Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации Центрального района города Челябинска, Федерального казенного учреждения «Исправительная колония № 2» Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.11.2020 по делу № А76-8088/2020.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации Центрального района города Челябинска – ФИО1 (доверенность от 01.02.2021, диплом),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – ФИО2 (доверенность от 27.01.2021).

Администрация Центрального района города Челябинска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – заинтересованное лицо, УФАС по Челябинской области, Управление) с заявлением о признании незаконным решения от 04.12.2019 № 074/06/99-1983/2019 (171-ВП/2019).

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федеральное казенное учреждение «Исправительная колония № 2» Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Челябинской области (далее – учреждение), ФИО3.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении требования отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация и учреждение обратились с апелляционными жалобами, просят решение суда первой инстанции отменить, требование удовлетворить.

Администрация в обоснование доводов апелляционной жалобы указывает на отсутствие у антимонопольного органа полномочий по проверке уже заключенного контракта. Полагает необоснованным вывод суда первой инстанции о необходимости выполнения работ исключительно учреждением, без привлечения третьих лиц. Отмечает отсутствие оснований для проведения внеплановой проверки. Решение о привлечении (непривлечении) субподрядчиков для исполнения контракта относится исключительно к ведению подрядчика, о подобных действиях подрядчика заказчику может быть неизвестно.

Учреждение в своей апелляционной жалобе указывает на необоснованность вывода суда первой инстанции о необходимости выполнения работ исключительно учреждением, без привлечения третьих лиц. Положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ) не предусматривают требования, что подрядчик должен выполнять работы лично, а также запрета на привлечение к выполнению работ субподрядчика или принципала. Указывает на отсутствие у антимонопольного органа полномочий по проверке уже заключенного контракта. Решение о привлечении (непривлечении) субподрядчиков относится исключительно к ведению подрядчика, о подобных действиях подрядчика заказчику может быть неизвестно.

В представленных отзывах на апелляционные жалобы Администрации и учреждения антимонопольный орган ссылался на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 25.06.2019 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение об осуществлении закупки с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на выполнение ремонтно-восстановительных работ подпорных стен и замена чугунного ограждения в парке «Алое поле» путем выполнения работ по облицовке каменными плитами прочих конструкций - подпорных стен, выполнение работ по сборке и монтажу сборных конструкций чугунного ограждения.

Муниципальный контракт № 117 от 02.07.2019 на выполнение ремонтно-восстановительных работ подпорных стен и замена чугунного ограждения в парке «Алое поле» путем выполнения работ по облицовке каменными плитами прочих конструкций - подпорных стен, выполнение работ по сборке и монтажу сборных конструкций чугунного ограждения заключен Администрацией (заказчик) с Федеральным казенным учреждением «Исправительная колония № 2» Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Челябинской области (подрядчик) по цене 33 786 200 рублей.

На основании обращения гражданина, направленного Управлением ФСБ России по Челябинской области в Управление, Комиссия УФАС по Челябинской области приняла решение от 04.12.2019 № 074/06/99-1983/2019 (171-ВП/2019) и признала в действиях заказчика нарушение части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе, предписание, ввиду выполнения контракта, не выдавалось.

При рассмотрении дела, Комиссия УФАС по Челябинской области установила следующие обстоятельства.

По результатам осуществления закупки у единственного подрядчика № 0169300062019000046, между заказчиком и учреждением заключен муниципальный контракт от 02.07.2019 № 117, по условиям пункта 1.1. которого заказчик поручает, а подрядчик обязуется выполнить ремонтно-восстановительные работы подпорных стен и замену чугунного ограждения в парке «Алое поле» путем выполнения работ по облицовке каменными плитами прочих конструкций - подпорных стен, выполнение работ по сборке и монтажу сборных конструкций чугунного ограждения, согласно техническому заданию (приложение 1 к контракту), локальной смете (приложение 2 к контракту).

Комиссией УФАС по Челябинской области у учреждения запрошены документы и сведения, подтверждающие выполнение работ по муниципальному контракту от 02.07.2019 № 117.

Учреждением представлены документы: договор поставки № 296 от 12.07.2019, заключенный с ООО «Уральская Изоляция»; договор № 304 от 17.07.2019 на выполнение работ по демонтажу ограждения на территории Центрального района г. Челябинска вокруг сквера «Алое поле», заключенный с ООО «МАСтер»; договор № 305 от 17.07.2019 на выполнение работ по демонтажу ограждения на территории Центрального района г. Челябинска вокруг сквера «Алое поле», заключенный с ООО «МАСтер»; договор № 307 от 18.09.2019 на выполнение работ по демонтажу подпорных стен на территории Центрального района г. Челябинска вокруг сквера «Алое поле», заключенный с ООО «Гранит-Мастер»; договор № 308 от 18.09.2019 на выполнение работ по демонтажу подпорных стен на территории Центрального района г. Челябинска вокруг сквера «Алое поле», заключенный с ООО «Гранит-Мастер»; государственный контракт № 323 от 23.07.2019 на поставку металлопроката, заключенный с ООО ПКФ «МЕХСНАБ»; государственный контракт № 324 от 23.07.2019 на поставку металлопроката, заключенный с ООО ПКФ «МЕХСНАБ»; договор № 332 от 25.07.2019 на выполнение работ по погрузке и вывозу строительного мусора на городскую свалку г. Челябинска, заключенный с ИП ФИО4; государственный контракт № 356 от 08.08.2019 на поставку плиты гранитной пиленой, заключенный с ООО «СМК Прайм»; государственный контракт № 0369100050119000053 от 13.08.2019 на выполнение работ по демонтажу/монтажу чугунных ограждений на территории сквера «Алое поле» Центрального района города Челябинска, заключенный в ООО «МАСтер»; государственный контракт № 421 от 13.09.2019 на поставку трубы чугунной б/у, заключенный с ИП ФИО5; государственный контракт № 0369100050119000055 от 19.08.2019 на выполнение работ по демонтажу/монтажу и облицовки гранитом подпорных стен на территории сквера «Алое поле» Центрального района города Челябинска, заключенный с ООО «Объединение по реставрации»; договор № 424 от 16.09.219 на поставку бетона, заключенный с ООО «ФорсСнаб»; договор № 463 от 30.09.2019 на покраску ограждений вокруг сквера «Алое поле» Центрального района города Челябинска, заключенный с ООО «МАСтер»; договор № 464 от 30.09.2019 на покраску ограждений вокруг сквера «Алое поле» Центрального района города Челябинска, заключенный с ООО «МАСтер»; договор № 467 от 07.10.2019 на резку отверстий алмазным диском в гранитной плите т = 50мм для устройства проема обхода вокруг столбов ограждения, заключенный с ООО ПК «Гранит-мастер»; договор № 468 от 07.10.2019 на резку алмазным диском в размер (торцевание) б/у гранитной плиты т = 50мм, на резку отверстий алмазным диском в гранитной плите т = 50мм для устройства проема обхода вокруг столбов ограждения, заключенный с ООО ПК «Гранит-мастер»; договор № 469 от 07.10.219 на поставку бетона, заключенный с ООО «ФорсСнаб».

Комиссия УФАС по Челябинской области также установила, что государственный контракт № 0369100050119000053 от 13.08.2019, государственный контракт № 0369100050119000055 от 19.08.2019 заключены учреждением по результатам конкурентных процедур, а именно:

- электронный аукцион на демонтаж/монтаж чугунных ограждений на территории сквера «Алое поле» Центрального района города Челябинска (извещение № 0369100050119000053);

- электронный аукцион на выполнение работ по демонтажу/монтажу и облицовки гранитом подпорных стен на территории сквера «Алое поле» Центрального района города Челябинска (извещение № 0369100050119000055).

На заседании Комиссии УФАС по Челябинской области, как следует из содержания оспариваемого решения, представители учреждения пояснили, что непосредственно учреждением из перечня работ, входящих в предмет муниципального контракта от 02.07.2019 № 117, и указанных в пунктах 21, 22 локальной сметы (приложение № 2 к муниципальному контракту от 02.07.2019 № 117), выполнено следующее: изготовление секций ограждения в количестве 455 штук на сумму 8 845 200 рублей; реставрация столбов (с изготовлением закладной) в количестве 456 штук на сумму 1 608 768 рублей.

Таким образом, Комиссия УФАС по Челябинской области установила, что общая сумма работ, выполненных непосредственно учреждением, составила 10453 968 рублей при цене контракта 33 786 200 рублей. В качестве подтверждения учреждением представлены табели учета рабочего времени и наряды на работы.

Как следует из пояснений учреждения, договоры подряда и контракты, представленные в материалы внеплановой проверки в качестве документов, подтверждающих выполнение работ по муниципальному контракту от 02.07.2019 № 117, заключены учреждением с субподрядными организациями в связи с невозможность выполнить учреждением указанные работы собственными силами, поскольку учреждение является исправительной колонией строгого режима, заключенные которой не могут покидать ее пределы.

Представитель Администрации пояснил Комиссии УФАС по Челябинской области, что ему при исполнении муниципального контракта от 02.07.2019 № 117 было известно о выполнении подрядчиком работ силами привлеченных субподрядных организаций.

Таким образом, Комиссией УФАС по Челябинской области в ходе проведения внеплановой проверки установлено, что фактически большая часть работ по муниципальному контракту, заключенному на основании пункта 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, учреждением самостоятельно не выполнялась, например, работы по демонтажу/монтажу чугунных ограждений, по демонтажу/монтажу и облицовки гранитом подпорных стен на территории сквера «Алое поле» Центрального района города Челябинска выполнялись хозяйствующими субъектами, определенными в ходе проведения конкурентных процедур, проводимых учреждением.

Не согласившись с решением УФАС по Челябинской области, полагая, что оно нарушает права и законные интересы Администрации обратилась в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии у заинтересованного лица оснований и полномочий на проведение внеплановой проверки, а также наличии в действиях Администрации нарушений Закона о контрактной системе.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии со статьей 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно положениям статьи 8 Закона о контрактной системе - контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

В части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе содержится явно выраженный законодательный запрет: запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона № 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Учитывая указанные принципы, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ).

В статье 93 Закона о контрактной системе предусмотрены случаи осуществления закупки у единственного поставщика без использования конкурентных способов определения поставщиков.

Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании статьи 93 Закона о контрактной системе носит исключительный характер. Данная норма применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для удовлетворения нужд заказчика.

Таким образом, из системного толкования положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики могут заключить государственный контракт без проведения конкурентных процедур на поставку товара, выполнение работы, оказание услуг в случае если производство товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются непосредственно организациями, указанными в части 1 данной статьи.

Данное исключение из правил Закона о контрактной системе не предусматривает возможность дальнейшего определения организацией (единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем) посредников, соисполнителей или субподрядчиков, поскольку это приведет к нарушению основных принципов законодательства о контрактной системе, «обходу» конкурентных процедур.

Как указано выше в силу пункта 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе одним из случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) является производство товара, выполнение работы, оказание услуги, которые осуществляются учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы в соответствии с Перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Указанной нормой императивно установлено, что закупка определенных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае если производство такого товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляется учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы.

Согласно указанной норме обязательным условием для осуществления закупки и заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) имеет значение его непосредственное исполнение собственными силами

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2013 № 1292 утвержден Перечень товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Таким образом, законодательство, регулирующее порядок заключения контрактов в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд, средством оплаты по которым являются средства бюджета, предусматривает определенные преференции для государственной системы исполнения наказаний в случаях (по перечню), когда ее хозяйствующие структуры и подразделения выступают производителями товаров, подрядчиками выполнения работ, исполнителями оказания услуг. Условием использования такой преференции является полное и непосредственное выполнение контракта силами учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы.

Исходя из системного понимания указанных норм в их совокупности и системной взаимосвязи, следует, что законодатель предусмотрел возможность осуществления закупки у исправительного учреждения как у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), которое выполняет работы самостоятельно, в ином случае закупка должна осуществляться конкурентным способом в соответствии с общими положениями, предусмотренным Законом о контрактной системе.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом заинтересованного лица и суда первой инстанции о том, что норма пункта 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе императивно устанавливает, что закупка определенных товаров, работ, услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае если производство такого товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы.

Согласно указанному пункту обязательным условием для осуществления закупки и заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) имеет значение его непосредственное исполнение собственными силами.

Проведение конкурентных процедур определения подрядчика является способом осуществления закупки, обеспечивающим открытость и прозрачность выбора контрагента для заключения контракта, широкий доступ неопределенного круга лиц - участников соответствующего рынка к получению права на заключение контракта на заранее определенных условиях, равных для всех участников закупки, направленная на исключение принятия субъективных решений и создания необоснованных преимуществ отдельным подрядчикам.

Между тем, из материалов дела следует, что в качестве основания осуществления закупки у единственного подрядчика заказчиком указан пункт 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, предусматривающий возможность осуществления закупки, при которой производство товара, выполнение работы, оказание услуги осуществляются учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Судом первой инстанции и Комиссией УФАС по Челябинской области установлено, что непосредственно учреждением из перечня работ, входящих в предмет муниципального контракта от 02.07.2019 № 117 и указанных в пунктах 21, 22 локальной сметы (приложение № 2 к муниципальному контракту от 02.07.2019 № 117), выполнено следующее: изготовление секций ограждения в количестве 455 штук на сумму 8 845 200 рублей; реставрация столбов (с изготовлением закладной) в количестве 456 штук на сумму 1 608 768 рублей.

Таким образом, общая сумма работ, выполненных непосредственно учреждением, составила 10 453 968 рублей при цене контракта 33 786 200 рублей.

С учетом изложенного, является правомерным вывод заинтересованного лица и суда первой инстанции о том, что Администрацией осуществлена закупка у единственного подрядчика с нарушением требований части 5 статьи 24, пункта 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе и нарушает Закона о контрактной системе.

По доводам подателей жалобы о том, что заказчику могло быть неизвестно о привлечении к выполнению работ подрядчиком третьих лиц не принимается судом апелляционной инстанции.

Приведенное выше толкование норм, касающихся заключения контракта с единственным участником - исправительным учреждением, свидетельствуют о невозможности привлечения исправительным учреждением третьих лиц к выполнению контракта, об указанном законодательном запрете должно быть известно заказчику.

Часть 1 статьи 101 Закона № 44-ФЗ возлагает на заказчика обязанность осуществлять контроль за исполнением исполнителем условий контракта в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с исполнителем в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе: приемку оказанной услуги, а также отдельных этапов оказания услуги, предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с настоящим Федеральным законом экспертизы оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

Исполнитель в соответствии с условиями контракта обязан своевременно предоставлять достоверную информацию о ходе исполнения своих обязательств, а также к установленному контрактом сроку обязан предоставить заказчику результаты оказания услуги, предусмотренные контрактом, при этом заказчик обязан обеспечить приемку оказанной услуги в соответствии с настоящей статьей (часть 2 статьи 94 Закона № 44-ФЗ).

Следовательно, заключая контракт на основании пункта 11 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе заказчик вправе был установить условие о невозможности привлечения субподрядчика (что не запрещено ни Законом № 44-ФЗ, ни Гражданским кодексом), а кроме того, осуществлять контроль выполнения контракта, в том числе о непосредственном выполнении учреждением контрактных работ.

Относительно доводов о наличии процессуальных нарушений суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об их отсутствии на основании следующего.

Из положений статьи 99 Закона о контрактной системе, пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», пунктов 1, 4, 5.3.7, 5.3.9 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, следует, что при рассмотрении жалоб, проведении внеплановой проверки, составлении по ее результатам акта проверки и вынесении оспариваемого решения антимонопольный орган действовал в соответствии с предоставленными ему полномочиями и действующим законодательством.

На основании статьи 8 Закона о контрактной системе, в целях соблюдения принципа обеспечения конкуренции заинтересованное лицо, как уполномоченный орган по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, в силу пункта 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе вправе осуществлять внеплановую проверку на основании любой поступившей информации о нарушении указанного законодательства, по результатам проведения которой принимается соответствующее решение.

При этом антимонопольный орган в силу пункта 1 части 1 статьи 99 Закона о контрактной системе наделен полномочиями по осуществлению контроля в сфере закупок, результатом которых являются меры реагирования на выявленные нарушения, соответствующие стадиям закупки, в связи с чем не имеется оснований для толкования положений части 4 статьи 99 Закона о контрактной системе как ограничивающих полномочия антимонопольного органа на проведение контроля после заключения контракта.

Возможность проведения контрольных мероприятий в сфере закупок на любой стадии также прямо следует из буквального толкования пункта 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, предусматривающей основание для проведение проверки получение информации о признаках нарушения законодательства о контрактной системе, не ограничивая контрольный орган моментом заключения контракта заказчиком, поскольку законодательство о контрактной системе включает в себя не только порядок заключения таких контрактов, но и порядок их исполнения, расторжения.

Относительно доводов об отсутствии основания для проведения внеплановой проверки коллегия судей отмечает следующее.

Согласно статьям 99, 105 Закона о контрактной системе, пункту 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе полномочия по осуществлению контроля в сфере закупок возложены на Федеральную антимонопольную службу, которая осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В силу постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Согласно части 2 статьи 99 Закона о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляется, в том числе, в отношении заказчиков, комиссий по осуществлению закупок и их членов (далее - субъекты контроля).

Из оспариваемого решения следует, что на рассмотрение Управления поступила информации о наличии признаков нарушения Закона о контрактной системе при осуществлении закупки у единственного поставщика.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что законодательство не содержит критериев, позволяющих определить, каким образом и в какой форме должна поступить в антимонопольный орган информация о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок, которая бы являлась достаточным основанием для проведения внеплановой проверки по пункту 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Так, 05.09.2019 в Управление поступило обращение гражданина, направленное Управлением ФСБ России по Челябинской области, по вопросу наличия в действиях Администрации нарушений законодательства о контрактной системе при выборе способа определения подрядчика, а также при обосновании начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки у единственного подрядчика на выполнение ремонтно-восстановительных работ подпорных стен и замена чугунного ограждения в парке «Алое поле» путем выполнения работ по облицовке каменными плитами прочих конструкций - подпорных стен, выполнение работ по сборке и монтажу сборных конструкций чугунного ограждения (извещение № 0169300062019000046).

Руководствуясь пунктом 3 части 8 статьи 99 Закона о контрактной системе, подпунктом 5 пункта 12 распоряжения Администрации города Челябинска от 03.10.2018 № 11226, обращение гражданина в части доводов, касающихся неправомерного обоснования начальной (максимальной) цены контракта, Управлением направлено Контрольно-ревизионному управлению Администрации города Челябинска (письмо от 11.09.2019 № 12177/09).

При этом доводы обращения гражданина относительно незаконного выбора способа определения подрядчика рассмотрены при проведении внеплановой проверки Комиссией УФАС по Челябинской области.

Пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе установлено, что контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в случае поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, в том числе, обнаружения контрольным органом в сфере закупок признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

В данном случае обращение гражданина не подлежит рассмотрению в порядке, установленным Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон № 59-ФЗ), поскольку поступление информации о наличии нарушений со стороны заказчика не является обращением гражданина по смыслу Закона № 59-ФЗ, а является в силу пункту 2 части 15 Закона № 44-ФЗ для антимонопольного органа, как уполномоченного органа на осуществление контроля в сфере закупок, информацией о признаках нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Доводы подателей жалобы о необходимости применения положений Закона № 59-ФЗ для рассмотрения обращения гражданина ФИО3 основаны на неверном толковании норм глав 5 и 6 Закона о контрактной системе.

Так, согласно пункту 1 части 15 статьи 99 Закона № 44-ФЗ в случае поступления обращения участника закупки с жалобой на действия (бездействие) заказчика и иных поименованных в указанном пункте лиц, у антимонопольного органа возникают основания для рассмотрения такой жалобы в порядке главы 6 Закона о контрактной системе.

В тоже время порядок проведения внеплановой проверки контрольным органом в сфере закупок по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, установлен статьей 99 главы 5 Закона о контрактной системе.

И лишь в случае, предусмотренном частью 15.1 статьи 99 Закона о контрактной системе, обращение физического лица, которое не соответствует требованиям пункта 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе в отношении объекта этой закупки и права и законные интересы которого не нарушены такими действиями (бездействием) заказчика, о наличии признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок положениями документации о закупке, извещения о запросе котировок, подлежит рассмотрению контрольным органом в сфере закупок в соответствии с Законом № 59-ФЗ.

Таким образом, в настоящем споре Управление, получив информацию о признаках нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, которая содержалась в обращении гражданина, правомерно оценил ее как основание для проведения внеплановой проверки.

Следует отметить, что пункт 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе указывает как на основание для проведения внеплановой проверке именно на поступление информации о признаках нарушения законодательства о контрактной системе, без установления требований к форме поступления такой информации.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Закон об информации) информация - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления; обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам; предоставление информации - действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц.

Согласно части 1 статьи 6 Закона об информации обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

Информация, распространяемая без использования средств массовой информации, должна включать в себя достоверные сведения о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию, в форме и в объеме, которые достаточны для идентификации такого лица (часть 2 статьи 10 Закона об информации).

Таким образом, информация, направляемая в государственный орган, должна соответствовать двум критериям: содержанию, то есть включать сведения о нарушении законодательства о контрактной системе, и форме ее представления, позволяющей идентифицировать обладателя информации.

В данном случае поступившая информация отвечала как признаку содержательности, так и позволяла идентифицировать лицо, поскольку были указаны фамилия, имя и отчества обратившегося лица, вместе с тем, основания для отнесения подписи лица к обязательному признаку идентификации при наличии сведений о фамилии, имени и отчестве отсутствуют.

Указанным положениям корреспондирует Правила ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний, представлений, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2015 № 1148 (далее – Правила № 1148).

Так, согласно пункту 12 Правил № 1148 при поступлении в орган контроля обращения для проведения внеплановой проверки в реестровую запись включается информация об основании для проведения внеплановой проверки, дата поступления информации и номер реестровой записи, сформированной органом контроля в отношении информации, в случае ее передачи по принадлежности (подведомственности).

В соответствии с подпунктом «з» пункта 26 Правил № 1148 при формировании сведений о проведении внеплановой проверки, предусмотренных пунктом 12 настоящих Правил, указывается следующая информация и документы: текст об основании для проведения внеплановой проверки, а также информация о лице, направившем такую информацию и (или) электронный образ такой информации

Для физических лиц такой информацией является фамилия, имя и отчество (при наличии) на русском языке, информация о местонахождении (при наличии), почтовый индекс места жительства (при наличии), номера телефонов (при наличии), адреса электронной почты (при наличии) (подпунктом «з» пункта 25 Правил № 1148).

Следовательно, для антимонопольного органа является существенным сам факт наличия информации о нарушении законодательства о контрактной системе, а при указании лица, обратившегося с такой информацией, достаточным является только фамилия, имя, отчество, при этом приведенные нормы не устанавливают требования к подписанию такого обращения физическим лицом, поскольку требования к подписи отсутствуют.

При таких обстоятельствах, следует признать законными действия Управления по проведению внеплановой проверки на основании обращения третьего лица, содержащего информацию о нарушении Администрацией Закона о контрактной системе.

Более того, податели жалобы, руководствуясь статьей 7 Закона № 59-ФЗ, устанавливающей требования к обращению гражданина, в том числе, проставление личной подписи, не учитывают положения части 1 статьи 11 Закона № 59-ФЗ, подлежащих применению только в случае неуказания в письменном обращении фамилии гражданина, направившего обращение, или почтового адреса.

Указанное основания для отказа в предоставлении ответа на обращение предусматривает, отсутствие фамилии гражданина, направившего обращения, поскольку в таком случае обращение обладает признаком анонимности.

Вместе с тем, Законом № 59-ФЗ не установлены последствия для отсутствия личной подписи на обращении гражданина, в связи с чем положения части 1 статьи 11 Закона № 59-ФЗ к такому случаю не могут применяться произвольно.

Более того, в части 1 статьи 11 Закона № 59-ФЗ специально оговорено, что если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией, что в настоящем случае и было сделано Управлением ФСБ России по Челябинской области.

Иные доводы апеллянтов повторяют доводы, изложенные в суде первой инстанции, и обоснованно отклонены судом первой инстанции, оснований для несогласия с оценкой, данной судом первой инстанции при рассмотрении дела у коллегии судей не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 26.11.2020 по делу № А76-8088/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы Администрации Центрального района города Челябинска, Федерального казенного учреждения «Исправительная колония № 2» Главного управления Федеральной службы исполнения наказаний по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья Е.В. Бояршинова

Судьи П.Н. Киреев

А.П. Скобелкин