Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления регионального государственного строительного надзора по Челябинской области (далее - управление, Госстройнадзор по Челябинской области, заявитель) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2017 по делу № А76-5470/2017 Арбитражного суда Челябинской области .

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью «ГрандСтрой» -
ФИО1 (доверенность № 1 от 17.11.2016);

Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области в лице Госстройнадзора по Челябинской области - ФИО2 (доверенность от 17.11.2016).

Общество с ограниченной ответственностью «ГрандСтрой» (далее - общество, ООО «ГрандСтрой») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству строительства и инфраструктуры Челябинской области в лице Госстройнадзора по Челябинской области о признании незаконным распоряжения от 19.01.2017 об отказе заявителю в осуществлении регионального государственного строительного надзора при строительстве объекта капитального строительства Детского дошкольного учреждения дополнительного образования «Детский клуб» по ул. Энтузиастов в Центральном районе г. Челябинска. Также общество просило обязать управление устранить допущенные нарушения, а именно - осуществить действия по проверке объекта капитального строительства, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и Административным регламентом исполнения государственной функции «Осуществление регионального государственного строительного надзора на территории Челябинской области в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации», утвержденным постановлением Правительства Челябинской области от 22.08.2012 № 464-П (далее - Административный регламент № 464-П).

Решением суда от 18.08.2017 (судья Командирова А.В.) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2017 (судьи Арямов А.А., Костин В.Ю., Малышев М.Б.) решение суда отменено, заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным, как не соответствующее положениям ГрК РФ, Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее - Положение № 54), и Административного регламента № 464-П, выданное обществу с ограниченной ответственностью «ГрандСтрой» (далее - общество, ООО «ГрандСтрой») распоряжение управления регионального государственного строительного надзора Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области от 19.01.2017. С Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области в лице управления регионального государственного строительного надзора в пользу ООО «ГрандСтрой» взыскано 4500 руб. в возмещение расходов по уплате госпошлины за рассмотрение дела в арбитражных судах первой и апелляционной инстанций. Обществу из федерального бюджета возвращена госпошлина в сумме 1 500 руб., излишне уплаченная по платежному поручению от 14.09.2017 № 245.

В кассационной жалобе Госстройнадзор по Челябинской области просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить без изменения решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, на несоответствие выводов доказательствам, представленным в материалы дела.

Управление считает, что в соответствие с положениями ч. 5, ст. 3, ч. 6 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассматриваемый спор должен быть разрешен исходя из общих начал и смысла законодательства. Полагает, что из системного толкования норм законодательства о градостроительной деятельности, а именно РД-11-04-2006, подп. «б» п. 3, 6, 9 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, утвержденными приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 № 1129 (далее - Порядка проведения проверок), п. 3, 10, 12 Положения № 54), ч. 5 ст. 52 ГрК РФ, положений Административных регламентов 464-П и № 9-П следует, что отсутствие событий, которые должны наступить последовательно (получение застройщиком разрешения на строительство объекта капитального строительства, извещение до начала производства работ органа государственного строительного надзора о начале строительства объекта, необходимое для проведения проверочных мероприятий за процессом строительства) влечет невозможность осуществления государственного строительного надзора и в последующем выдачи заключения о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых документов и проектной документации.

Заявитель считает, что, поскольку факт пропуска срока направления извещения о начале строительства, а также выполнения работ по устройству конструкций фундаментов первого, второго и третьего этажей здания до направления извещения в Госстройнадзор по Челябинской области не оспаривается ООО «ГрандСтрой», поэтапный государственный строительный надзор при строительстве спорного объекта не осуществлялся.

Управление в кассационной жалобе приводит довод о том, что несоблюдение застройщиком возложенных на него законом обязанностей не позволяет осуществлять строительный надзор, который заключается в последовательном и постоянном наблюдении уполномоченных государственных органов за строительством поднадзорных им объектов.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции оснований для его отмены или изменения не находит.

Как следует из материалов дела, ООО «ГрандСтрой» зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1077453003561 и на основании выданного Администрацией
г. Челябинска разрешения на строительство от 03.09.2015
№ RU74315000-111-г-2015 является застройщиком объекта капитального строительства - «Детское дошкольное учреждение дополнительного образования (детский клуб)» (количество этажей 3), расположенного по ул. Энтузиастов в Центральном районе г. Челябинска. Строительство объекта осуществляется на основании выполненной ООО «Фридом проект» проектной документации (шифр проекта Ф-1625-2013) и утвержденного распоряжением заместителя Главы Администрации г. Челябинска от 05.05.2011
№ 2713-с градостроительного плана земельного участка.

Обществом 02.08.2016 направлено по почте в адрес Госстройнадзора по Челябинской области извещения № 1 о начале строительства указанного объекта капитального строительства (подтверждается копиями извещения и почтовой квитанции от 02.08.2016), а также повторно в связи с получением от управления информации о неполноте представленного пакета документов, представлено 21.12.2016 в Госстройнадзор по Челябинской области извещение № 1 о начале строительства указанного объекта капитального строительства с приложением всех необходимых документов.

В связи с поступлением указанного обращения Управлением регионального государственного строительного надзора на основании распоряжения от 27.012.2016 № ГСН-2441 проведена выездная проверка общества по месту осуществления строительства, о чем составлен в акт проверки от 19.01.2017 № 01/1, в котором зафиксировано, что проведенным 13.01.2017 визуальным осмотром установлено, что на объекте выполнены работы по устройству конструкций фундаментов, первого, второго и третьего этажей; на проверку представлены общий журнал работ № 1 (начало производства работ 12.07.2016), журнал бетонных работ (записи от 15.07.2016) и журнал входного контроля качества материалов (начало записей 13.07.2016), иная исполнительная документация по строительству объекта, в том числе акты на скрытые работы, освидетельствования ответственных конструкций (приложение № 2 к акту).

Управлением 19.01.2017 издано распоряжение, которым в осуществлении регионального государственного строительного надзора в отношении указанного объекта капитального строительства отказано, а приложенные к извещению документы решено возвратить обществу.

Полагая, что указанное распоряжение незаконно и нарушает права и законные интересы в сфере экономической деятельности, ООО «ГрандСтрой» обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания незаконным оспариваемого распоряжения, исходя из того, что государственный строительный надзор с момента начала строительства не производился, орган государственного строительного надзора лишен возможности подтвердить соответствие выполненных в процессе строительства работ требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Порядок осуществления государственного строительного надзора регламентирован ст. 54 ГрК РФ, в соответствии с которой, государственный строительный надзор осуществляется, в том числе при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 этого Кодекса либо является модифицированной проектной документацией (п. 1 ч. 1).

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; наличия разрешения на строительство; выполнения требований, установленных ч. 2, 3 и 3.1 ст. 52 данного Кодекса (ч. 2). Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции всех объектов, указанных в п. 5.1 ст. 6 этого Кодекса, если иное не установлено Федеральным законом о введении в действие этого Кодекса (ч. 3). Государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в ч. 3 названной статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора (ч. 4).

Проверки проводятся на основании поступившего в орган государственного строительного надзора извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с ч. 5 и 6 ст. 52 ГрК РФ (пп. «а» п. 1 ч. 5).

По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ч. 6). Порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации (ч. 8).

Частью 5 ст. 52 ГрК РФ предусмотрено, что в случае, если в соответствии с данным Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы: 1) копия разрешения на строительство; 2) проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства; 3) копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий; 4) общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ; 5) положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 названного Кодекса.

Согласно п. 8 Положения № 54 государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с ч. 5 ст. 52 ГрК РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов. Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок (п. 9 Положения № 54). После завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения (п. 16 Положения
№ 54).

Проверке соответствия выполняемых работ, применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства и результатов таких работ требованиям технических регламентов, нормам и правилам, а также требованиям иных нормативных правовых актов и проектной документации подлежит соблюдение: а) при строительстве - требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования; б) при реконструкции - требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции в случае изменения параметров объекта капитального строительства, его частей, а также замены и (или) восстановления несущих строительных конструкций объекта капитального строительства (за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов), а также требований к выполнению работ по изменению параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов (п. 10 Положения № 54).

В соответствии с п. 5 и 6 этого Порядка проведения проверок, застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за 7 рабочих дней до начала осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, направляет в орган государственного строительного надзора извещение о начале таких работ с приложением документов, предусмотренных ч. 5 ст. 52 ГрК РФ. Такое извещение с прилагаемыми к нему документами является основанием для разработки должностным лицом органа государственного строительного надзора программы проведения проверок в течение 7 рабочих дней с даты получения такого извещения.

Исходя из указанных нормативных положений, судами сделан правильный вывод о том, что основной задачей государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых при строительстве или реконструкции объектов капитального строительства работ и применяемых материалов требованиям технических регламентов (норм, правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации в течение всего периода строительства или реконструкции.

Административным регламентом № 464-П, действовавшим до 25.01.2017 года, установлены сроки, последовательность административных процедур и административных действий управления при исполнении государственной функции «Осуществление регионального государственного строительного надзора на территории Челябинской области в случаях, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации», что если строительство, реконструкция объекта капитального строительства на момент подачи извещения о начале строительства начато, то до составления программы проведения проверок уполномоченным должностным лицом проводится выездная проверка фактического состояния объекта. Установление факта начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства и нарушения при этом сроков направления извещения, является основанием для выдачи застройщику или техническому заказчику уполномоченным должностным лицом предписания о приостановлении дальнейшего строительства до составления программы и применения мер административного воздействия в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В случае если при проверке выявлено выполнение определенного объема строительно-монтажных работ, не позволяющего визуально оценить соответствие проекту и нормам выполненных строительных работ, в предписание, помимо иных требований, вносится требование о представлении застройщиком или техническим заказчиком заключения специализированной организации о комплексном обследовании выполненных работ. В таком случае программа составляется уполномоченным должностным лицом только после получения результатов такого обследования.

Действующий с 26.01.2017 Административный регламент № 9-П также предусмотрел, что если строительство, реконструкция объекта капитального строительства на момент подачи извещения о начале строительства начаты, то до составления программы уполномоченным должностным лицом Госстройнадзора по Челябинской области проводится выездная проверка фактического состояния объекта. При проведении проверки фактического состояния объекта капитального строительства проводится осмотр строящегося (построенного) объекта капитального строительства в полном объеме, включая отдельные выполненные работы, примененные конструкции, материалы и изделия, на их соответствие требованиям проектной документации и технических регламентов, рассматривается вся исполнительно-техническая документация, связанная с выполнением всех работ по строительству объекта, включая общий и специальные журналы, наличие у лиц, осуществляющих строительство, свидетельств о допуске к определенным видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (реконструкции). Установление факта начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства и нарушения при этом сроков направления извещения, указанных в ч. 5 ст. 52 ГрК РФ, может являться основанием для выдачи застройщику или техническому заказчику предписания о приостановлении дальнейшего строительства до составления программы и применения мер административного воздействия в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал, что Административный регламент, действовавший на момент издания управлением оспоренного распоряжения, так и Административный регламент, действующий в настоящее время, предусматривали порядок действий, осуществляемых органом регионального строительного надзора в случае представления застройщиком извещения о начале строительных работ после фактического начала строительства путем проведения выездной проверки состояния объекта, выдача предписания о приостановлении строительства до составления программы проведения проверок и применения мер административного воздействия. Кроме того, Административным регламентом № 464-П дополнительно установлена обязанность Госстройнадзора по Челябинской области в случае выявления выполнения определенного объема строительно-монтажных работ, не позволяющего визуально оценить соответствие проекту и нормам выполненных строительных работ, истребование у застройщика или технического заказчика заключения специализированной организации о комплексном обследовании выполненных работ, и составление в этом случае программы только после получения результатов такого обследования. Возможность отказа в осуществлении государственного строительного надзора им не предусмотрена.

Как следует из материалов дела и установлено судами обеих инстанций, управлением в ходе проведенной внеплановой проверки выявлено нарушение ООО «ГрандСтрой, установленного законом срока направления извещения о начале работ по строительству спорного объекта; представление обществом в орган государственного строительного надзора названного извещения фактически после выполнения части работ на объекте капитального строительства, а именно: выполнены работы по устройству конструкций фундаментов, первого, второго и третьего этажей (общий журнал работ № 1 (начало производства работ 12.07.2016), журнал бетонных работ (записи от 15.07.2016) и журнал входного контроля качества материалов (начало записей 13.07.2016), иная исполнительная документация по строительству объекта, в том числе акты на скрытые работы, освидетельствования ответственных конструкций (приложение № 2 к акту), что обществом по существу не оспаривается.

Доказательств завершения обществом строительных работ на объекте материалы дела не содержат.

Правильно применив указанные выше нормы, а также оценив по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании, фактические обстоятельства, доказательства, представленные в материалы дела, доводы и возражения сторон в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом Административного регламента, приведенного выше, апелляционный суд пришел к правильным выводам о том, что в рассматриваемом случае, отсутствие возможности проведения проверки в отношении части объекта капитального строительства, построенного до начала осуществления государственного строительного надзора, не препятствует управлению осуществить надзор за фактическим состоянием объекта, произведенными текущими строительными работами на объекте, истребовать у общества заключения, проведенное специализированной организацией о комплексном обследовании выполненных работ, и составление в этом случае программы только после получения результатов такого обследования; выдачей предписания о приостановлении строительства до составления программы проведения проверок и применения мер административного воздействия; при этом вопросы, связанные с невозможностью осуществления государственного строительного надзора в отношении части работ на объекте могут быть отражены Госстройнадзором по Челябинской области в заключении, составляемом после завершения строительства, принять решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения в соответствии с п. 16 Положения № 54.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств, оцененных в совокупности, апелляционным судом сделаны обоснованные выводы о несоответствии распоряжения Госстройнадзора по Челябинской области об отказе в осуществлении регионального государственного строительного надзора в отношении объекта капитального требованиям действующего градостроительного законодательства, регулирующего спорные правоотношения, Положению № 54, Административному регламенту № 464-П, нарушающим права в сфере экономической деятельности ООО «ГрандСтрой», в связи с чем у суда апелляционной имелись основания для отмены судебного акта суда первой инстанции и удовлетворении заявленных обществом требований.

Данный вывод апелляционного суда переоценке не подлежит, поскольку право установления обстоятельств по делу и оценки представленных сторонами доказательств принадлежит суду, рассматривающему спор по существу.

При рассмотрении спора доказательства, представленные в материалы дела, исследованы судом апелляционной инстанцией по правилам, предусмотренным ст. 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана правовая оценка согласно ст. 71 названного Кодекса. В силу ч. 1, 2 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, имеющие правовое значение для дела, определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Доводы заявителя кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм права, с учетом установленных судом апелляционной инстанции обстоятельств, по существу направлены на переоценку доказательств, представленных в материалы дела и сделанных на их основании выводов. Между тем несогласие управления с оценкой имеющихся в деле доказательств, а также с толкованием апелляционным судом норм действующего законодательства, регулирующих спорные правоотношения, и подлежащих применению в рассматриваемом деле, не свидетельствует о том, что судом апелляционной инстанцией допущены существенные нарушения норм материального права и (или) предусмотренные им процессуальные требования, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть данное дело.

Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы суда апелляционной инстанции соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемое постановление суда подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2017 по делу № А76-5470/2017 Арбитражного суда Челябинской области оставить без изменения, кассационную жалобу Управления регионального государственного строительного надзора по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.П. Ященок

Судьи О.Л. Гавриленко

Ю.В. Вдовин