного фонда предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящей части, в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленным в соответствии со статьей 50 Жилищного кодекса Российской Федерации.

При этом частями 1, 2 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма (далее - норма предоставления) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.

В соответствии с частью 2 статьи 58 Жилищного кодекса Российской Федерации жилое помещение по договору социального найма может быть предоставлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем в два раза, если такое жилое помещение представляет собой одну комнату или однокомнатную квартиру.

Пунктом 43.2 главы 10-1 Решения Магнитогорского городского Собрания депутатов от 30.11.2005 № 137 «Об утверждении Положения о порядке использования муниципального жилищного фонда в городе Магнитогорске» норма предоставления жилого помещения по договору социального найма для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, составляет 18 квадратных метров общей площади жилого помещения.

При этом из совокупного толкования положений части 1, 2 статьи 50, части 2 статьи 58 Жилищного кодекса Российской Федерации, с учетом нормы жилого помещения, установленной решением Магнитогорского городского Собрания депутатов от 30.11.2005 № 137, следует, что предоставление жилых помещений для данной категории граждан (дети-сироты и дети, оставшихся без попечения родителей) производится в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, устанавливаемого органами местного самоуправления.

В данном случае норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма установлена решением Магнитогорского городского Собрания депутатов от 30.11.2005 № 137, указанная норма составляет 18 квадратных метров общей площади жилого помещения.

Вместе с тем, установленная пунктом 9 Правил № 296 и Методикой расчета размера субвенции социальная норма площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, равная 33 квадратным метрам, исходя из толкования указанных выше положений, используется для расчета субвенции и не устанавливает невозможность приобретения жилых помещений, площадью менее или более установленной нормы, равной 33 квадратным метрам при отсутствии на рынке необходимого количества жилых помещений.

В соответствии с пунктами 1, 2 приложения № 9 Правил № 296 указанные правила определяют порядок и условия предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, а также критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий.

В расчете размера субсидии, предоставляемой из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации используется социальная норма площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, принимаемая для расчета размера субсидии, в размере 33 квадратных метров (аналогичная социальная норма площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, используется для расчета размера субвенции, предоставляемой из бюджета субъекта бюджеты муниципалитета).

С учетом изложенного, Правилами № 296 также установлено, что субсидия предоставляется на приобретение помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых, площадь предоставления которых регулируется нормами Жилищного кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, вопреки выводам Управления, приобретение жилых помещений Администрацией в муниципальную собственность, для детей-сирот в 2019-2020 годах площадью от 31,9 кв. метров до 34 кв. метров, в рамках предоставленных субвенции осуществлялось в соответствии нормами предоставления жилого помещения по договору социального найма для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Таким образом, само по себе приобретение жилых помещений площадью, превышающей или же наоборот меньшей по сравнению с социальной нормой 33 кв. метров не свидетельствует о существенной дифференциации при предоставлении мер социальной поддержки и не является неэффективным расходованием бюджетных средств.

В рассматриваемом случае не усматривается уклонение Администрации от приобретения в муниципальную собственность жилья с показателями существенно отличающимися от 33 кв.метров, используемых для расчета субвенции.

Доказательств возможности приобретения на предоставленные бюджетные средства необходимого количества жилых помещений с площадью равной 33 квадратных метров для обеспечения показателей результативности программы, в материалы дела не представлено.

Органом финансового контроля не установлено, что в городе Магнитогорске на момент проведения аукционов и приобретения жилья по муниципальным контрактам имелось достаточное количество предложений о продаже жилых помещений, имеющих размер общей площади 33 квадратных метров.

Суд апелляционной инстанции верно указал на то, что в результате использования спорных денежных средств эффективно достигнуты цели программы, в связи с чем довод кассационной жалобы о допущенном нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств, выразившегося в приобретении жилых помещений площадью ниже установленной расчетом субсидии социальной нормы площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, не нашел своего подтверждения.

При таких обстоятельствах, является неправомерным вывод Управления о неэффективном использовании Администрацией бюджетных средств.

Нарушений и неправильного применения норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены обжалуемого судебного акта (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2022 по делу № А76-30587/2021 Арбитражного суда Челябинской области оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Д.В. Жаворонков

Судьи Ю.В. Вдовин

Н.Н. Суханова