Гражданский кодекс часть 1

с участием в деле третьих лиц: Прокуратуры Ярославской области, общества с ограниченной ответственностью «Проектно-строительное бюро «Архитектура ветра», общества с ограниченной ответственностью Строительная компания «Аванта», общества с ограниченной ответственностью Фирма «Авторемонт», ФИО3, ФИО4, Департамента архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля, Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по города Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области, Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области,

о признании недействительным представления,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Центр экспертизы проектной документации» (далее – заявитель, ООО «Центр экспертизы проектной документации», Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным представления заместителя прокурора города Ярославля (далее – ответчик, Прокурор) от 03.05.2018 № 19ж-2018/4076 об устранении нарушений закона.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Ярославской области (далее – Прокуратура ЯО), общество с ограниченной ответственностью «Проектно-строительное бюро «Архитектура ветра» (далее – ООО «ПСБ «Архитектура ветра»), общество с ограниченной ответственностью Строительная компания «Аванта» (далее – ООО СК «Аванта»), общество с ограниченной ответственностью Фирма «Авторемонт» (далее – ООО «Авторемонт»), ФИО3, ФИО4, Департамент архитектуры и земельных отношений Мэрии города Ярославля (далее - Департамент), Отдел надзорной деятельности и профилактической работы по города Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее – ОНДПР по г. Ярославлю), Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ярославской области (далее – Управление Роспотребнадзора по ЯО).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 04.03.2019 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое Обществом представление ответчика признано недействительным.

Прокурор с принятым решением суда первой инстанции не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права (неверное истолкование закона). В апелляционной жалобе ее заявитель настаивает на законности и обоснованности оспариваемого представления. Ответчик утверждает, что, вопреки выводам арбитражного суда, в рассматриваемом случае вынесения решения о проведении в отношении ООО «Центр экспертизы проектной документации» проверки не требовалось. Также ответчик считает не основанным на законе вывод суда первой инстанции о том, что заключение экспертизы может быть оспорено в судебном порядке; отмечает, что в таком порядке может быть обжаловано исключительно либо отрицательное заключение экспертизы, либо решение экспертной комиссии.

Более подробно доводы Прокурора со ссылками на положения действующего законодательства и конкретные обстоятельства дела приведены в апелляционной жалобе.

ООО «Центр экспертизы проектной документации» в отзыве на апелляционную жалобу выражает несогласие с приведенными в ней доводами и опровергает их, находит обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу – без удовлетворения.

ООО «Авторемонт» также представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит ее удовлетворить, а обжалуемое решение суда первой инстанции отменить. ООО «Авторемонт» приведены аргументы о том, что рассмотрение настоящего дела не отнесено к подведомственности арбитражного суда, в связи с чем производство по делу подлежало прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Иные участвующие в деле лица мотивированные отзывы на апелляционную жалобу ответчика не представили.

Заявитель и третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 18.04.2019 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 19.04.2019 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей заявителя и третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой г. Ярославля на основании обращения гражданина проведена проверка по вопросу соблюдения законодательства при строительстве многоквартирного жилого дома по адресу: <...>.

В ходе проведения проверки установлено, что ООО «ПСБ «Архитектура ветра» в соответствии с заключенным с ООО СК «Аванта» договором разработана проектная документация объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом с инженерными коммуникациями по адресу: <...>».

В силу требований статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК рФ) и на основании договора с ООО «СК «Аванта» (застройщик) ООО «Центр экспертизы проектной документации» проведена экспертиза проектной документации объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом с инженерными коммуникациями по адресу: <...> выдано положительное заключение от 09.09.2016 № 76-2-1-2-0133-16.

По результатам проверочных мероприятий и анализа необходимой документации должностное лицо Прокуратуры г. Ярославля пришло к выводу о том, что в нарушение Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного Постановлением правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» не разработан раздел 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды». На смежном участке расположена производственная площадка ООО «Авторемонт», при этом проект разработан без учета санитарно-защитной зоны. Строящийся многоквартирный дом расположен на расстоянии 8-10 метров от деревянных построек домовладения № 42 по ул. Городищенской и на расстоянии 8 метров от металлического склада ООО «Авторемонт», что не соответствует требованиям «СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденному Приказом МЧС России от 24.04.2013 № 288 (далее – СП 4.13130.2013), при этом в проектной документации отсутствует информация о противопожарных расстояниях, применительно к вышеназванным объектам. Оценка этому обстоятельству в проектной документации не была дана.

В ходе проверки в Прокуратуру г. Ярославля представлено три экземпляра заключения экспертизы от 09.09.2016 № 76-2-1-2-0133-16:

1) заключение, подписанное экспертами ФИО5 и ФИО6;

2) заключение, подписанное экспертами ФИО5 и ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9;

3) заключение, подписанное экспертами ФИО5 и ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11

При этом застройщику выдан экземпляр, подписанный только экспертами ФИО5 и ФИО6

По сведениям Прокуратуры г. Ярославля, выводы о соответствии проектной документации санитарно-эпидемиологическим требованиям и требованиям промышленной безопасности не подтверждены квалификацией экспертов, подписавших заключение. Аттестат эксперта ФИО11 выдан ей 28.12.2016, то есть после даты утверждения заключения экспертизы генеральным директором (09.09.2016). Заключение экспертизы не содержит сведений об экспертах, подписавших подразделы или части проектной документации, что также не соответствует установленным Требованиям.

03.05.2018 по результатам проверки Прокурором в адрес ООО «Центр экспертизы проектной документации» направлено представление, которым последнему предписано принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства и недопущению подобных нарушений в последующем (т.1 л.д.16-20).

Полагая, что выданное Прокурором представление не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением (л.д.3-11).

Придя к выводу о наличии совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, признав оспариваемое Обществом предписание недействительным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее,заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Отношения по архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (статья 4 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 48 ГрК РФ предусмотрено, что архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика) земельного участка.

В соответствии с частью 2 статьи 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой и графической формах и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Работы по договорам о подготовке проектной документации, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором (далее также - договоры подряда на подготовку проектной документации), должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области архитектурно-строительного проектирования, если иное не предусмотрено настоящей статьей. Выполнение работ по подготовке проектной документации по таким договорам обеспечивается специалистами по организации архитектурно-строительного проектирования (главными инженерами проектов, главными архитекторами проектов). Работы по договорам о подготовке проектной документации, заключенным с иными лицами, могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, не являющимися членами таких саморегулируемых организаций (часть 4 статьи 48 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи.

Негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, соответствующими требованиям, установленным статьей 50 настоящего Кодекса (часть 4.3 статьи 49 ГрК РФ).

Согласно статье 50 ГрК РФ негосударственная экспертиза проектной документации и (или) негосударственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы соответствующего вида (часть 1). Порядок аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 3).

Результатом экспертизы проектной документации в силу части 9 статьи 49 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 настоящего Кодекса.

По смыслу положений частей 12-13 статьи 49 ГрК РФ как положительное, так и отрицательное заключение экспертизы проектной документации может быть обжаловано в административном порядке в экспертную комиссию, решение которой в дальнейшем может быть оспорено в соответствующем суде.

Таким образом, приведенными нормами статьи 49 ГрК РФ императивно определен порядок признания недействительным положительного заключения экспертизы проектной документации. В этой связи, какие-либо иные правовые способы признания незаконным, пересмотра и изменения заключения экспертизы проектной документации недопустимы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в рассматриваемом случае разработанная ООО «ПСБ «Архитектура ветра» проектная документация получила положительное заключение экспертизы ООО «Центр экспертизы проектной документации» от 09.09.2016 № 76-2-1-2-0133-16.

При этом ни на момент выдачи оспариваемого представления, ни на момент рассмотрения настоящего дела в суде, обозначенное положительное заключение экспертизы, выданное заявителем, никем в установленном выше нормами ГрК РФ порядке не оспорено, не признано незаконным. В этой связи у Прокуратуры г. Ярославля не имелось правовых оснований для выдачи ООО «Центр экспертизы проектной документации» оспариваемого представления, а у данного юридического лица-надлежащих оснований для внесения в указанное заключение каких-либо изменений.

Следует также учитывать, что арбитражным судом рассмотрено дело № А82-6533/2018 по заявлению ООО «Авторемонт» к Департаменту с привлечением в качестве третьих лиц ООО «СК «Аванта», ООО «Центр экспертизы проектной документации» - о признании недействительным разрешения на строительство № 76-301000-471-2016 от 07.10.2016. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения апелляционным судом и вступившим в законную силу, в удовлетворении заявленного требования.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции находит правомерным и обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что у Прокурора не имелось правовых оснований для выдачи оспариваемого представления.

Довод заявителя жалобы о том, что в судебном порядке может быть обжаловано либо отрицательное заключение экспертизы, либо решение экспертной комиссии является несостоятельным и подлежит отклонению, поскольку не опровергает основанный на нормах ГрК РФ вывод суда первой инстанции о наличии регламентированного законом порядка оспаривания положительного заключения экспертизы.

Помимо изложенного, апелляционный суд также считает необходимым указать на следующее.

Согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре, Закон № 2201-1) при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки. В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия (пункт 3 статьи 22 Закона о прокуратуре).

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона (пункт 3 статьи 22 Закона о прокуратуре).

Из обстоятельств дела, в том числе содержания оспариваемого представления следует, что в рассматриваемом случае Прокурором фактически были проведены проверочные мероприятия в порядке пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре. Полученные в ходе таких мероприятий сведения были использованы для подтверждения выводов ответчика о несоответствии проектной документации Общества требованиям действующего градостроительного законодательства.

Доводы об обратном не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку противоречат представленным в материалы дела доказательствам.

Вместе с тем, в материалы настоящего дела не представлено решение о проведении проверки в отношении заявителя, сведения о его уведомлении о принятом решении, что свидетельствует о нарушении порядка проведения прокурорской проверки, установленного статьей 21 Закона о прокуратуре.

Данное нарушение суд апелляционной инстанции находит существенным, нарушающим право лица знать о проводимых в отношении него надзорным органом проверочных мероприятиях и представлять при этом свои объяснения и возражения в ходе данных мероприятий и по результатам их проведения.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

С учетом изложенного, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что оспариваемое представление не может быть признано законным, поскольку внесено с нарушением установленного федеральным законом порядка.

Аргументы заявителя жалобы об обратном со ссылкой на то, что в рассматриваемом случае вынесения решения о проведении в отношении Общества проверки не требовалось, суд апелляционной инстанции находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании норм материального права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Системное толкование положений статей 21-22 Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что меры прокурорского реагирования на нарушения законов, в том числе и внесение представления, подлежат применению в рамках надзора за соблюдением законов, который, в свою очередь, должен осуществляться посредством проведения соответствующих проверок. Следовательно, представление прокурора в рамках его надзорной деятельности за соблюдением законов может быть вынесено только по результатам проведенной должностными лицами прокуратуры на основании соответствующего обращения гражданина и организации проверки. При этом такая проверка должна проводиться в соответствии с процедурой, предусмотренной нормами статьи 21 Закона о прокуратуре, которая в данном случае ответчиком соблюдена не была.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, повторно исследовав и оценив обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ во взаимной связи с подлежащими применению положениями действующего законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в рассматриваемом случае совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемого представления ответчика недействительным и удовлетворения заявленного Обществом требования, о чем правомерно и обоснованно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Аргументы третьего лица (ООО «Авторемонт») о том, рассмотрение настоящего дела не отнесено к подведомственности арбитражного суда, в связи с чем производство по делу подлежало прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, являются несостоятельными и подлежат отклонению как основанные неверной оценке фактических обстоятельств дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, не свидетельствуют о нарушении им норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах, обжалуемое решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.03.2019 по делу № А82-13504/2018 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем оснований для взыскания с ответчика государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 04.03.2019 по делу № А82-13504/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Прокуратуры города Ярославля – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

ФИО12

ФИО1