Гражданский кодекс часть 1

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ярославской области (далее – Управление) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее – антимонопольный орган) о признании недействительными акта по результатам внеплановой камеральной (выборочной) проверки от 28.07.2016 № 182П-16 и предписания от 28.07.2016.

Решением суда от 07.01.2017 заявленное требование удовлетворено частично. Акт проверки признан недействительным в той части, в которой в действиях Управления установлено нарушение части 4.1 статьи 30 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ). В удовлетворении остальной части заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 03.04.2017 указанное решение оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

По мнению заявителя, суды неправильно применили положения Федерального закона № 44-ФЗ, Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 № 340 (далее – Административный регламент). Управление считает, что в нарушение приведенных норм антимонопольный орган провел проверку с грубыми нарушениями (при отсутствии оснований для проведения проверки; не уведомил о проведении проверки; в приказе о проведении проверки и в акте указал некорректные даты), поэтому результаты такой проверки не могут быть признаны законными.

Управление заявило ходатайство о рассмотрении жалобы без участия представителя.

Антимонопольный орган в отзыве отклонил доводы, приведенные в жалобе, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания, явку представителей в суд не обеспечил.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, в целях осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о закупках, в соответствии со статьей 99 Федерального закона № 44-ФЗ, во исполнение пункта 7 перечня поручений Президента Российской Федерации от 25.04.2015 № пр-815ГС о проведении контрольных мероприятий, направленных на установление соблюдения заказчиками обязательств, предусмотренных частью 1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ, и поручения Федеральной антимонопольной службы от 11.05.2016 № ИА/31279-ПР/16 антимонопольный орган с 18 по 25.07.2016 провел внеплановую камеральную (выборочную) проверку.

Целью проверки явилось соблюдение заказчиком (Управлением) требований статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд в 2015 году (об осуществлении закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций (далее – субъекты малого предпринимательства) в объеме не менее 15 процентов совокупного годового объема закупок, рассчитанного с учетом части 1.1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ; о размещении в единой информационной системе отчета об объеме данных закупок в установленный законом срок).

Приказом руководителя антимонопольного органа от 18.07.2016 № 285 сформирован состав комиссии для проведения внеплановой камеральной (выборочной) проверки.

В ходе проверки антимонопольный орган установил следующее.

В соответствии с планом-графиком размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на 2015 год совокупный годовой объем закупок Управления на 2015 год составил 4471,96 тысячи рублей. Годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с частью 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ составил 3032,47 тысячи рублей.

Следовательно, совокупный годовой объем закупок заказчика, рассчитанный в соответствии с частями 1, 1.1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ (в данном случае – разница между совокупным годовым объемом закупок заказчика и годовым объемом закупок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)) составил 1439,49 тысячи рублей.

Стоимость заключенных в 2015 году контрактов с субъектами малого предпринимательства по результатам состоявшихся процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), проведенных для указанных субъектов (в извещениях было установлено ограничение в отношении участников закупок, которыми могут быть только субъекты малого предпринимательства) в 2015 году составила 60,18539 тысячи рублей.

Согласно расчетам Управления процент закупок, осуществленных заказчиком у субъектов малого предпринимательства от общего годового объема закупок в 2015 году по результатам состоявшихся процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), проведенных для субъектов малого предпринимательства, составил 4,18 процента.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что заказчик не исполнил обязанность по осуществлению закупок у субъектов малого предпринимательства в объеме не менее чем 15 процентов совокупного годового объема закупок, рассчитанного с учетом части 1.1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ, и признал Управление нарушившим часть 1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ.

В единой информационной системе размещен отчет Управления об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций за 2015 год (далее – отчет).

По данным отчета совокупный годовой объем закупок Управления, рассчитанный в соответствии с частями 1, 1.1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ (пункт 3 раздела II отчета), составил 1620,13 тысячи рублей (вместо 1439,49 тысячи рублей); объем закупок в отчетном году по результатам состоявшихся процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в извещении об осуществлении которых было установлено ограничение в отношении участников закупок, которыми могли быть только субъекты малого предпринимательства (пункт 5 раздела II отчета), – 240,83000 тысячи рублей (вместо 60,18539 тысячи рублей); объем закупок, который заказчик обязан осуществить у субъектов малого предпринимательства в отчетном году (не менее чем 15 процентов совокупного годового объема закупок, рассчитанного с учетом части 1.1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ) (пункт 4 раздела II формы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2015 № 238 «О порядке подготовки отчета об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, его размещения в единой информационной системе и внесении изменения в Положение о Межведомственной комиссии по отбору инвестиционных проектов, российских кредитных организаций и международных финансовых организаций для участия в Программе поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе проектного финансирования»; далее – Постановление Правительства Российской Федерации № 238), – 243,0200 тысячи рублей (вместо 215,9235 тысячи рублей); доля закупок, которые заказчик осуществил у субъектов малого предпринимательства в отчетном году, в совокупном годовом объеме закупок, рассчитанном за вычетом закупок, предусмотренных частью 1.1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ (пункт 8 раздела II отчета), – 14,86486 процента (вместо 4,18 процента); сумма начальных (максимальных) цен контрактов несостоявшихся определений поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с участием субъектов малого предпринимательства (пункт 9 раздела II формы) – 0,00000 тысячи рублей (вместо 180,64327 тысячи рублей).

Заказчик в пункт 1 раздела III отчета, отражающий номера реестровых записей контрактов, заключенных с субъектами малого предпринимательства, включил реестровые записи контрактов, заключенных с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ (№ 1760302809415000008, 1760302809415000011). В то время как данные контракты (уникальные номера реестровых записей контрактов) должны быть отражены в пункте 3 раздела III отчета в качестве контрактов, заключенных с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с частью 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ. Выявленные несоответствия, квалифицировано антимонопольным органом как нарушение части 4.1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ.

Антимонопольный орган установил, что отчет за 2015 год размещен заказчиком (Управлением) в единой информационной системе 06.04.2016. В соответствии с частью 4 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ отчет должен был быть размещен до 01.04.2016, что квалифицировано Управлением как нарушение срока, установленного частью 4 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ.

Результаты проверки и выявленные нарушения зафиксированы в акте внеплановой камеральной (выборочной) проверки от 28.07.2016 № 182П-16 (резолютивная часть объявлена 25.07.2016).

Антимонопольный орган выдал Управлению предписание от 28.07.2016, обязывающее устранить нарушение части 4.1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ. В целях исполнения предписания Управление обязано внести изменения в отчет; привести данный отчет в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации № 238 с учетом акта от 28.07.2016 № 182П-16.

Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными акта проверки и предписания.

Суд первой инстанции признал акт проверки недействительным в части установления в действиях Управления нарушения части 4.1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ. Суд исходил из того, что указанная норма определяет полномочия Правительства Российской Федерации по установлению порядка подготовки отчета и правил его размещения. В удовлетворении остальной части заявленного требования суд отказал, так как пришел к выводу о несоблюдении Управлением частей 1, 4 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ, не усмотрел нарушений порядка проведения антимонопольным органом проверки, влекущих признание результатов проверки недействительными. Рассматривая дело, суд руководствовался положениями Федерального закона № 44-ФЗ, Федерального закона № 135-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление Правительства Российской Федерации № 728).

Суд апелляционной инстанции руководствовался этими же нормами и оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативные правовые акты органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

По общему правилу арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Заявитель, не оспаривая выводы судов в части несоблюдения им положений Федерального закона № 44-ФЗ, в кассационной жалобе ссылается на процессуальные нарушения, допущенные антимонопольным органом в ходе внеплановой проверки, которые, по его мнению, являются основанием для признания акта проверки недействительным.

Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (Постановление Правительства Российской Федерации № 728).

Контроль в сфере закупок осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, в том числе путем проведения внеплановых проверок в отношении субъектов контроля (подпункт «б» пункта 1 части 3 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется, в том числе, в отношении заказчиков, уполномоченных учреждений.

В силу части 15 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:

1) получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего;

2) поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

3) истечение срока исполнения ранее выданного предписания.

Суды установили, что проверка проведена на основании поступившей в антимонопольный орган информации о допущенных Управлением нарушениях при осуществлении им как заказчиком закупок у субъектов малого предпринимательства в объеме менее 15 процентов совокупного годового объема закупок, размещении в единой информационной системе отчета об объеме данных закупок.

Эта информация отражена в служебной записке начальника отдела контроля закупок ФИО1 от 15.07.2016 (выявлено в ходе мониторинга соблюдения государственными органами власти требований статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ во исполнение поручения Федеральной антимонопольной службы от 11.05.2016 № ИА/31279-ПР/16).

По результатам рассмотрения служебной записки было принято решение о проведении внеплановой камеральной (выборочной) проверки. Основание проверки соотносится с пунктом 2 части 15 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ. Ссылка на данную норму приведена в приказе о проведении проверки от 18.07.2016 №285.

Информация о проведении контрольными органами в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, об их результатах и выданных предписаниях размещается в единой информационной системе и (или) реестре жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний. Порядок ведения данного реестра, включающий в себя, в частности, перечень размещаемых документов и информации, сроки размещения таких документов и информации в данном реестре утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 21 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ).

В соответствии с частью 22 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок нарушений законодательства в сфере закупок контрольный орган, в числе прочего, вправе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 26 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ при проведении плановых и внеплановых проверок должностные лица контрольного органа в сфере закупок вправе запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки; по предъявлении служебных удостоверений и приказа (распоряжения) руководителя (заместителей руководителя) указанного органа о проведении таких проверок имеют право беспрепятственного доступа в помещения и на территории, которые занимают заказчики, специализированные организации, операторы электронных площадок, для получения документов и информации о закупках, необходимых контрольному органу в сфере закупок.

В части 28 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрено, что субъекты контроля обязаны представлять в контрольный орган в сфере закупок по требованию такого органа документы, объяснения в письменной форме, информацию о закупках (в том числе сведения о закупках, составляющие государственную тайну), а также давать в устной форме объяснения.

Как верно указали суды, какое-либо специальное нормативное регулирование порядка проведения внеплановых проверок в сфере закупок отсутствует. В связи с этим при проведении проверок антимонопольный орган руководствуется нормами Федерального закона № 44-ФЗ. При этом положения Федерального закона № 135-ФЗ и Административного регламента не применимы к спорным правоотношениям, поскольку имеют иной предмет регулирования.

Оценив материалы дела, суды установили, что внеплановое контрольное мероприятие антимонопольный орган провел в рамках осуществления возложенных на него полномочий по контролю в сфере закупок.

Антимонопольный орган известил Управление о предстоящей проверке путем направления в его адрес уведомления от 19.07.2016 № 10133/05-03 с указанием даты и времени начала проведения контрольного мероприятия – 22.07.2016 в 13 часов 30 минут (получено Управлением 20.07.2016). Форма извещения (направление приказа, уведомления) Федеральным законом № 44-ФЗ не установлена. Факт получения уведомления не подменяет собой даты его изготовления, поэтому при размещении сведений о проведении проверки в единой информационной системе при указании реквизитов уведомления указана дата изготовления – 19.07.2016.

Суды также установили, что в единой информационной системе был размещен документ (письмо-уведомление), содержащий сведения о дате и времени проведения проверки (22.07.2016 в 13 часов 30 минут), такое же письмо было направлено в Управление по электронной почте и было им получено.

22.07.2016 в 13 часов 30 минут в здании антимонопольного органа состоялось заседание комиссии по проведению внеплановой камеральной (выборочной) проверки, на котором присутствовали представители Управления ФИО2, ФИО3 (по доверенности).

Таким образом, Управление имело возможность представить свои возражения и объяснения по существу выявленных антимонопольным органом нарушений.

Несоответствие периода проверки, указанному в приказе от 18.07.2016 № 285 (с 18.07.2016 по 29.07.2016), периоду проверки, отраженному в акте проверки от 28.07.2016 № 182П-16 (с 18.07.2016 по 25.07.2016), также не подтверждает наличие в данном случае процессуальных нарушений.

В приказе о проведении проверки указан максимально возможный период времени, в течение которого проверяющим необходимо было провести проверку, а в акте проверки фиксируется период времени, в течение которого проверка проведена фактически. За предельно допустимые временные рамки проведения проверки антимонопольный орган в рассматриваемом случае не вышел.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу о том, что антимонопольный орган не допустил грубых нарушений процедуры проведения проверки, которые свидетельствовали бы о незаконности ее результатов. Оспариваемые акт и предписание соответствуют законодательству, не нарушают прав и законных интересов заявителя, поэтому суды правомерно отказали в удовлетворении заявленного требования.

Выводы судов основаны на имеющихся в деле документах, не противоречат им. Доводы, изложенные в кассационной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции и апелляционного суда, получили соответствующую оценку. Эти доводы выводы судов не опровергают.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе заявителя не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации он освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 07.01.2017 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 03.04.2017 по делу № А82-10957/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Ю. Башева

Судьи

Н.Ш. Радченкова

А.И. Чиграков