Гражданский кодекс часть 1

Резолютивная часть постановления объявлена июня 2020 года .
Постановление изготовлено в полном объеме июня 2020 года .

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Черноусовой О.Ю.

судей Киричёк Ю.Н.

ФИО1

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Ноябрьска на решение от 26.11.2019 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа (судья Беспалов М.Б.) и постановление
от 02.03.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи
Лотов А.Н., Рыжиков О.Ю., Шиндлер Н.А.) по делу № А81-8610/2019 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Рекламное агентство «Метро Медиа» (620137, город Екатеринбург улица Блюхера, 18-3/1,
ИНН 6660156358, ОГРН 1036603503530) к Администрации города Ноябрьска (629807, город Ноябрьск, улица Ленина, дом 47, ИНН 8905001855,
ОГРН 1028900710563) об оспаривании предписания.

Другое лицо, участвующее в деле, – общество с ограниченной ответственностью «Газпромнефть-Тюмень» (117246, <...>, этаж 12, ИНН <***>, ОГРН <***>).

Суд установил:

общество с ограниченной ответственностью «Рекламное агентство
«Метро Медиа» (далее – общество, ООО «РА «Метро Медиа») обратилось
в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением
о признании недействительным предписания Администрации города Ноябрьска (далее – администрация) от 15.05.2018 № 09/18-П о демонтаже рекламной конструкции.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Газпромнефть-Тюмень»
(далее – ООО «Газпромнефть-Тюмень»).

Решением от 26.11.2019 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа, оставленным без изменения постановлением
от 02.03.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, администрация просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение судом норм права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

По мнению подателя кассационной жалобы, реализация предусмотренных статьей 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ
«О рекламе» (далее – Закон о рекламе), статьей 16 Федерального закона
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) полномочий органом местного самоуправления в сфере наружной рекламы,
в том числе выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций, не относится к осуществлению муниципального контроля, в связи с чем судами неправомерно применены положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как соответствующие действующему законодательству.

ООО «Газпромнефть-Тюмень» отзыв на кассационную жалобу
в порядке, установленном статьей 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), не представило.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, при осуществлении мониторинга по состоянию средств наружной рекламы на территории города Ноябрьска администрацией выявлен факт самовольного размещения рекламной конструкции (металлический каркас на опоре) по адресу: промузел «Пелей», панель II, проезд 3 (АЗС Газпромнефть № 462),
в связи с чем в адрес ООО «Газпромнефть-Тюмень» (собственник земельного участка) направлено предписание от 15.05.2018 № 09/18-П о демонтаже рекламной конструкции в течение месяца со дня получения предписания и об удалении размещенной на ней информации в течение трех дней со дня получения предписания.

ООО «РА «МетроМедиа», ссылаясь на принадлежность ему указанной рекламной конструкции, обратилось в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанций исходили из существенного нарушения администрацией установленного Законом № 294-ФЗ порядка выдачи предписания, неправомерного ограничения прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской деятельности.

Выводы судов являются правомерными, обоснованными
и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Согласно подпункту 15.1 пункта 1 статьи 15, подпункту 26.1 пункта 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района, муниципального, городского округа отнесена выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, муниципального, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, муниципального, городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе.

В силу частей 9 и 10 статьи 19 Закона о рекламе установка
и эксплуатация рекламной конструкции допускается при наличии соответствующего разрешения, выданного органом местного самоуправления, на территории которого предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции. При отсутствии такого разрешения рекламная конструкция подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления, на территории которого она установлена.

С учетом положений статей 1, 15, 18, 45, 55 Конституции Российской Федерации при рассмотрении в порядке, определенном главой 24 АПК РФ, дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд, осуществляя согласно части 4 статьи 200 АПК РФ проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливает соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяет, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.

Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными – привели или могли привести
к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2019
№ 307-КГ18-22209).

Как верно отмечено судами, само по себе наличие
у органа местного самоуправления полномочий на выдачу предписаний
о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций не освобождает его должностных лиц от соблюдения установленных законом процедур принятия таких ненормативных правовых актов.

Проанализировав положения статьи 19 Закона о рекламе, статей 15, 16, статьи 17.1 Закона № 131-ФЗ, статей 1, 8.3 Закона № 294-ФЗ в их системной взаимосвязи, суды первой и апелляционной инстанций пришли
к правомерному выводу о том, что отношения в сфере установки
и эксплуатации рекламных конструкций подлежат муниципальному контролю, в связи с чемв целях защиты прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при реализации органом местного самоуправления полномочий по выдаче хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний применяются положения Закона № 294-ФЗ

В соответствии со статьями 1, 6, 8.2, 8.3, 9-16 Закона № 294-ФЗ в рамках осуществления муниципального контроля органы местного самоуправления организуют и проводят мероприятия, направленные на профилактику нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

При этом плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы отнесены к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (пункты 1, 5 части 1 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ).

В случае выявления при проведении указанных мероприятий по контролю нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 названного Закона (часть 5 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ при выявлении
в ходе проведения проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из содержания приведенной нормы усматривается, что выдача предписаний об устранении выявленных нарушений осуществляется только по результатам проведения проверок.

Согласно пунктам 2, 4 и 6 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ, пункту 8 раздела V Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.06.2015, выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам названного Закона является грубым нарушением требований действующего законодательства, влекущим признание недействительным такого предписания.

В рассматриваемом случае суды первой и апелляционной инстанций установили, что на принадлежащей ООО «Газпромнефть-Тюмень» автозаправочной станции в городе Ноябрьске размещена рекламная конструкция ООО «РА «Метро Медиа»; в ходе осмотра территории администрацией выявлен факт нарушения требований статьи 19 Закона
о рекламе при распространении наружной рекламы; владелец рекламной конструкции не устанавливался; проверка в отношении ООО «Газпромнефть-Центр» или ООО «РА «Метро Медиа» не проводилась, в связи с чем указанные лица не могли реализовать свои права на стадии вынесения обязательного для исполнения предписанияо демонтаже рекламной конструкции.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу
о существенном нарушении администрацией процедуры принятия оспариваемого ненормативного правового акта и правомерно признали его недействительным.

Вопреки позиции подателя кассационной жалобы, выдавая предписание о демонтаже самовольной установленной рекламной конструкции, орган местного самоуправления тем самым фактически участвует в осуществлении муниципального контроля в сфере рекламы, несмотря на то, что статьями 15, 16 Закона № 131-ФЗ такая деятельность не поименована буквально как муниципальный контроль.

Применение такой меры как выдача предписания непосредственно связано с реализацией органом местного самоуправления предоставленных ему контрольных полномочий и обусловлено выявлением им фактов нарушения установленных статьей 19 Закона о рекламе обязательных требований к распространению наружной рекламы.

Осуществление уполномоченными государственными органами государственного надзора в сфере рекламы не исключает проведение органами местного самоуправления муниципального контроля в указанной сфере в целях решения вопросов местного значения.

Иное толкование администрацией положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами нижестоящих инстанций норм права.

Суд кассационной инстанции не усматривает предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

п о с т а н о в и л:

решение от 26.11.2019 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа и постановление от 02.03.2020 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А81-8610/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Ю. Черноусова

Судьи Ю.Н. Киричёк

Г.А. Шабанова